CC BY
80
ИННОВАЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА
УДК 346.22
Особенности налогового регулирования государственно-частного партнерства в инновационной сфере
В статье рассматривается ряд проблем, остро стоящих в области правого регулирования государственно-частного партнерства (ГЧП). Вследствие нерешенности этих проблем интеллектуальный потенциал в России используется неэффективно, что негативно влияет на развитие инновационной сферы. В статье выдвинуты предложения по выходу из сложившейся ситуации.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инновации, налоговое регулирование.
Н.Н. Манько
Государственные органы управления созданы с целью обеспечения планомерного, стабильного, прогрессивного развития территорий. Основными задачами являются рост благосостояния граждан, интеграция в существующие международные и государственные системы безопасности на оптимальных условиях, грамотное распределение ресурсов, основанное на равноправии и взаимовыгодном сотрудничестве, сохранение целостной структуры территории. Необходимость соответствовать выдвинутым высоким стандартам побуждает модернизировать государственную систему управления. На первый план сегодня выходит стратегическое планирование. При определении стратегии выдвигаются и экспертно оцениваются существующие пути развития, и, исходя из поставленных задач, происходит выбор оптимального варианта. С целью грамотного стратегического планирования в Российской Федерации с учетом вертикальной интеграции территориальных органов управления необходима увязка планов развития территорий друг с другом.
В условиях развития органов власти большую популярность в мире приобретает государственночастное партнерство. Моделей развития ГЧП множество, в том числе:
— обеспечение инфраструктуры государством с целью стимулирования частных инвестиций в локальную инфраструктуру;
© Манько Н.Н., 2013
57
Особенности налогового регулирования государственно-частного партнерства...
— регулирование вопросов пользования землей путем создания нормативной и законодательной базы, а также подбор и передача государством в аренду частному сектору земельных участков;
— применение к локальной и зональной инфраструктурам, средствам обслуживания таких подходов, как «Строительство — управление — передача», «Строительство — самостоятельное управление» с предоставлением финансовой поддержки и правительственных гарантий;
— частное управление на контрактной основе зонами, находящимися на государственном балансе, либо аренда таких зон частными операторами.
В экономике в течение последних лет создался ряд предпосылок для развития ГЧП. Бизнес и власть активно взаимодействуют посредством системы консультаций на уровне частного предпринимательства. Успешно работают Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации, функционируют экспертные советы отраслевых министерств и ведомств и Государственной Думы.
Существует объективная необходимость тесного взаимодействия государства и частных структур. Федеральным законодательством регулируется малая толика норм о ГЧП. Львиную долю взаимоотношений бизнеса и власти регулируют подзаконные нормативно-правовые акты. Нет единого понимания видов ГЧП. В части нормативно-правовых актов относят к данным видам взаимоотношений только концессионные, в других нормах — отношения, возникающие в ходе реализации федеральных целевых программ, третьи — ограничиваются созданием объектов, строительством за счет использования инвестиционного фонда Российской Федерации.
Бизнес-структуры в данном партнерстве несут высокий риск последствий неравнозначности правового статуса в различных ситуациях. В нормативно-правовой литературе нет единообразного подхода к определению специфики отношений государственной и муниципальной власти с частным бизнесом, что может повлечь за собой конфликтные ситуации и злоупотребления.
Одной из актуальных проблем ГЧП является необходимость действий органов государственного и муниципального управления в рамках бюджетных лимитов, что не позволяет им принимать на себя в полном объеме обязательства в рамках заключенных контрактов.
Частный сектор экономики, и в первую очередь малый бизнес, не имеет законодательно установленного перечня гарантий в рамках ГЧП.
Первым и, наверное, самым важным на сегодняшний день вопросом для законодательного регулирования ГЧП является налогообложение доходов, полученных в результате инвестиций временно свободных средств, принадлежащих государственным корпорациям. Здесь в первую очередь существует проблема квалификации размещаемых государственной корпорацией денежных средств. С целью разрешения данного вопроса актуаль-
58
Особенности налогового регулирования государственно-частного партнерства...
но закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации норму, исключающую суммы доходов от временного размещения свободных денежных средств государственных корпораций из объектов налогообложения.
Сегодня в Российской Федерации наблюдаются следующие факторы, сдерживающие развитие ГЧП:
— исторически обусловленное в России отсутствие практического опыта эффективного сотрудничества государства и бизнеса. Исправить сложившуюся ситуацию возможно путем изучения и анализа накопленного в зарубежных странах опыта по реализации моделей ГЧП и разработки на основе полученных данных собственных стратегических и практических подходов к разрешению существующих проблем;
— отсутствие, вследствие неимения опыта, четкой стратегии внедрения и использования моделей ГЧП;
— пробелы и нестыковки в российском законодательстве.
