CC BY
140
УДК 330.117
к вопросу о собственности
и присутствии государства в рентообразующеи сфере экономики*
л. н. даниленко,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов E-mail: [email protected] Псковский государственный университет
Во второй части статьи рассмотрены особенности прав и отношений собственности, сложившиеся в нефтегазовой (рентообразующей) сфере национальной экономики. Сделан вывод о том, что аргументы в пользу преимущественно частной собственности, как магистральной формы собственности для современной России, являются лишенными экономико-исторического обоснования, а установка российских властей на дальнейшее сокращение государственной собственности, особенно в рентообразующей сфере, ошибочна и противоречит теоретическим исследованиям и мировой практике.
Ключевые слова: собственность, приватизация, системная конкурентоспособность, легитимность, рента, рентная экономика, недра, корпорации, эффективность.
2. Права и отношения собственности в рентообразующей сфере отечественной экономики
Результатом масштабной приватизации 1990-х гг. стало резкое сокращение доли государства в капитале нефтегазовых компаний. Так, из 11 вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), по сути представлявших к 2001 г. нефтяную промышленность России (на их долю приходилось более 82 % объема добываемой в стране нефти и свыше 78 % перерабатывающих мощностей нефтегазового сектора), в государственной собственности осталось лишь ОАО «НК «Роснефть». В капитале
* Окончание. Начало см. в журнале «Национальные интересы: приоритеты и безопасность». 2013. № 43 (232).
некоторых компаний (ОАО «НГК «Славнефть», ОАО «Татнефть») государство сохранило лишь частичное участие. Компании, созданные в ходе реформирования и приватизации активов нефтегазового сектора, получили возможность свободно и практически бесконтрольно распоряжаться природно-ресурсным потенциалом, предоставленным им в пользование, тем более что в лицензиях на право пользования недрами требования к процессу освоения и использования участков недр были сформулированы в самой общей форме [21]. За счет частного присвоения нефтяной (горной, ценовой, валютной) ренты в стране сформировалась финансово-сырьевая олигархия, попытавшаяся конвертировать свои финансово-экономические возможности в политические (термин «семибанкирщина», появившийся в конце 1990-х гг., отражает эти попытки).
Начало 2000-х гг. характеризовалось переосмыслением как роли государства в системе недропользования, так и места рентных доходов в общих доходах страны. Результатом «свежего взгляда» на ситуацию стало, во-первых, введение новой системы налогообложения недропользователей. Действовавшие в 1990-е гг. платежи за пользование недрами при добыче полезных ископаемых (роялти), отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизы на нефть и газ были заменены налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и таможенными пошлинами, «привязанными» к мировым ценам.
Во-вторых, государство укрепило свои права собственника в нефтяном секторе (контроль был восстановлен над третьей частью нефтедобычи в стране) и особенно в газодобыче [11]. В-третьих,
- 11
в России появились государственные «копилки» -суверенные фонды.
В результате анализа законодательных и научных источников автор делает вывод, что центральной проблемой сложившихся отношений собственности в сфере недропользования в России является право собственности на рентные доходы, получаемые от добычи и продажи полезных ископаемых. Как подчеркивает С. Кимельман, величина ренты, управление ее образованием, поступлением в доходы бюджета и расходованием «зависят не только и не столько от права собственности на недра, сколько от того, какое право собственности установлено на извлеченные из недр (курсив - авт.) полезные ископаемые» [13]. При частной форме присвоения добытых ресурсов большая часть ренты остается у недропользователей, а основным регулятором рентных отношений выступает «бездушный» рыночный механизм.
Стоит заметить, что мировой опыт в этом вопросе достаточно разнообразен и противоречив: исследователи отмечают и плюсы, и минусы как государственной, так и частной форм собственности и присвоения в сфере недропользования. Если, например, в Великобритании, Канаде, США действуют режимы и частной, и государственной собственности на полезные ископаемые (как залегающие в недрах, так и добытые), то в Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Чили законодательно закреплено право исключительно государственной собственности на добытые полезные ископаемые [16]. В общем случае можно выделить четыре принципа, в соответствии с которыми в мировой практике обеспечивается регулирование отношений прав собственности в сфере недропользования:
1) принцип акцессии1 предполагает, что недра и находящиеся в них полезные ископаемые являются частной собственностью владельца земельного участка;
2) согласно принципу горной регалии, недра и полезные ископаемые признаются собственностью государства. Ведение геологоразведочных и горных работ осуществляется государственными предприятиями или частными компаниями на основе договора подряда;
3) принцип концессии подразумевает, что собственник недр (государство либо частное лицо)
1 Акцессия (лат. accessio - присоединение) - присоединение одной вещи к другой таким образом, что первая не рассматривается законом независимо от второй и должна следовать за последней при переходе права собственности.
12 -
на основании договора концессии передает все свои права на недра и заключенные в них полезные ископаемые на определенный срок недропользователю; 4) в рамках принципа горной свободы недропользователь после заключения соответствующего соглашения с государством получает права собственности на добытые полезные ископаемые и результаты использования полезных свойств недр.
В России, согласно ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон «О недрах»), зафиксирована государственная собственность на недра и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Отмечено, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Что же касается права собственности на добытые из недр полезные ископаемые, то здесь, как закреплено в той же ст. 1.2, возможны варианты: добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности [28].
Но что является основанием для определения конкретной формы собственности на добытые ресурсы, и в какой момент происходит переход права собственности на ресурсы недр от государства к другому субъекту?
