CC BY
101
МАГОМЕДОВ С.М.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФОРМ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Магомедов С.М., Северо-Кавказская академия государственной службы, преподаватель кафедры налогообложения и бухгалтерского учета, e-meil:[email protected]
Поиск оптимальных направлений совершенствования форм финансовой поддержки требует выявления основных направлений, раскрытие сущности форм финансовой помощи и изучение определенного наработанного опыта замены финансовой помощи муниципалитетам на примере Петровского района Ставропольского края.
Ключевые слова: Дотация; субсидия; субвенция; межбюджетные трансферты; фонд финансовой поддержки субъектов; фонд компенсаций; фонд софинансирования социальных расходов; фонд реформирования региональных и муниципальных финансов; фонд регионального развития.
Коды классификатора JEL: G 32, G 38.
П
Ш
О о
I—
ш
В формировании межбюджетных отношений ключевым вопросом является предоставление финансовой помощи субъектам РФ на решение вопросов регионального и местного значения. Начиная с 2005 г. и по настоящее время субъектами РФ приводятся в соответствие с новыми требованиями Бюджетного кодекса РФ региональные законы о межбюджетных отношениях. Анализ законодательных актов регулирующих
порядок формирования и распределения фондов финансовой поддержки региональным и местным бюд- ^
жетам показывает на необходимость распределения финансовой помощи без использования фактических (□ и (или) плановых показателей, характеризующих доходную и расходную части местного бюджета. Это в
свою очередь привело к изменению технологий расчета фондов финансовой поддержки муниципальных ^
образований. И
Одной из ключевых проблем регионов при распределении финансовой помощи в новых условиях яв- Ш
ляется непропорциональное изменение финансовой помощи в сравнении с предшествующим финансовым ]>
годом, т.е. одни муниципальные образования должны были получить средств больше, другие значительно °
меньше. Причем как таковых не ожидалось значительных изменений, как в доходных источниках, так и в щ
расходных потребностях. На решение данной проблемы и было направлено распределение компенсиру- □
ющей части фондов финансовой поддержки, рассчитываемой и распределяемой исходя из непокрытого ^ финансового разрыва, образовавшегося после распределения подушевых дотаций и дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Недостатком данной меры является дестимулирующее воздействие на работу органов местного самоуправления по увеличению собственных доходов.
Оказание из федерального бюджета финансовой помощи бюджетам субъектов РФ осуществляется в
форме предоставления: а
• дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; $
• субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; =§ Распределение дотаций по подушевому принципу приобрело достаточно широкое распространение, ^
при этом регионы неизбежно столкнулись с неравномерным распределением налоговой базы, неравно- о
ценной стоимостью оказания бюджетных услуг, что в свою очередь привело к дальнейшей трансформации х
данной технологии. $
На наш взгляд в целях постепенного сокращения дотационных регионов следует разработать механизм о
взаимоотношений между этими регионами и федеральным бюджетом, который включает в себя более жес- о ткие правила контроля за разработкой, утверждением и расходованием средств регионального бюджета.
Проведем анализ распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъ- о
ектов РФ из ФФФП 11 субъектов Федерации за период 2005-2008 гг. о
Методом случайной выборки, нами были выбраны 11 субъектов РФ: восемь областей, один край и две о
республики. Данные субъекты Федерации расположены в пяти федеральных округах: Северо-Западном, о
Центральном, Южном, Приволжском и Сибирском, хотя они в разной степени являются, дотационными. о
Эта таблица позволяет нам сделать вывод о значительном разрыве финансовой помощи в виде дотаций о
для выравнивания бюджетной обеспеченности и можно заметить то, что распределение дотаций в большинс- с^
тве из рассматриваемых регионов значительно увеличивается в каждом году. Проведенный нами анализ, 1
позволяет сделать вывод о том, что причиной увеличений дотаций является - нежелание или отсутствии £
возможности развивать собственные налоговые и неналоговые доходы, заинтересованность в расширении ш производственного потенциала и улучшение социально-экономического развития субъектов.
