CC BY
70
продукта, численности населения региона, индексов здоровья населения и развития человеческого капитала, а также уровня инфернальности. Многовариантные расчеты по предложенному индикатору позволяют разрабатывать рациональные стратегии развития региона- Необходимо рассчитывать указанные в интегральном индикаторе показатели по утвержденным, общепризнанным методикам, на основе отечественных статистических данных, что обеспечивает сопоставимость региональных индикаторов.
Укажем на обязательные статистические процедуры, повышающие адекватность расчетов — например, применение методов кластерного анализа позволит получить качественно однородные совокупности в условиях асимметрии социально-экономического развития регионов.
Применение интегрального показателя вызвано тем (и это важно), что выделенные ограниченные финансовые средства в различных отраслях социальной сферы должны быть консолидированно направлены туда, где с высокой степенью вероятности будет обеспечена наибольшая социально-экономическая эффективность.
Расчет показателя «ренты здоровья» населения региона позволит дать количественную оценку состояния социальной сферы территории.
С. Г. Аюпова
ОСОБЕННОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Исследуются межбюдоюетные отношения Российской Федерации в условиях ' реформирования системы местного самоуправления. Выявлены основные противоречия меэюбюджетного регулирования и особенности предоставления меж-бюджетных трансфертов. Сформулированы задачи, решение которых приведет к более эффективной работе механизма меэюбюджетного регулирования,
На сегодняшний день бюджетная реформа законодательно закрепляет одну из ключевых идей реформы местного самоуправления в России — определение границ полномочий между уровнями бюджетной системы, что в свою очередь обеспечивает формирование прямой и обратной взаимосвязи уровня экономического развития и системы межбюджетных отношений, при этом формы и методы межбюджетного взаимодействия на протяжении периода реформ постоянно меняются, но, к сожале-фед^лизма6 Ра3°ВаНИЯ Н6 СООТВ6ТСТВУЮТ в полной мере принципам бюджетного
^ ^Ю^ЖеТН0Г0 К0ДеКСа РФ трактует понятие межбюджетных отношений как госЗпст^Тп ШЖДУ фйедеральными органами государственной власти, органами управления по °У Ъектов Российск°й Федерации, органами местного само-
осуществления бюдже“ог^ес™%ЗГбШХ ^аво”ношений’ организации и ЭТО отнопгетт* Таким образом, межбюджетные отношения —
соответствующих бтгт^Р°ВНЯ п*ВЛаСТИ’связаннь1е с формированием и исполнением
ти в регулировании иоГ™ РИ ЭТ°М нельзя сбывать, что существуют потребности в регулировании, возникающие у органов власти нижестоящего уровня, нехватки
доходных источников, закрепленных на постоянной основе для обеспечения своих функций н полномочий в полном объеме. В этом случае осуществляется межбюджет-ное регулирование, органами власти вышестоящего уровня с использованием таких инструментов, как горизонтальное и вертикальное выравнивание.
Наличие большого количества федеральных мандатов, возложенных на региональные н муниципальные органы власти в соответствии с решениями федерального правитель-ива, является характерным для бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому такой принцип, как самостоятельность каждого бюджета, найдет свое отражение в реальности тогда, когда будут соблюдены несложные условия (см, рисунок). В случае их несоблюдения говорить о самостоятельности бюджетов достаточно трудно.
Условия соблюдения принципа самостоятельности
Обладание соответствующим органом власти достаточным количеством собственных источников финансовых ресурсов
Обладание правом свободного распоряжения собственными источниками в соответствии с их предназначением
Установленная законом ответственность за рациональное и эффективное использование бюджет-‘ ных средств
Условия соблюдения принципа самостоятельности бюджетов
Надо отметить, что федеральное правительство по сравнению с нижестоящими Уровнями власти имеет более широкий круг возможностей для макроэкономического Регулирования и получения налоговых поступлений, поэтому посредством финансовой поддержки обязано обеспечить оказание помощи бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете.
Реформа федеративных отношений и местного самоуправления предусматривает предъявление определенных требований к новой системе межбюджетных отношений, в Российской Федерации образовалось два уровня местных бюджетов (районный и по-®ленческий), создан перечень собственных полномочии с «автономным» формировали расходов; происходит выделение субвенций на делегированные полномочия, осуществляется закрепление на долгосрочной основе доходов; провозглашен принцип о ъ-«ктивности выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов; предусмотрены отрицательные трансферты. Однако это присуще не только Российской Федерации# поскольку особенности межбюджетных отношений в федеративных государствах обретают свое очертание за счет бюджетного устройства государства и стегни развитости бюджетного федерализма.