Государственной Думой Российской Федерации 2 августа 2009 года был
принят закон № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности», направленный на активизацию инновационной деятельности вузов и НИИ. Законом допускается при создании хозяйственного общества вносить в уставный капитал денежные средства, оборудование и иное имущество, находящееся в оперативном управлении бюджетного образовательного или научного учреждения, в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации. Однако, статья 298 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит обратную норму, запрещающую частным или бюджетным учреждениям отчуждать либо распоряжаться иным способом закрепленным за ним, либо приобретенным им за счет выделенных собственником средств, имуществом. В бюджетном законодательстве Гражданским кодексом Российской Федерации также прописан запрет на передачу денежных средств создаваемым хозяйственным обществам, то есть налицо блок на создание хозяйственных обществ с участием бюджетных учреждений с условием взаимного инвестирования инновационных проектов.
Неравное правовое положение бюджетных и коммерческих учреждений в инновационной деятельности обусловливает проблемы законодательного регулирования прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные в рамках таких проектов. Только юридическое закрепление прав на объекты интеллектуальной собственности позволяет легально внедрять новые технологии в производство и защищать нарушенные на них права. Бизнесу необходимы гарантии на получение доли собственности в созданном совместно с государством интеллектуальном продукте. Сегодня законодательно подобные гарантии не предусмотрены.
59
Особенности налогового регулирования государственно-частного партнерства...
В развитых странах законодательство в первую очередь регулирует и закрепляет отработанные традиционные экономические и иные отношения. Россия выбрала собственный путь законотворчества по вопросам интеллектуальной собственности. Мы действуем не от устоявшихся форм сотрудничества, а с противоположной стороны — введения принципиально новых норм и правил на фоне полной отмены действовавших ранее законов. В перспективе, с учетом отсутствия системного изучения и анализа работы вновь введенных положений, такой путь приведет к длительному провалу в области правоприменения положений об интеллектуальной собственности.
Ярким примером неравного правового положения сторон в ГЧП является Гражданский кодекс Российской Федерации (статьи 1298, 1373, 1432, 1464, 1471, 1544). Практически везде формулировка одинакова, и права на результаты интеллектуальных изысканий, финансируемых по государственным инвестиционным контрактам, принадлежат исполнителю. Однако во всех статьях присутствуют оговорки, в которых указано, что исключительное право собственности на объекты интеллектуальной деятельности у исполнителя действует только при отсутствии в государственном или муниципальном контракте указания на то, что данное право закрепляется за Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием. В практике подобные оговорки используются повсеместно, что приводит к невозможности правообладания объектами интеллектуальной собственности со стороны частного бизнеса. Результаты интеллектуальной деятельности юридически переходят к более сильной стороне — государству и его образованиям.
Международная практика инновационного бизнеса доказала эффективность его стимулирования налоговыми льготами, наличием права ускоренной амортизации, наличием государственных и стимулированием притока частных инвестиций. В сфере бизнеса налоги всегда являются важнейшим рычагом государственного воздействия. Частный сектор заинтересован в стабильной, простой и предсказуемой системе налогообложения. В Российской Федерации вследствие несоблюдения этих требований бизнес несет повышенные фискальные риски.
Разумеется, государство предпринимает определенные шаги для стимулирования развития инновационной деятельности. Примером такого шага был Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности». Однако он не обеспечил комплексности и системности в вопросах налогообложения в сфере инновационного бизнеса и не дал требуемого эффекта, вследствие чего Большинство вопросов остались открытыми.
Сегодняшнее налоговое законодательство Российской Федерации носит исключительно фискальный характер. Как следствие, оно становится главным барьером на пути развития инновационной деятельности. На всех
60
Особенности налогового регулирования государственно-частного партнерства...
стадиях инновационного цикла существуют высокие фискальные риски, изменяющиеся в зависимости от этапа работ.