Если наблюдать за распределением дотаций, можно заметить уменьшение дотаций только в Мурман- §
ской области( 2007 году - 4 268 578,8 тыс. рублей а в 2008 году - 2 433 057,5 тыс.рублей) и в Тамбовской ф
области тоже (2007 году - 3 558 672,3 тыс.рублей, а в 2008 году - 2 897 758,2 тыс. рублей). А в осталь- ^
ных регионах наглядно видно, что увеличивается доля отчисления дотаций существенными темпами, что о
свидетельствует о нежелании регионов выйти на уровень самообеспеченности и увеличении потенциала §
бюджетов и тем самым нуждается в постоянной помощи от центра. К примеру, в Республику Дагестан вы- ^
деляются больше всех дотаций и по сравнению с 2005г., в 2008 году они увеличились почти в два раза и составляют 23 080 915 тыс. рублей. Объем налоговых поступлений Республики Дагестан в консолидированный бюджет субъектов РФ в 2006 году составил 5 756,3 млн. рублей, а в 2007 году 7 654, 5 млн.рублей [3 , с.10], т.е. заметен тренд на увеличение налоговых поступлений.
Таблица 1
Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ
П
и ь о (О X
СП
а
г ш
о ь
00 □
□
ш
о
о
I—
ф
I—
^
0 а ф
со ^
1
>
0
1 I Ф ш н О
а о
о
0
1_
0
1_
о <3
со О 1— О О о.
о ф
о ф
т
0
1
о
о
Наименование субъектов Российской Федерации Размер дотации (тыс. рублей)
2005 2006 2007 2008
1. Амурская область 3 180 977,1 4 460 858,4 4 013 538,7 5 855 795,3
2. Воронежская область 3 100 274,8 4 213 382, 0 4 729 776,4 6 822 577,7
3. Иркутская область 4 043 056,4 3 770 818,5 3 656 385,7 6 737 689,1
4. Кировская область 3 052 964,2 3 703 736,3 4 737 668,2 5 211 418,1
5. Мурманская область 811 953,7 1 045 941,9 4 268 578,8 2 433 057,6
6. Приморский край 6 676 036,4 6 540 705,7 6 252 989,5 7 320 391,1
7. Республика Алтай 2 771 800,3 3 769 389,7 4 152 359,7 4 383 674,0
8. Республика Дагестан 12 993 916,5 14 812 937,1 18 624 022,1 23 080 915
9. Ростовская область 7 411 939,1 8 945 553,9 9 854 422 13 865 086,1
10. Саратовская область 2 204 016,8 3 324 272,9 3 141 839,5 6 247 620,5
11. Тамбовская область 2 770 966,5 3 230 457,7 3 558 672,3 2 897 758,2
На наш взгляд основной акцент Республики Дагестан необходимо сделать в проведении бюджетно-налоговой политики не только поиском оптимальной формулы перераспределения налогов между бюджетами разных уровней, но и расширение налогового потенциала региона на основе стимулирования развития реального сектора экономики как базового налогообразующего источника.
Совершенствование бюджетного устройства России и форм финансовой помощи регионам заключается в решении проблемы бюджетного регулирования, а точнее регулирование бюджетных отношений, путем распределения трансфертов между различными уровнями бюджетной системы.
Межбюджетные трансферты - средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации .
Есть несколько причин, по которым власти вынуждены прибегать к использованию бюджетных трансфертов:
1. В случае если бюджетная система несбалансированна по вертикали: если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы - налоговые трансферты.
2. Для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов - субвенции.
3. Для выравнивания возможностей регионов в предоставлении жителям стандартного набора бюджетных услуг - выравнивающие трансферты (дотации).
4. Для создания у регионов или муниципальных образований материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам - «зеркальные» трансферты» (субсидии).
5. Для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов, в случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти - «компенсирующие» трансферты (субвенции, при определенных ситуациях дотации).
Дотации, субвенции и субсидии представляют собой безвозвратные и безвозмездные перечисления, что означает, что при получении данных средств у властей региона-реципиента не возникает долгового обязательства по отношению к властям региона-донора - ни по возврату полученных средств (так как они являются безвозвратными), ни по выплате процентов (поскольку они безвозмездны).
Однако подобная «финансовая помощь», в роли которой определены дотации, субвенции и субсидии, не всегда является безвозвратной и безвозмездной. В ст. 129 Бюджетного кодекса РФ определены формы межбюджетных трансфертов предоставляемых из федерального бюджета и представлены в следующем:
• финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий;
• субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;
• финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;
• иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;
• бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.