Добыча полезных ископаемых включает в себя не только процесс извлечения минерального сырья на поверхность земли, но и его первый товарный передел, т. е. доведение сырья до состояния первого товарного продукта. Например, под понятием добытая нефть имеют в виду уже обезвоженную, обессоленную и стабилизированную нефть, т. е. товарную нефть (ст. 337 Налогового кодекса РФ) [26]. Согласно Гражданскому кодексу РФ (п. 1 ст. 220), в принципе, процесс переработки не предполагает смены собственника материала, подвергнутого переработке [5]. По этой логике добытая нефть (товарная нефть) по-прежнему остается в собственности государства. Вместе с тем в той же ст. 220 ГК РФ отмечено, что в случае, если стоимость переработки существенно превышает стоимость материала, «право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно,
осуществило переработку для себя». Следовательно, чтобы определить право собственности на товарную нефть, надо знать, какова же стоимость переработки и стоимость нефти в недрах. Тонкость ситуации состоит в том, что и в теории, и на практике нет однозначного определения, что считать стоимостью покоящихся в недрах полезных ископаемых [13].
С другой стороны, согласно Закону «О недрах» (п. 7 ст. 12), вопрос о праве собственности на добытое минеральное сырье должен быть отражен в лицензии на пользование недрами как ее неотъемлемая составная часть. Однако на практике в подавляющем числе действующих лицензий, выданных недропользователям, данный вопрос никак не урегулирован [21]. Это порождает не только неопределенность для инвесторов, но и коррупционный мотив для регулятора (не говоря уже о том, что отсутствие такого указания есть прямое нарушение требований упомянутого закона). Кроме того, лицензия на пользование недрами по своей правовой природе не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение (ст. 11 Закона «О недрах») и, следовательно, не подпадает под нормы гражданского права.
Таким образом, вопрос о праве собственности на добытые полезные ископаемые юридически остается неурегулированным, хотя де-факто признается, что поскольку добытые полезные ископаемые с экономической точки зрения являются произведенной продукцией (ведь ресурсы подняты «на-гора», подвергнуты первичной переработке, на что затрачены труд, капитал, информационный ресурс и т. п.), то, следовательно, уже не являются природными ресурсами и на них не распространяется право государственной собственности. Добытые ресурсы -это уже не ресурсы, а продукция, которая негласно считается собственностью недропользователя.
Однако является ли такая трансформация основанием для перехода права собственности? Исследователи обращают внимание на юридическую практику, когда затраты труда и материальные расходы лица, связанные с созданием какого-либо материального объекта, не влекут появление у этого лица права собственности на такой объект. Например, на основании норм Гражданского кодекса РФ возможны механизмы доверительного управления имуществом (гл. 53 ГК РФ), представительства (гл. 10 ГК РФ) [3]. Кроме того, согласно гражданскому законодательству, изменение положения вещи в пространстве (в нашем случае ресурсы сначала покоятся в недрах, а
потом доставлены на поверхность земли) не является основанием прекращения права собственности. «По какой экономической логике собственник недр добровольно соглашается расстаться с собственностью на добытые полезные ископаемые?», - задает в этой связи вопрос С. Кимельман [13].
Теоретически определение собственника добытых природных ресурсов можно установить на основе положений ст. 220 ГК РФ - в зависимости от стоимости переработки и стоимости исходного «материала», т. е. природных ресурсов, находящихся в недрах. В этом случае, если стоимость переработки значительно превышает стоимость природного сы-рья2, то право собственности на добытые природные ресурсы переходит к недропользователю, который обязан компенсировать собственнику природных ресурсов, т. е. государству, их стоимость. В противном случае государство, оставаясь собственником не только природных, но и добытых полезных ископаемых, должно возместить недропользователю затраты на переработку. В любом случае нельзя обойтись без соответствующих методик оценки ресурсов недр, а равно без правил ведения горного дела с обоснованными нормативными затратами на его осуществление и законодательного определения технологии добычи и переработки минерального сырья в товарные продукты [13].
Практически же механизм трансформации государственной собственности на ресурсы недр в частную собственность на добытые полезные ископаемые заложен в действующем Законе РФ «О недрах» (п. 7 ст. 12) без всякой экономической логики и обоснования. В законодательстве Российской Федерации право собственности в рентооб-разующих секторах фактически заменено правом недропользования, т. е. качественно другим правом. Право недропользования - это совокупность прав недропользователя, приобретенных им в порядке, установленном нормами горного права3.
2 Необходимо отметить, что стоимость переработки «на земле» сильно различается для разных видов природных ресурсов. Если, к примеру, в цене добытой (товарной) нефти примерно 90 % составляет стоимость нефти, извлеченной на поверхность, то стоимость меди, находящейся в добытой руде, составляет лишь 10-15 % от цены концентрата меди (первой товарной продукции).
3 В настоящее время основным источником горного права и законодательным документом, регулирующим вопросы недропользования, являются Закон РФ «О недрах» и «Положение о порядке лицензирования пользования недрами», принятые в 1992 г. и претерпевшие за последующие годы существенные изменения.
Любопытно, что на уровне массового сознания россиян прочно закрепилось представление, будто недра страны являются общенациональным достоянием и собственностью всего российского народа. К сожалению, эти представления иллюзорны. Действительно, в тексте ст. 11 Конституции СССР, принятой в 1977 г., было зафиксировано, что «в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса» и что сама «государственная собственность - общее достояние всего советского народа» [18]. Однако эта Конституция прекратила свое действие в 1991 г., с распадом СССР. Согласно же ныне действующей Конституции РФ, принятой референдумом 12 декабря 1993 г., «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (п. 2 ст. 9), т. е. нынешнее конституционное право однозначно закрепляет равноправие частной и государственной собственности на природные ресурсы, в том числе и недра [17]. И хотя Конституция РФ закрепляет положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9), т. е. вроде бы фиксируется общегосударственное значение земли и других природных ресурсов (в том числе и недр), в отечественной реальности подобные заявления - не более чем просто декларации.