жн° отметить, что особенностью методологии формирования бюджетов я ^ что она основывается не на доходах, а на расходах, поскольку порядок оказания “««Ой помощи реализует лишь одну цель - обеспечение баланса между доходам
Расходами, то есть учитывается только вертикальная сбалансированность ^уровней бюджетной системы. Разграничение видов доходов между всемиТР™*
^ТНОЙ СИСТймтл ъ Рллтлйл-гтй ЛаттйПЯПШТ обеСПеЧИВавТСЯ ПОСреДСТВОМ р
Счет отчислений от регулирующих налогов.
97
Для организации межбюджетных отношений в условиях двухуровневой модели местного самоуправления законодательно предусмотрена передача средств местным бюджетам через ряд фондов финансовой поддержки бюджетов в виде трансфертов.
В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется из пяти фондов:
1) фонда финансовой поддержки;
2) фонда компенсаций;
3) фонда софинанскрования социальных расходов;
4) фонда регионального развития;
5) фонда реформирования региональных финансов.
Аналогичные формы могут использоваться для финансовой поддержки местных бюджетов.
Фонд финансовой поддержки регионов создан с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, то есть для создания одинаковых возможностей оказания услуг всеми субъектами Российской Федерации.
Мировой практикой накоплен значительный опыт в выравнивании уровней бюджетной обеспеченности регионов. Во всех странах в той или иной степени имеется вертикальный и горизонтальный дисбаланс бюджетной системы. Российская Федерация не исключение. Механизм бюджетного выравнивания в Российской Федерации до конца пока не отработан, кроме того, необходима разработка механизма вертикального и горизонтального выравнивания. В этом смысле особый интерес для России представляет двухуровневая система «финансового выравнивания» Германии.
Экономической основой новых фондов явилась формализация процесса предоставления межбюджетных трансфертов.
При этом предоставление межбюджетных трансфертов имеет два новых по сравнению с остальными фондами момента. При распределении средств из данного фонда учитывается объективный подход к оценке потенциала территории, а также разработан инструментарий для оценки объективных расходных потребностей.
Основные проблемы межбюджетных отношений решить через механизм методики распределения средств фонда финансовой поддержки регионов не удалось. При этом к наиболее крупным недостаткам действующего механизма трансфертов можно отнестн следующие:
• сохранение зависимости регионов от федерального центра, сводящей к минимуму принцип самостоятельности бюджетов субфедерального уровня, зафиксированный в Бюджетном кодексе РФ;
* сохранение чрезмерно большой сферы бюджетного регулирования.
Второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов — Фонд
ций, созданный в 2001 г., формируется и распределяется с целью обеспечения равных возможностей финансирования из консолидированных бюджетов субъектов Федерации расходов нареализацшо социальных федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Если говорить о фонде компенсации на уровне региона, то необходимо отметить, что региональный фонд компенсации создается только в том случае, если муниципальным об-ратаниям делегируются отдельные государственные полномочия субъекта Российской ИИ* ак в таком случае источником данного фонда являются как собст-
е средства субъекта, так и средства федерального бюджета.
в Бюджетном кодексе РФ закреплено, что средства Фонда компенсаций должны быть распределены региональным законом о бюджете на очередной финансовый год.
Порядок создания и распределения средств фонда должен быть предусмотрен законом субъекта Российской Федерации. Методики распределения по отдельным направлениям могут утверждаться региональным органом исполнительной власти. Но при распределении регионального фонда компенсаций необходимо исходить из объема оказываемых услуг — единицы услуги или расходов на одного жителя, количества получателей услуг и размера норматива стоимости оказания этой услуги на одного получателя. Не должны применяться коэффициенты бюджетной обеспеченности и какие бы то ни было прочие коэффициенты.
При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Федерации самостоятельно регулировать в предусмотренных федеральным законодательством случаях состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии).
В 2005 г, все обязательства перед гражданами, возложенные на региональные и местные бюджеты федеральными законами, должны полностью обеспечиваться за счет средств Фонда компенсаций. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальной защите населения, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны были быть сокращены — с одновременными расширением прав субъектов Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в пределах выделенной из Фонда компенсаций субвенции [6].
По мере реализации реформы социальной защиты населения (замена льгот адресными пособиями, изменения критериев нуждаемости) средства Фонда компенсаций будут предоставляться в форме единой («блоковой») субвенции на цели социальной защиты населения (в соответствии с требованиями «рамочного» федерального закона), распре-деяяемой между регионами пропорционально численности населения с корректировкой Передний уровень доходов.