Существует законодательно закрепленный механизм распределения трансфертов, посредством которого государство также регулирует бюджетные отношения, включающий в себя использование пяти бюджетных фондов:
1. Фонд финансовой поддержки субъектов (регионов) РФ (ФФПР);
2. Фонд компенсаций;
3. Фонд софинансирования социальных расходов;
4. Фонд реформирования региональных финансов и муниципальных финансов;
5. Фонд регионального развития.
Самым крупным из них является Фонд финансовой поддержки регионов российской Федерации. Источником формирования этого фонда в 1994 г., было 22% НДС, поступающего в федеральный бюджет, в 1995 уже 27%, в 1996 и 1997 гг., - 15% налоговых доходов, за исключением ввозных таможенных пошлин. В 1998 г., - 14% налоговых доходов, за исключением таможенных платежей и доходов целевых бюджетных фондов, начиная с 1999 по 2001 гг., - 14% налоговых платежей, за исключением контролируемых Государственным Таможенным Комитетом РФ, а с 2001 - 15% налоговых поступлений в федеральный бюджет. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ в августе 2004 года, объем данного Фонда определяется путем умножения объема указанного Фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
Что можно представить себе в виде следующей формулы:
йпф = йтф * Упи,
где Qпф - объем прогнозируемого фонда; Qтф - объем текущего фонда; Yпи - уровень прогнозируемой
П
инфляции. _£]
В основе принятой методики была оценка реальной бюджетной обеспеченности регионов на базе объ- Ь
ективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексы нало- щ гового потенциала). Трансферты этого фонда распределялись таким образом, чтобы повысить бюджетную
обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже сред- ^
него по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный размер бюджетной 21
обеспеченности. Власть заверяла, что таким образом были созданы условия при которых ни один дотаци- Ш
онный регион не мог бы не то чтобы опередить, но даже догнать по этому показателю какой-либо из регио- ]>
нов, не получающих финансовую поддержку из центра. По идее из этого следует, что подобная финансовая °
помощь из центра никак не могла бы способствовать росту иждивенческих настроений в регионах получа- щ
ющих данную помощь. □
Пункт 9 статьи 131 БК РФ в части, касающейся расчета дотаций из Федерального фонда финансовой О
поддержки субъектов Российской Федерации, вступает в силу в следующем порядке (пункт 4 статьи 2 Феде- ^
рального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ):
1) в отношении краев, областей и автономных округов, решение об объединении которых в новый субъект Российской Федерации принято референдумом, состоявшимся до 1 января 2006 года, - с 1
января 2009 года;
2) в отношении остальных краев, областей, в состав которых входят автономные округа, - с 1 января $ 2006 года.
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации для краев, ^ областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета о края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено договором и (или) соглашением между органами государственной власти края, области и $ органами государственной власти автономного округа . о
Задачей Фонда регионального развития является оказание помощи регионам в развитии социальной о инфраструктуры. Будет продолжена реализация отбираемых на конкурсной основе программ бюджетных ^ реформ, поддерживаемых из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. ^
Внедрение новой методики распределения дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обес- ¡5 печенности из фонда финансовой поддержки регионов привело к тому, что выделение основной части нецелевой федеральной финансовой помощи производится пропорционально отклонению среднедушевого
со
налогового потенциала субъектов Федерации от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегио- о
нальной дифференциации среднедушевых расходов по Российской Федерации, который получил название о
индекса бюджетных расходов. Как правило, значения индекса бюджетных расходов отражают межреги- съ
ональную дифференциацию стоимости и объема предоставления основных общественных благ на осно- Ц
вании факторов, определяющих потребность в предоставлении тех или иных видов общественных благ Е
в различных регионах, связанных с межрегиональными различиями в возрастной структуре населения, а ш также в географических, климатических и других условиях [2, с.10].
Для предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансиро- §
вания приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской ф
Федерации в составе федерального бюджета образован Федеральный фонд софинансирования социальных ^
расходов. о
Субсидии из Фонда софинансирования социальных расходов направляются на поддержку приори- §
тетных социально значимых расходов территориальных бюджетов (социальную защиту ветеранов труда, ^
тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплаты детских пособий, адресных жилищных субсидий населению). С 2006 года труженикам тыла и лицам, пострадавшим от политических репрессий, предоставлено право, присоединяться к части социального пакета, предоставляемого гражданам, социальная поддержка которых обеспечивается за счет средств федерального бюджета.