В настоящее время единственным «ограничителем» реализации прав частной собственности на недра является вовсе не основной закон страны -Конституция РФ, а узко направленный Закон РФ «О недрах» (ст. 1.2). При этом пункт об исключительно государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые может однажды исчезнуть из закона (в его очередной, новой редакции), как это уже произошло в отношении земельных, лесных и водных ресурсов России. Тем более что в научной литературе уже давно высказываются мнения, что сохранение в законодательстве положения о государственной форме собственности на недра вступает в противоречие с принципом равноправия всех форм собственности [30].
Подчеркнем особо - чтобы общественная (в форме государственной) собственность на недра выполняла социальную функцию, она не должна быть отделена от управления. В России же властная элита, используя институциональные и экономические инструменты, отстранила общество от управле-
ния принадлежащей ему в соответствии с законом государственной (общественной?) собственностью на недра, в том числе на эксплуатируемые месторождения полезных ископаемых. Важный аспект отстранения общества от управления собственностью заключается в том, что сегодня общественная собственность на недра переведена в режим фактически «ручного управления», словно участки недр и генерируемая ими рента являются чуть не личной собственностью властной элиты [14].
В частности, в 2008 г., согласно положениям ст. 2.1 Закона «О недрах», собственность на недра оказалась разделенной на государственную, находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и исключительно федеральную собственность, все вопросы в отношении которой рассматриваются и решаются только на уровне Правительства РФ. Удивительно, но до сих пор даже в юридической литературе отсутствует единая позиция по вопросу о том, нормами какой области права в принципе регулируются отношения государственной собственности на природные ресурсы вообще и на недра в частности: конституционным правом, гражданским или государственным [15].
«Мутность» (исследователи используют более нейтральное выражение - непрозрачность) отношений собственности в системе недропользования усугубляется исключением участков недр из Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Как зафиксировано в п. 6 ст. 1, положения этого Закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и космических объектов, предприятий как имущественных комплексов [27].
Автор задалась закономерным вопросом: по какому же критерию участки недр включены законодателем в такую «компанию» объектов? Ответ нашелся в Гражданском кодексе РФ, согласно п. 1 ст. 130 которого участки недр отнесены к объектам недвижимого имущества, наравне с землей, воздушными и морскими судами и т. д. При этом с одной стороны, участки недр отнесены к недвижимому имуществу, к объектам гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться, переходить от одного лица к другому и т. п. (п. 1 ст. 129 ГК РФ), т. е. находиться в гражданском обороте. А с другой стороны, согласно Закону «О недрах» (ст. 1.2), участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения и др., т. е. не подлежат гражданскому обороту. Что же касается ресурсов недр, то пока они находятся в статусе «по-
лезных ископаемых», то, как и участки недр, относятся к категории недвижимого имущества, но после извлечения из недр и смены статуса («минеральное сырье») становятся движимым имуществом.
Поскольку участки недр отсутствуют в едином государственном реестре объектов недвижимости, то отсутствует и их кадастровая оценка как объектов недвижимости, которая, заметим, выполняет не только регистрационную функцию. Именно параметры кадастровой оценки участков недр как имущественных объектов (извлекаемая ценность минерального сырья, потенциальная горная рента, доходность, налоговый потенциал и др.) могли бы способствовать объективному установлению стартовых платежей при лицензировании доступа к недропользованию на конкретном участке, индивидуальных рентных платежей для каждого разрабатываемого месторождения. Однако когда на парламентских слушаниях в Совете Федерации РФ в ноябре 2009 г. обсуждалась Стратегия развития геологической отрасли до 2020 года, вопросы включения открытых месторождений в государственную казну России и их кадастровая оценка не удостоились должного внимания [12].
Вместе с тем отечественные авторы особо подчеркивают, что в современном мире страна, не сформировавшая кадастр объектов недвижимости, заведомо становится аутсайдером мировой экономики [25]. У российских же властей отсутствует полная картина реального состояния и стоимости минерально-сырьевого потенциала национальной экономики4. В такой ситуации неудивительно, что государство, будучи титульным собственником недр, сегодня получает в виде налогов от недропользования не более 30-40 % от общей массы ренты - при том, что в мировой практике государство получает не менее 70 % ренты [14].
Существуют и другие вопросы, связанные с недропользованием, которые, являясь актуальными на протяжении уже многих лет, продолжают оставаться
4 Согласно Закону «О недрах», сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество полезных ископаемых, условия разработки месторождений и т. п. должны включаться в Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых (ст. 30) и в Государственный баланс запасов полезных ископаемых (ст. 31), ведение которых возложено на Министерство природных ресурсов РФ (конкретно - на Федеральное агентство по недропользованию). Соответствующая информация предоставляется предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр и ведущими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу (ст. 32). Таким образом, вопросы кадастровой регистрации в сфере недропользования в России решаются в рамках не имущественного, а экологического права.