Поддержка инвестиций региональной инфраструктуры в виде финансовой помощи будет распределяться из средств Фонда регионального развития. По сути, главной целью Распределения средств из данного фонда является предоставление, обязательно на конкурсной основе, инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры,
^ общим принципам распределения субсидий Фонда регионального развития отно
^следующие:
* п°ДДержка должна быть целевой на капитальные вложения в общественную ин-ИСТупуру.
' ^финансирование должно осуществляться за счет средств бюджета субъекта
^е* Со^ЛюДение субъектами Федерации федеральных стандартов инвестиционного пр
Распределение средств Фонда муниципального развития может основываться как на формульной основе, общей для всех муниципальных образований, так и на основе процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований. Возможна также комбинация этих методов.
Впервые с 2002 г. в составе федерального бюджета был образован Фонд софинан-сирования социальных расходов. Его основное назначение — содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг.
Говоря о федеральном уровне, надо отметить, что механизм Фонда софинансирования действует достаточно эффективно, стимулируя субъекты Федерации вкладывать средства в то или иное направление социальной сферы. Более того, механизм софинансирования стал стимулом развития реформы ЖКХ: растет уровень платежей, соблюдаются стандарты —именно потому, что софинанснрование осуществляется с учетом этих стандартов.
Что касается субъекта Федерации, то в данном случае Фонд софинансирования создается исходя из возможностей субъекта. Он устанавливается законодательством субъекта Федерации, причем не законом о бюджете на очередной год, а отдельным законом и на неограниченный срок. В законе определяются основные приоритетные направления социального развития и доли софинансирования. Методика распределения зависит от тех сфер, которые финансируются.
Создание Фонда реформирования региональных финансов является инициативой Всемирного банка. Средства из данного фонда предоставляются в виде субсидий на конкурсной основе для осуществления программ реформ в бюджетной сфере. Данные программы включают в себя следующие направления:
♦ совершенствование законодательства по осуществлению бюджетного процесса;
• оказание методической помощи международными организациями по распределению бюджетных потоков;
* обучение государственных служащих эффективным методам управления финансами;
• обеспечение программными продуктами '
Итак, Фонд компенсаций предназначен для возмещения регионам недостающих средств по реализации федеральных законов; Фонд софинансирования социальных расходов—Д®1 дмевойподцержкиприорщетныхрасходов бюджетов регионов; Фонд регионального р» фрпрпяпгга*^инвесгидионных проектов, реализуемых в субъектах Российской шЗГ;,™ НД Региональных финансов - в целях поддержки про»-
№ Гя™ ГН0М УР°ЭНе бюджетных реформ, главными особенностями распре
переч“1 * Ф0НД°В становится следующее.
ние1У=
В соответствии с лейг ° еспеченности> нормативом отчислений от подоходного налога, дифференципованньшм ^°ЩИМ законодательством субъект Федерации может заменить
ЛЖ4-" Д0ТаЦИИ На внРавню™ УРОВНЯ бюджетной обе*
подоходным налогом в *0Т0Рая ВЬ1деляется по подушевому принципу, и ТОЛЬКО
размера дотации и коляч^ °М Другими словами> размер норматива зависит от
разовта^^^астоя^Г^еия ^^оплательщиков на территории муниципального об-
ных образованиях категорически 410 В Некоторых мУнищШаЛЬ
^ атегорически против замены дотации нормативами.
Еще одной особенностью является то, что субъект Российской Федерации вправе передать свои полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений муниципальным районам. Но при этом региональный фонд финансовой поддержки поселений создается только в той части оказания помощи, которая предусмотрена для оказания финансовой помощи городским округам. Основные формы предоставления финансовой помощи местным бюджетам на примере Челябинской области рассмотрены в таблице.
Основные формы предоставления финансовой помощи местным бюджетам
Фонд " Фонд финансовой поддержки поседений Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов Фонд муниципального развития Фонд софинанси-ювания социальных расходов Фонд компенсаций
Цель Выравнивание финансовых возможностей органов МСУ городских округов по решению вопросов местного значения, закрепленных за поселенческим уровнем МСУ Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов Долевое финансирование инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований Стимулирование приоритетных расходов и подде-эжка реформ в социальной сфере Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, а также субвенции муниципальным районам на реализацию государственных полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет областного бюджета
Принцип распределения Расчет исходя из численности жителей городских округов в равной сумме на одного жителя Формула на основе оценки доходного потенциала территорий и индекса бюджетных расходов Размер средств в условиях их предоставления определяются губернатором Формула на основе нормативных расходов их частичного возмещения (с оценкой хода реформ Формула на основе численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи
1 о а о й В ^ 15 о ей 1 8| й Й § 5 .3 о Ь § а? & Подушевая методика Дотации (с выделением средств с особыми условиями перечисления и/или использования) Субсидии Субсидии (долевые) на определенную функциональную статью расходов Субвенции
Городские округа, имеющие подушевые расчетные налоговые доходы в последнем отчетном году ниже средне областного значения Для высоко дотационных муниципальных образований Определяются губернатором области до начала очередного финансового года Уровень расходов не превышает нормативного, выполнение программ реформ Целевое использование средств
Для более эффективного межбюджетного регулирования необходимо решение следующих задач:
• корректировка действующего механизма межбюджетных отношений, поскольку стимулирующая функция всё-же должна быть на втором месте после выравнивающей ■ это позволит снизить количество дотационных территорий и нарастить налоговый потенциал;
• единообразие методики для реализации межбюджетного регулирования для всех муниципальных образований, но с учетом особенностей той или иной территории;
• методологии и Критерии должны обладать такими свойствами, как: ясность, простота расчетов, наличие достоверной информации о финансовом обеспечении территории.