Особое место в системе финансовой поддержки регионов занимает Фонд компенсаций, средства, которого передаются регионам в виде целевых субвенций на реализацию делегированных федеральных полномочий, прежде всего, по предоставлению льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам Великой Отечественной войны, инвалидам, чернобыльцам.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов используется на инвестиционные цели. Данный фонд явился правопреемником созданного в 2001 г. Фонда реформирования региональных финансов. Первоначально Фонд реформирования региональных финансов формировался за счет займов МБРР и был предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам имели не все регионы, а только те, которые прошли конкурсный отбор (до 5-10 регионов ежегодно).
Средства этого фонда используются в основном на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, развитие социальной инфраструктуры, погашение и обслуживание долговых обязательств. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе.
На практике расчет объема трансфертов осуществляется частично с учетом фактической величины П финансовой помощи, установленной в предыдущие годы (методом экстраполяции), т.е. с учетом разрыва л между доходными и расходными показателями региональных бюджетов.
О На наш взгляд предназначением федеральной финансовой помощи в настоящее время является по® мощь регионам в финансировании разрыва между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными бюджетными доходами, а не выравнивание минимальной бюджетной а обеспеченности субъектов Федерации. Такая модель распределения финансовой помощи подразумевает Й софинансирование федеральными властями разрыва между доходами и расходами бюджета региона. Оцен-Ш ки расходных обязательств и потенциальных доходов на практике в различные годы основывались как на 2 фактических значениях доходов и расходов, так и на нормативных величинах расходных потребностей и ° налогового потенциала.
□ Говоря о двухуровневой организации местных бюджетов зав. кафедрой Казанского государственного
□ финансово-экономического института д.э.н. Сабитова Н.М., отмечает, что межбюджетные трансферты не ^ смогут коренным образом улучшить финансовое обеспечение муниципальных образований, так как изме-ф нится лишь механизм предоставления финансовой помощи, а не сам подход к формированию доходов по
0 звеньям бюджетной системы РФ. Реальную пользу могут принести только позитивные изменения в законо-ф дательстве Российской Федерации, нацеленные на реальное укрепление самостоятельности муниципаль-ё ных образований.
о. По мнению Начальника Управления стратегической социально-экономической политики администра-® ции Воронежской области Варониной А.А. опыт работы органов местного самоуправления показывает, что
1 деятельность по формированию доходов местных бюджетов должна существенно различаться в зависимос-о ти от финансового состояния, особенностей и возможностей формирования доходной базы на территории о каждого муниципального образования. Так же нуждается в изменении сам механизм распределения дотаял ций между сельскими муниципальными образованиями. Его нынешняя ориентация на среднедушевой до-со ход, увеличенный по наименее обеспеченным муниципалитетам до средне районного уровня, не позволит о оказать необходимую финансовую помощь более чем 80% сельских поселений [1, с.10].
о На наш взгляд точки зрения Сабитовой и Ворониной актуальны на сегодняшний день, в связи с пе-^ реходом на четырехуровневую бюджетную систему. Дополняя их представления можно сказать, что еще о необходимо для самодостаточности местных бюджетов - развитие неналоговых доходов и увеличение о производственного потенциала с помощью инвестиций и государственной поддержки хозяйствующих о субъектов.
о Примечателен опыт Петровского муниципального района Ставропольского края в направлении со-о вершенствования межбюджетных отношений, создания эффективной системы управления муниципаль-
0 ными финансами и внедрения новой культуры муниципального управления, ориентированной на предо-^ ставление высококачественных бюджетных услуг населению. Правительство Ставропольского края идет
1 навстречу муниципалитетам, стремящимся снизить зависимость своих бюджетов от финансовой помощи ^ региона.
® Закон Ставропольского края №55-кз «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае» предоставляет местным бюджетам возможность заменить дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспе-^ ченности из краевого Фонда финансовой поддержки муниципальных районов на дополнительный (диффе-ф ренцированный) норматив отчислений от налогов, зачисляемых в краевой бюджет. Тем самым снижается ц доля финансовой помощи в бюджетах муниципальных районов и увеличивается возможность воздействия о на уровень собираемости собственных доходов в бюджет.
о Практическая реализация и эффективность рекомендованной программы в Петровском районе можно (Т) наглядно увидеть в таблице 2.