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ:
неурегулированными, несмотря на значительные изменения в законодательстве о недрах. Например, право пользования недрами неизбежно и тесно соприкасается с земельным правом, поскольку добыча полезных ископаемых, находящихся в недрах земли, невозможна без использования поверхности земли. Между тем, Земельный кодекс РФ (ст. 30) предусматривает порядок предоставления в аренду участков, необходимых для проведения работ, связанных с недропользованием, лишь в отношении земель, находящихся в собственности государства или муниципального органа [10]. Отношения же между потенциальным недропользователем и частным собственником земельного участка, предполагаемого для разработки и добычи полезных ископаемых, законодательно не урегулированы и потенциально конфликтны5.
Для тех, кого устраивает сложившаяся структура прав и отношений собственности в сфере недропользования (негласно «приватизированная» государственная собственность) и действующий механизм присвоения рентных доходов, проблемы собственности не существует, хотя, с точки зрения автора, вопрос о собственности в России не решен. Ведь если характер и результаты преобразований прав и отношений собственности, инициированных в 1990-х и закрепившихся в 2000-е гг., противоречат как объективным потребностям и базовым интересам страны, так и тенденциям ее исторического развития (а равно и мировым тенденциям), то рано или поздно стране придется переосмыслить весь комплекс проблем, связанных с этими преобразованиями, перевести дискуссию о них из политического в экономическое русло.
По-видимому, имеет смысл, исходя из экономических соображений, вернуться к оценке обоснованности передела государственной собственности и в отношении земельных ресурсов, а также практики купли-продажи земельных долей и имущественных паев и ряда других ключевых позиций проведенных преобразований. Если будет понята экономическая целесообразность (для российских условий) приоритета государственной
5 На практике в ситуации, когда частный собственник земельного участка не желает передавать его недропользователю для ведения горных работ ни на условиях договора аренды, ни по договору купли-продажи, возможна или процедура выкупа (изъятия) участка для государственных нужд (ст. 49, 55 Земельного кодекса РФ) с последующей его передачей недропользователю или принуждение собственника земли к заключению того или иного договора через суд. В любом случае решение вопроса
оказывается затратным и по деньгам, и по времени [23]. —-.._- 15
собственности на земельные ресурсы в сочетании с коллективной и частной собственностью на другие средства производства, то, возможно, потребуется применение непопулярных мер, в том числе возврат таких долей в собственность государства.
Пока же ученые отмечают признаки дискриминационной идеологии в отношении вопроса о собственности, который остается табуирован и предметно не обсуждается с широких трибун, а аргументы в пользу национализации собственности не только не выносятся на дискуссию, но и не отражаются вообще. Власти безапелляционно заявляют о неприемлемости национализации6, причем, как и более 20 лет назад, связывают выход из социально-экономического тупика, в котором оказалась Россия, и модернизационное обновление социально-экономического организма страны исключительно с продолжением приватизации государственной собственности. «Но это неадекватное представление, теоретически ложное и практически ущербное», - убежден Г. Вечканов [3].
С точки зрения автора, оно даже не ложное, а лживое. Например, один из аргументов, которые приводят правительственные чиновники в пользу приватизации - необходимость пополнения доходов федерального бюджета, якобы дефицитного. Исследователи убедительно доказывают ошибочность навязываемого обществу представления о будто бы дефицитном характере бюджета страны [7]. К тому же доходы от приватизации никогда не были бюджетообразующими: в разные годы они составляли от 0,3 до 5,2 % доходной части федерального бюджета, но обычно не превышали 1,4 % [20].
Что же касается характера сложившихся прав и отношений собственности конкретно в рентообразую-щих секторах, то какая, спрашивается, польза обществу от того факта, что Россия является самым богатым, с точки зрения обеспеченности сырьевыми ресурсами, государством, если недропользование и присвоение добытых ресурсов носит фактически частный характер? Ведь до тех пор, пока недра земли не вовлечены в хозяйственный оборот, они являют собой всего лишь природный объект. Их ценность выявляется только через хозяйственную деятельность людей, в ходе которой скрытые в недрах полезные ископаемые ста-
6 Заметим, что такая позиция властей разделяется и немалым числом экономистов. Например, Л. Черной, директор Института перспективных научных исследований, утверждает, что из экономических и социально-политических соображений ни власть, ни общество не могут себе позволить ренационализацию секторов экономики, стратегически важных для национальной хозяйственной системы [34].
16 -
новятся факторами производства, имеющими свою -и немалую - цену. Странной выглядит ситуация, когда государство вначале позволяет «приватизировать» рентные доходы, а затем прилагает немалые усилия по возвращению в государственный бюджет хотя бы части этих доходов, которые изначально должны принадлежать ему полностью или почти полностью.
Предпочтительность государственной формы собственности на добытые полезные ископаемые по сравнению с частной формой их присвоения связывается, в первую очередь, с вопросами социально-эффективного распоряжения доходами, возникающими в связи с правами собственности на эти ресурсы. Государственная собственность означает уровень присвоения, обеспечивающий (пусть и теоретически) общенациональные интересы. При государственной собственности, после возмещения недропользователям нормативных затрат, связанных с капитальными вложениями, и обеспечения им нормального дохода на вложенный капитал большая часть горной и вся ценовая и валютная рента поступает в распоряжение государства, которое и определяет направления их рационального (с системной, а не микроэкономической точки зрения) использования. Если частный собственник в лучшем случае оценивает рациональность своих решений, ориентируясь на рыночные сигналы и сиюминутную прибыль (хозрасчетный подход), то задача государства заключается в компенсации «провалов рынка», к числу которых относятся обустройство социальной и производственной инфраструктуры, решение экологических проблем, воспроизводство минерально-сырьевой базы и т. д.