На этапе фундаментальных исследований, НИОКР, которые чаще всего осуществляются в рамках малого и среднего предпринимательства, высоки общие риски ведения малого бизнеса в России. К ним относят высокие издержки, возникающие при преодолении административных барьеров; отсутствие единообразия в рекомендациях налоговых органов в части издержек, учитываемых при исчислении базы НДС и налога на прибыль; высокие судебные издержки в случае необходимости тяжбы с контролирующими органами по вопросам неправомерности выставления ими претензий к организациям и т.п. Учитывая вышеперечисленные и прочие риски в Российской Федерации, условия развития инновационного бизнеса за рубежом, иностранным венчурным инвестиционным фондам невыгодно открывать свои дочерние компании на территории России. Отечественные специалисты, научные коллективы привлекаются к работе в иностранных фондах на условиях аутсорсинга. В результате таких работ вся интеллектуальная собственность, созданная российскими гражданами, патентуется за рубежом, что отрицательно сказывается в вопросе российской национальной экономической безопасности.
Этап фундаментальных исследований по характеру издержек в реалии еще не нуждается в налоговых льготах, однако побуждает интерес к государственному страхованию инвестиций с целью снижения рисков отсутствия коммерческого успеха проекта. Государственное страхование позволило бы и Российской Федерации закрепить за собой созданный продукт инновации и исключить возможность дублирования разработок в будущем посредством ведения банка данных.
Следующим этапом инновационного цикла является внедрение инноваций в серийное производство. Данная стадия обусловлена необходимостью максимальных долгосрочных финансовых вложений как в оборудование и квалифицированные кадры, так и в маркетинг, то есть систему создания и развития потребительского спроса на создаваемый в результате производства продукт. В мировой практике на данном этапе предусмотрены максимальные налоговые и иные фискальные льготы, различные формы государственного финансирования. Российское законодательство не предусматривает подобных механизмов.
Остро встает вопрос об индивидуальной государственной поддержке инноваций, так как налоговым законодательством в рамках борьбы с коррупцией (пункт 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации) запрещены индивидуальные налоговые льготы. Конечно, нет гарантий безусловного положительного финансово-экономического эффекта и возможности исключить злоупотребления со стороны должностных лиц при назначении индивидуальной государственной и налоговой поддержки. Однако необходима работа в данном направлении для нахождения оптимального решения.
61
Особенности налогового регулирования государственно-частного партнерства...
Следующим шагом стимулирования инновационной деятельности научных и образовательных учреждений стало принятие 2 августа 2009 года закона № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности». Однако практически появился целый ряд проблем вследствие несогласованности некоторых положений Закона с ранее разработанным законодательством Российской Федерации.
Существуют следующие препятствия на пути максимально эффективного использования инновационных достижений и вовлечения в гражданский оборот прав на РИД (результаты интеллектуальной деятельности).
1. Существующие проблемы налогового и бухгалтерского учета объектов интеллектуальной собственности, налогообложения в случае внесения РИД в уставный капитал создаваемых обществ. Обычно стоимость РИД при постановке на баланс определяется затратным методом, в то время как при внесении их в уставный капитал назначается рыночная цена. Таким образом, на разницу между балансовой, определенной затратным методом, и рыночной, установленной по результатам реальной оценки, стоимостью доначисляется налог на прибыль. Контролирующие органы не дают однозначной трактовки данной операции.
2. Законодательно в перечень доходов, получаемых бюджетными научными учреждениями, не внесены доходы по лицензионным соглашениям. С целью легализации учреждениями таких доходов необходимо получение специального разрешения Министерства финансов Российской Федерации на открытие лицевых счетов, на которых будет вестись учет доходов по лицензионным соглашениям. Такое разрешение РАН и подведомственным ей научным учреждениям не предоставлено, вследствие чего указанные доходы зачисляются в актив бюджетных организаций без права их расходования.
3. Закон 217-ФЗ предоставил бюджетным и образовательным учреждениям право распоряжения доходами, полученными от участия в созданных ими хозяйственных обществах. Но действующее бюджетное законодательство не позволяет реализовать данное право, и доходы от участия в хозяйственных обществах также приходуются бюджетными учреждениями на лицевые счета без права их расходования.
4. Существуют трудности при внесении РИД в уставный капитал создаваемых бюджетными учреждениями хозяйственных обществ, возникающие при стоимостной оценке РИД и лицензировании прав на них. Законодательно Законом № 217-ФЗ за бюджетными образовательными и научными учреждениями закреплены права самостоятельной денежной оценки вносимых в уставный капитал РИД и прав на их использование. Учредители вольны отказаться от независимой оценки объектов интеллектуальной собственности, если их стоимость ниже 500 тысяч рублей. Одна-
62
Особенности налогового регулирования государственно-частного партнерства...
ко механизмы такой оценки не разработаны, и она является субъективной, поэтому данный подход ставится под сомнение проверяющими органами.