Подводя итог, можно сказать, что межбюджетные отношения зависят не только от методов их реализации, но и от объема финансовых ресурсов в бюджетной системе, что, в свою очередь, в конечном счете, предопределяется состоянием экономики страны. Кроме того, обоснованное сочетание форм и вертикального, и горизонтального выравнивания, подкрепленных выработанными принципами и критериями распределения, может обеспечить эффективность финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, однако необходим жесткий централизованный контроль — это позволит с наибольшей уверенностью говорить об эффективности бюджетной политики.
Список литературы
1. Конституция РФ, принята 12 декабря 1993 г.
2. Бюджетный кодекс РФ.
3. Налоговый кодекс РФ.
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г.
5. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» от 5 января 2005 г, № 2.
6. Приказ Министерства финансов РФ «О методических рекомендациях субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» Ка 243 от 27 августа 2004 г.
7. Бежаев, О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / О. Г. Бежаев. М.: Экзамен, 2001.
8. Бюджетная система России / под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
9. Еремеева, Л. Местные финансы в 2004—2006 гг,: Перспективы доходов и расходов муниципальных бюджетов по новой редакции Федерального закона «Об общих при* нципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Муницип* власть. 2004. № 5, С. 32-41.
10. Кириллова, О. С. Совершенствование бюджетных отношений в контексте рефор' мы местного самоуправления / О. С. Кириллова // Финансы и кредит. 2006. № 15. С. 31-35.
11. Пенюгалова, А. В. Межбюджетное налоговое регулирование: зарубежный опыт и возможности его применения в России / А. В. Пенюгалова // Финансы и кредит 2005.
^Ь1^аК0В^’ ^енка методики расчета фонда финансовой поддержки регИ" кредит.шТ^зТ03 Межбюдже,шого Регулирования / Р. Ю. Рыбакова // Финансы и
102
13. Ходасевич, С. Г. Финансовые последствия реформы местного самоуправление ди муниципальных образований / С. Г. Ходасевич // Финансы и кредит, 2005. № 6.
14. Чернявский, А. Финансовая децентрализация местного самоуправления в период реформ/А. Чернявский, К. Варапетов //Вопр. экономики. 2003. № 10.
Е. А. Ковалева
МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ
Исследуется система государственных заказов в Российской Федерации как института государственного регулирования. Раскрыты особенности механизма государственных закупок, сущность основных способов закупок. Выявлены этапы формирования государственного заказа. Проанализирован рынок государствен-ныхзакупок и обозначены основные проблемы.
В настоящее время Россия нуждается в значительных инвестициях в развитие институциональной базы, создание инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения многосторонней модернизации и реконструкции производственной базы, создания социально-экономической системы, способной успешно развиваться в мировой экономике. Система государственных закупок может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ.
Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
Положительная дийамика доходов федерального бюджета позволяет увеличить его расходную часть. Но одновременно рост выделяемых финансовых ресурсов актуализи-№ проблему повышения эффективности их распределения и использования. Усиление контроля за Эффективностью расходования бюджетных средств, а также модернизация ^Дарственной политики в сфере формирования и размещения заказов, повышение их ™°ДясетноЙ, организационной и управленческой эффективности позволит решить дан-проблему.
важнейшей задачей формирования рыночного механизма обеспечения государствен ■®» заказа является переход от политики максимизации результата к концепции макси-
----закупок В целом. г
0сУДарственные закупки осуществляются на основе государственного з »
^Уемого, в свою очередь, на основе государственных нужд. ус-
°Д государственными нуждами понимаются потребности в товара , р . ^
5 обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета или - ых в Федерации и внебюджетных источников финансирования,