Более того, применительно к российским реалиям ни о каком «лучшем случае» речь не идет -говорить приходится о частных собственниках, которые разрушают условия и факторы организации подлинно эффективного процесса общественного труда: созидательного, ориентированного на инновационную деятельность, приносящую вместе с ростом производительности более высокий уровень жизни всего населения [33]. Да и что может дать частная собственность, сложившаяся в результате коррупционной приватизации и означающая «присвоение без производства»? Сегодня добывающим компаниям, с точки зрения их частного интереса, выгоднее вывозить сырьевую продукцию низкой степени переработки, что, однако, не отвечает народнохозяйственному интересу. «Это обогащение предельно узкого круга лиц за счет разбазаривания национального богатства, и только», - утверждает Р. Кучуков [22].
Кроме того, присвоение ренты частными сырьевыми компаниями объективно предопределяет неконкурентоспособность несырьевых секторов и производств, поскольку и внутренние, и иностранные инвестиции идут туда, где можно получить не просто высокую рентабельность, но сверхприбыль. Следовательно, полное изъятие ренты государством является необходимым условием для обеспечения реальной конкуренции между предприятиями разных направлений отечественной экономики, формирования условий для развития несырьевых производств. И главной здесь выступает идея не только безусловной реституции природной ренты, но и выравнивание конкурентной среды.
Таким образом, доходы, имеющие рентное происхождение, полученные от добычи, переработки и реализации природных ресурсов, должны присваиваться государством и использоваться на общенациональные нужды, главным образом - воспроизводственные, связанные с капиталовложениями в целях неоиндустриальной модернизации отечественной экономики. Данная позиция усиливается и тем фактом, что полезные ископаемые, залегающие в недрах, относятся к категории невозобновляемых ресурсов, контроль над пользованием и распоряжением которыми необходимо осуществлять именно государству. «Экономика исчерпаемых ресурсов полезных ископаемых заключает в себе целый лес ставящих в тупик проблем», - писал известный экономист-теоретик Х. Хотеллинг. Кроме проблемы перераспределения рентных доходов, большое значение имеет и тот факт, что исчезновение в мире запасов полезных ископаемых, лесов и других ис-черпаемых ресурсов привело к появлению требований регулирования их использования [2].
В тех странах, где собственность на недра является производной от собственности на землю (США, Канада, Великобритания, Австралия), собственники земли платят налог на собственность исходя из стоимости земельного участка с учетом стоимости запасов полезных ископаемых. По мнению специалистов, такой подход стимулирует собственника не столько экстенсивно расширять территории, на которых ведется добыча полезных ископаемых, сколько полнее изымать сырье, скрытое в недрах. При этом добывающим компаниям нет смысла увеличивать доказанные запасы, так как за них придется платить дополнительные налоги. Неудивительно, что ведущие международные нефтегазовые корпорации имеют среднюю обеспеченность доказанными ресурсами
в пределах 10-15 лет. Российским же нефтегазовым корпорациям подобные налоги не грозят и, как результат, многие компании обладают запасами на многие десятки лет. Например, ОАО «ТНК-ВР» имеет доказанные запасы углеводородов, которых хватит на 80 лет, а ОАО «НК «Лукойл» запасов хватит более чем на 30 лет. Столь высокая обеспеченность запасами имеет крайне опасную сторону: она позволяет российским компаниям извлекать лишь 40-50 % сырья (а нередко и меньше), после чего просто бросать скважины. Высокая обеспеченность запасами многих крупных нефтяных компаний позволяет наращивать добычу в основном за счет выборочной отработки их активной части при одновременном прекращении эксплуатации сотен и тысяч малодебитных скважин [21].
Р. Кучуков считает необходимым принятие государством решений о национализации эксплуатирующих природные ресурсы предприятий, поскольку это позволило бы «объединить в одном лице государство как собственника природных ресурсов и государственные эксплуатирующие предприятия» и тем самым не только решить многие двусмысленные проблемы, связанные с эксплуатацией сырьевых ресурсов страны7, но и открыть дополнительные источники пополнения федерального и регионального бюджетов. В качестве примера подобного политического шага ученый приводит Норвегию, где вся нефтегазовая сфера, в том числе и эксплуатирующие компании, находится в государственной собственности и работает на рост уровня жизни всего общества [22].
А если идти дальше и перевести в разряд государственных (казенных) предприятий организации, занимающиеся транспортировкой нефтегазовых ресурсов и реализацией их на мировом рынке, то такие инструменты, как цена отсечения, таможенные пошлины становятся ненужными или второстепенными, доказывают отечественные ученые [6]. Действительно, если собственность на добытые полезные ископаемые принадлежит государству, которое через уполномоченные им организации занимается реализацией добытого природного сырья, то необходимость в установлении вывозных
7 Проблемой, например, является отсутствие однозначного подхода к вопросу количественной оценки ренты. Некоторые специалисты считают, что определение величины ренты как арифметической суммы дифференциальной ренты I (определяемой природными качествами месторождения) и дифференциальной ренты II (обусловленной предпринимательской деятельностью инвестора-недропользователя) ошибочно и, следовательно, объективное разделение горной ренты на дифференциальную ренту I и II рода с тем, чтобы выделить долю государства и долю недропользователя, невозможно в принципе [4].
таможенных пошлин отпадает, поскольку возникающая ценовая рента будет полностью поступать в федеральный бюджет [13].