Все выше перечисленное показывает противоречия в законодательстве Российской Федерации. Не разработаны четкие механизмы создания хозяйственных обществ с передачей им прав на использование результатов интеллектуальной деятельности. Все это сдерживает создание малых инновационных предприятий, позволяющих коммерциализировать РИД, в то время как крупные разработки, характерные для РАН, вводятся в хозяйственный оборот.
Для стимулирования эффективного коммерческого использования прав на результаты интеллектуальной деятельности, созданные за счет государственных инвестиций, необходимо законодательное закрепление четких и ясных процедур передачи прав пользования РИД и максимальное упрощение этих процедур.
Благотворно повлиять на активизацию инновационной деятельности может отмена НДС, угнетающего сложные производства с длительным циклом изготовления и доведения продукта до конечного потребителя, и переоценка основных фондов. Сегодня из-за заниженной оценки стоимости основных фондов объем амортизационных отчислений составляет всего V4 объема необходимых для воспроизводства основных фондов капиталовложений. Актуально предоставление предприятиям возможности в полном объеме списывать на издержки производства расходы на НИОКР, подготовку кадров, освоение новой техники. Также налоговые льготы могут существенно снизить стоимость НИОКР, что повысит экономическую привлекательность проектов.
Предоставление таких беспрецедентных льгот инновационным компаниям в Ирландии, Индии, Китае, Израиле, Тайване привело к резкому скачку в их экономическом развитии и переориентации их экономик на высокотехнологичные отрасли.
Несмотря на попытки Российской Федерации стимулировать инновационную сферу на уровне налогового законодательства путем принятия таких законов, как Закон № 195-ФЗ от 19 июля 2007 года, эти меры носили разрозненный характер и не создали комплексную систему мер, налоговых и правовых инструментов, позволяющих активизировать работу инновационных организаций. Налоговое законодательство до сих пор остается несовершенным и противоречивым.
В России заявлен курс на инновационное развитие экономики. Однако налоговое законодательство сегодня экономически поощряет производства с максимальной долей материальных затрат и низкой добавленной стоимостью. В наукоемких интеллектуальных производствах в стоимости продукта высока доля добавленной стоимости, что повышает налоговую базу и делает такие производства экономически непривлекательными.
Таким образом, главным шагом на пути развития инновационной деятельности должна стать реформа налогового законодательства, предус-
63
Особенности налогового регулирования государственно-частного партнерства...
матривающая введение специальных налоговых режимов для научных и инновационных организаций.
Литература
1. Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский опыт. [Текст] / Д.Б. Матвеев. — СПб.: Наука, 2007. 120 с.
2. Погорлецкий А.И. Адаптация национальной налоговой политики к условиям глобального посткризисного развития [Текст] / А. И. Погорлецкий // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 5, Экономика. 2011. Вып. 3. С. 60—74.
3. Белицкая А.В. Правовое определение ГЧП [Текст] / А.В. Белицкая // Законодательство. 2009. № 8. С. 6—8.
4. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере ГЧП. [Текст]. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк; Женева, 2008—2007. ISBN: 9789214160403. 128 с.
5. Кашуба В.М. Актуальные аспекты управления налоговыми рисками в российских компаниях // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2012. № 4. С. 32—49.
6. Источник: http://www.ppp-russia.ru/news/item-309.html.
7. Источник: http://www.rg.ru/2012/11/27/proekt.html.
8. Источник: http://www.pppinrussia.ru.
References
1. Matveev D.B. Public-private partnership: foreign and Russian experience. [Text] / SPb.: Nauka, 2007. 120 pages.
2. Pogorletsky A.I. Adaptation of a national tax policy to conditions of global postcrisis development [Text] / Vestnik of the St. Petersburg university, series. 5, Economy. 2011. Relese. 3. Page 60—74.
3. Belitskaya A.V Legal defenition PPP [Text] / Zakonodatelstvo. 2009. No. 8. Page 6—8.
4. Practical guidance concerning effective management in PPP sphere. [Text], United Nations. New York; Geneva, 2008—2007. ISBN: 9789214160403. 128 pages.
5. Kashuba V.M. Actual aspects of management of tax risks in the Russian companies//the ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice. 2012. No. 4. Page 32—49.
6. Источник: http://www.ppp-russia.ru/news/item-309.html.
7. Источник: http://www.rg.ru/2012/11/27/proekt.html.
8. Источник: http://www.pppinrussia.ru.
64