Обращает на себя внимание тот факт, что, несмотря на большие различия в политических структурах стран, богатых природными ресурсами, в сырьевых секторах их экономик, как правило, преобладает государственная собственность. Богатые топливно-сырьевыми ресурсами государства нередко выступают одновременно и как собственники природных ресурсов, и как владельцы нефтяных компаний, и как сборщики налогов (Саудовская Аравия, Иран, Венесуэла, Мексика, Кувейт, Малайзия, ОАЭ и др.). В настоящее время более 80 % мировых запасов нефти контролируются правительствами и их национальными нефтяными компаниями. Примером крупнейшей компании, занимающейся как разведкой, так и добычей нефти с масштабным применением новейших технологий с высокой степенью координации, является перешедшая в государственную собственность Saudi Aramco, поставляющая на мировой рынок около 10 % нефти. Из 20 самых крупных нефтяных компаний мира 16 находятся в государственной собственности [9].
В России же с 2011 г. стартовал новый этап приватизации, в рамках которого авторы приватизационной программы предлагают к переводу в частную собственность ни много ни мало более 850 предприятий, среди которых ОАО «РЖД», ОАО «Банк ВТБ», ОАО «Совкомфлот», ОАО «НК «Роснефть» и др. [29]. И хотя «Роснефть», как и доли государства в крупных электроэнергетических корпорациях (ОАО «РусГид-ро», ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «СО ЕЭС»), включены в список стратегических предприятий, приватизация которых возможна только после решения Президента РФ, важно иметь в виду, что речь идет о приватизации не просто неких активов, объектов собственности, а основы экономики страны.
Оценки исследователей по вопросу предпочтительности той или иной формы собственности и обоснованности намеченной приватизации в нефтегазовом комплексе страны диаметрально противоположны. Одни авторы отдают предпочтение частной форме собственности, поскольку в ситуации неопределенности мировых спроса и цен на энергетические ресурсы приватизация государственных нефтегазовых компаний позволит снять с государства риски по новым инвестициям и переложить их на частные компании. Что же касается, например, сделки «Роснефти» с «ТНК-BP», то это, по сути, - национализация, сопря-
женная со значительными долгосрочными рисками, которые фактически лягут на государство [19].
Нобелевский лауреат Р. Солоу аргументирует совсем иную мысль, замечая, что «рынок исчерпа-емых ресурсов, возможно, является одной из тех сфер экономики, где конструктивную роль могло бы сыграть индикативное планирование» и что требуется участие правительства в непрерывной программе сбора и распространения информации, касающейся ожидаемых изменений в технологиях, залежах ресурсов и спросе на них. Логика индикативного планирования, согласно представлениям Р. Солоу, заключается в том, что учет и согласование действий всех основных участников рынка, включая правительство, может снизить неопределенность и устранить крупные ошибки [2].
Исследуя проблему сравнительной эффективности разных форм собственности, исследователи предлагают те или иные критерии экономического эффекта как для господствующей формы собственности, так и для обоснованности ее замены. Вместе с тем для экономических задач разных уровней и классов критерии эффективности разные. Если для задач, решаемых на микроуровне, адекватным критерием эффективности является, например, предельный анализ, предложенный маржиналистами в рамках неоклассической экономической теории, то попытка распространить этот критерий на задачи макроэкономического класса [33], по мнению автора, является методологически ошибочной.
В отличие от частной собственности, к общественной (в форме государственной) собственности категории рыночной эффективности неприменимы. Например, существовавшие в советской плановой экономике искусственно низкие тарифы на электроэнергетические ресурсы и транспортные услуги не имели отношения к микроэкономической эффективности, но «работали» на народнохозяйственную эффективность. Как пишет А. Амосов, «энергетическая система СССР и транспорт создавались... на средства всего советского народа. Народное хозяйство и граждане, потратив общественные средства, получали затем долгосрочный эффект в виде дешевой электроэнергии и низких тарифов на транспорте» [1].
Рассуждая о правах и отношениях собственности в рентообразующих секторах в контексте рентной экономики, правильнее будет оценивать ситуацию не с микроэкономического уровня, а с системных, макроэкономических позиций. А значит, речь должна
идти не о сравнительной эффективности государственных или частных предприятий вообще, а в сфере нефтегазовой добычи и переработки в частности. Такое сравнение некорректно, поскольку сводит общехозяйственную, системную эффективность к локальной. Согласно политико-экономическому подходу, эффективной (в рамках данной исторически-конкретной социально-экономической реальности) является та форма собственности, которая не сдерживает развитие производительных сил страны, технологический прогресс, олицетворяет собой преобразующую силу. Эффективнее или нет частные компании в сравнении с государственными, в любом случае их деятельность подчинена извлечению частных доходов, а не достижению конкурентоспособности национального промышленного производства. Извлечение с минимальными затратами полезных ископаемых из полученного в пользование участка недр исчерпывает к нему экономический интерес пользователя [15].
С точки зрения автора, государство не имеет права отказываться от прав собственности в базовых секторах, обеспечивающих не только развитие экономики, но и национальную безопасность страны. Их приватизация означает фундаментальное смещение целевых приоритетов этих организаций в направлении коммерческого интереса частного акционера, утрату самого смысла их создания - решения стратегических проблем развития национальной экономики [34].
В заключение обратим внимание еще на один вопрос. Для России, с учетом того факта, что топливно-энергетический сектор выполняет, без преувеличения, системообразующую функцию в современном национальном хозяйстве, требования к качеству государственного регулирования процессов и отношений, протекающих в данном сегменте отечественной экономики, чрезвычайно велики. Ключевая проблема заключается в обеспечении общих интересов экономики, общества и государства как в сфере освоения природных ресурсов, так и в распределении результатов недропользования. Теоретически в государствах, обладающих концентрированными источниками ренты (сосредоточенными запасами минерального сырья), простейшим решением проблемы присвоения ренты и ее перераспределения является национализация сырьевых ресурсов и прямой контроль над рентой. Например, в Кувейте и ОАЭ в бюджет поступают практически все нефтяные доходы. Государственный контроль над источниками ренты решает и другую проблему: ликвидируется база политического влияния
сырьевой олигархии, подрываются попытки олигархов подчинить себе («захватить») государство.
Однако остается вопрос грамотного управления национализированными активами. Практика свидетельствует о высокой вероятности неэффективного менеджмента в национализированной сырьевой промышленности. Многие западные авторы считают, что основная причина хронической слабости экономики, «завязанной» на сырьевых ресурсах, как раз и кроется в проблеме государственной собственности на ресурсы, а не в ресурсном богатстве как таковом - «ресурсное проклятие» на деле оказывается «проклятьем государственной собственности» [37]. Те ресурсы, которые оказываются в распоряжении политической и управленческой элиты, используются для собственного обогащения и укрепления своего положения. В государствах, не обладающих подобно Норвегии, Канаде и Австралии крепкими демократическими традициями подотчетности властей перед гражданами и не руководствующихся диктатом правовых принципов и норм, создание государственных компаний в наиболее доходных секторах экономики обычно оборачивается финансовой непрозрачностью, погоней за инсайдерской рентой и масштабной коррупцией [36].
В этой связи следует заметить, что среди отечественных исследователей сама по себе постановка вопроса о повышении степени и масштабов влияния государства на стратегию экономического развития страны, в том числе и через частичную национализацию, в принципе, приветствуется многими. Но также многими подвергается сомнению способность действующих правительственных структур осуществлять реальное социально-позитивное и эффективное влияние на национальную экономику. Эти сомнения связаны прежде всего с многочисленными фактами наличия гипертрофированных административных барьеров, чиновничьего произвола, ростом коррупции и запредельно высоких издержек на менеджмент в компаниях с участием государства. Вот, например, что пишут про российскую газовую корпорацию эксперты: «Газпром» попросту жирует на благоприятной конъюнктуре! Разговоры о коррупции в компании и завышенных сметах уже стали притчей во языцех... Под большим вопросом смысл и экономическая целесообразность крупнейших проектов компании, которые... буквально разрушили ее акционерную стоимость» [31].
Отечественные исследователи фиксируют отсутствие в России современной государственной системы управления рациональным использова-
нием запасов углеводородов и подчеркивают, что в процессе освоения и использования минерально-сырьевых ресурсов учитываются интересы не столько общества, сколько владельцев контрольных пакетов компаний-недропользователей [21].
Специалисты Всемирного банка оценивают качество государственного управления в разных странах (215 стран в 2012 г.) с помощью ряда показателей, на основе которых рассчитывают индекс эффективности правительства. Согласно этим оценкам, деятельность российского государства действительно очень слабо зависит от предпочтений и воли граждан, что, в свою очередь, во многом обусловливает низкое, с точки зрения интересов общества, качество решений, принимаемых властью (см. таблицу).
Соглашаясь с высказываемыми сомнениями и оценками, отметим, однако, что подобное положение дел не имеет содержательного отношения к вопросу присутствия государства в современной экономике. Как точно заметила О. Дмитриева, «рост коррупции и доли «коррупционнойренты» в цене продукции отнюдь не тождественен усилению роли государства в экономике» [8]. Проблема дебюрократизации экономики и оптимизации экономической роли государства не решается простым уходом государства из системообразующих сфер хозяйственной деятельности. Такой подход сродни решению проблемы головной боли у человека с помощью гильотины. Исходить надо из того, что выработка и реализация системных решений является ключевой функцией именно государственной власти, высших законодательных и исполнительных органов страны. Если же нынешний государственный аппарат используется для перераспределения собственности и рентных доходов страны в пользу правящей офшорной бюрократии, то можно, наверное, говорить об «организованном государственной мафией коррупционном механизме», но уж никак не о традиционном государственном
регулировании экономики с его традиционными же прямыми (связанными с бюджетным финансированием, функционированием госсобственности и управлением ею) и косвенными формами [8].
Лауреат Нобелевской премии К. Эрроу напоминает, что ведущие капиталистические страны пережили Великую депрессию, которая возникла вследствие отсутствия какого-либо регулирования развития капитализма [35]. К чему приводит забвение и игнорирование уроков истории на примере уже наших дней показал Дж. Стиглиц [32]. Современный опыт наиболее динамично развивающихся стран (Китая, Индии, Бразилии) свидетельствует о важности сохранения командных позиций государства в экономической сфере жизни общества. Основой же сохранения за государством контрольных функций и рычагов регулирования и реального влияния на экономические процессы является владение материальными факторами производства [22].
Заметим, что и для большинства россиян характерно подобное представление относительно оптимального для России экономического устройства. Модель экономической сферы жизни общества, по мнению исследователей-социологов, - это государство, которое восстановит государственный сектор, расширив при этом экономические возможности для населения. Классическая рыночная экономика, при которой вмешательство государства сводится к минимуму, а ведущая роль в экономической сфере переходит к частным акторам, практически не поддерживается россиянами: за последние 10 лет доля выбирающих такую модель не превышала 10 % [24].
Власти же России, напротив, следуя логике либерализма, с упорством, достойным лучшего применения, отказываются от управления и контроля за экономическими и финансовыми процессами. На 2014-2016 гг. намечены очередные приватизационные мероприятия и вывод представителей
Оценки качества государственного управления и эффективности правительств некоторых стран в 2012 г. (по 100-балльной шкале)
Показатель Страна
Великобритания Канада Мексика Россия
Учет мнения населения и подотчетность государственных органов 92 95 54 23
Политическая стабильность и отсутствие насилия 60 85 25 21
Качество законодательства 94 96 61 39
Верховенство закона 92 95 38 25
Сдерживание коррупции 91 95 45 13
Индекс эффективности работы правительства 92 97 64 42
Источник: [38].
правительственных структур из руководства госкорпораций. С одной стороны, именно государство в лице руководителей страны заявляет о важности модернизации российской экономики. С другой - то же самое государство активно «освобождается» от предприятий, пока еще находящихся в его ведении, и контроля за финансовыми ресурсами. О какой модернизации в таком случае может идти речь?
Автор считает, что следует признать ошибочной, противоречащей как теоретическим исследованиям, так и новейшей мировой практике установку российских властей на либерализацию и минимизацию экономической роли государства, особенно применительно к рентообразующей сфере экономики. Чтобы обеспечить социально-экономическое развитие государства, указанное развитие нужно тщательно направлять, а для этого необходимо централизованно управлять ресурсами, регулировать пропорции расширенного воспроизводства, распределение капитала и рабочей силы страны исходя из интересов не отдельных компаний или возможностей чьего-либо частного обогащения.
Список литературы
1. Амосов А. Размышления об идеологии развития // Экономист. 2010. № 7. С. 20-27.
2. Вехи экономической мысли. Т. 3. Рынки факторов производства / под общ. ред. В. М. Гальперина. СПб: Экономическая школа, 2000.
3. Вечканов Г. Вопрос о собственности: приватизация и ее последствия // Экономист. 2012. № 7. С. 16-26.
4. Голуб А., Струкова Е. Экономика природных ресурсов. М.: Аспект Пресс, 1998.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 01.10.2013).
6. Дасковский В., Киселев В. О мерах и формах государственного участия // Экономист. 2011. № 8. С. 27-50.
7. Дмитриева О. Деформация бюджетной политики и управления долгом вследствие формирования стабилизационных фондов // Вопросы экономики. 2013. № 3. С. 20-32.
8. Дмитриева О. Управление госсобственностью в России: иррациональность устоявшихся особенностей // Российский экономический журнал. 2013. № 1. С. 13-27.
9. Ергин Д. Добыча: всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. М.: Альпина Паблишер, 2011.
10. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 23.07.2013).
11. Зыгарь М., Панюшкин В. Газпром. Новое русское оружие. М.: Изд-во «Захаров», 2008.
12. Кимельман С. Горная и ценовая рента в современной российской экономике // Вопросы экономики. 2010. № 7. С. 52-64.
13. Кимельман С. К проблеме государственной собственности на недра // Экономист. 2010. № 8. С. 55-71.
14. Кимельман С. Неоиндустриализации препятствует государство-рантье // Экономист. 2011. № 8. С. 18-26.
15. Климова О. К вопросу о праве собственности на недра
в Российской Федерации. URL: http://drp. ru/journal/journal_42_ 20.htm.
16. Клюкин Б. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-Издат, 2000.
17. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12.12.1993).
18. Конституция СССР (принята на внеочередной 7-й сессии ВС СССР 9-го созыва 07.10.1977).
19. Королев И. Неопределенность мирового экономического развития: риски для России // Мировая экономика и международные отношения. 2013. № 4. С. 3-10.
20. Кричевский Н. В частные руки: стоит ли продавать госсобственность // Аргументы и факты. 2012. № 24. С. 11-12.
21. Крюков В. Анализ развития системы недропользования в России (о необходимости ужесточения институциональных условий) // Вопросы экономики. 2006. № 1. С. 86-101.
22. Кучуков Р. Государственный сектор и его роль в Стра-тегии-2020 // Экономист. 2011. № 9. С. 3-14.
23. Манин Я. Административно-правовое регулирование пользования участками недр федерального значения в пределах территории Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 2. С. 59-70.
24. Мареева С. Нормативно-ценностная система россиян: специфика и динамика // Общественные науки и современность. 2012. № 3. С. 22-32.
25. МишустинМ. Особенности и тенденции имущественных налогов в российской экономике и экономике зарубежных стран // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 90-98.
26. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 23.07. 2013).
27. О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 05.04.2013 № 43-ФЗ).
28. О недрах: Закон РФ от 21.02.92 № 2395-1 (ред. от 30.12.2012).
29. Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы: распоряжение Правительства РФ от 27.11.2010 г. № 2102-р.
30. Поздняков А. О равенстве прав на природные ресурсы // Экология и жизнь. 2002. № 3.
31. Сланцевое предупреждение // Эксперт. 2012. № 44. С. 18-25.
32. Стиглиц Дж. Ревущие девяностые. Семена развала. М.: Национальный общественно-научный фонд «Современная экономика и право», 2005.
33. Хубиев К. Государственная собственность и условия ее эффективности (методологический аспект) // Экономист. 2003. № 1. С. 45-56.
34. Черной Л. Нужны ли экономике России государственные корпорации? // Экономист. 2011. № 4. С. 3-9.
35. Эрроу К. Переход к рыночной экономике: темпы и возможности // Проблемы теории и практики управления. 1995. № 6. С. 8-13.
36. Auty R. The Political Economy of Resource-Driven Growth // European Economic Review. 2001. Vol. 45. No 4. P. 839-846.
37. Ross M. The Political Economy of the Resource Curse // World Politics. 1999. Vol. 51. No 1. P. 297-322.
38. Worldwide Governance Indicators. URL: http://www. gtmarket. ru/ratings/governance-matters/governance-matters-info.
- 21
