CC BY
321
Т.В. БУБНОВСКАЯ, В.Г. БЕЛКИН
Методы финансовой поддержки муниципальных образований региона
Рассматриваются методика и аналитические процедуры формирования и использования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с анализом динамики изменения величины данного фонда в структуре финансовой помощи регионального бюджета муниципальным образованиям.
Ключевые слова: Краевой фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), налоговый потенциал, бюджетная обеспеченность, индекс бюджетных расходов.
Methods of financial support to regional municipal entities. T.V. BUB-NOVSKAYA, V.G. BELKIN
Considers the methodology and analytical procedures for the creation and use of the Regional Fund for financial support to municipal districts (urban districts). Includes an analysis of trends in the value of the fund in the structure offinancial assistance to regional budgets of municipal entities.
Key terms: Regional Fund for financial support to municipal districts (urban districts), fiscal policy, fiscal security, index of budget expenditures.
В настоящее время более половины субъектов Российской Федерации применяют нормативно-долевой метод определения трансфертов для местных бюджетов с учетом корректировки своих территориальных особенностей и конкретных условий отдельных территорий. К их числу относится и Приморский край.
Для определения суммы трансфертов с 1994 г. в большинстве регионов по аналогии с федеральным уровнем стал создаваться фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) по ежегодно утверждаемому нормативу отчислений от объема доходов, поступающих в региональный бюджет, но с учетом трансферта из федерального фонда поддержки регионов, за исключением целевых поступлений в бюджет. В некоторых субъектах Федерации, получивших право на трансферт, кроме него источниками формирования ФФПМО являлись отдельные виды налогов.
Имелись различия и в методиках распределения средств ФФПМО, применяемых регионами. В одних субъектах Федерации расчет долей муниципальных образований в фонде их финансовой поддержки производился с учетом доведения душевого бюджетного
дохода местного бюджета до среднедушевого по всем местным бюджетам региона, если он меньше данного уровня, а затем в случае, когда этого недостаточно для покрытия его расходов, соответственно увеличивали недостающую сумму, включаемую в расчет долей, как это осуществлялось на федеральном уровне в отношении субъектов Федерации в течение 1994-1998 гг. В других регионах наблюдался иной подход. Доли бюджетов муниципальных образований в ФФПМО определялись только исходя из соотношения превышения расходов над доходами в общей сумме превышения по всем местным бюджетам, где они имеются, т. е. из расчетных дефицитов.
С 1999 г. в связи с изменением методологии определения трансфертов из федерального бюджета многие регионы стали использовать метод, аналогичный применявшемуся на федеральном уровне, т. е. приведенные к сопоставимому виду душевые бюджетные доходы через индекс бюджетных расходов (ИБР) доводились до одного и того же максимально возможного уровня при заданном объеме ФФПМО.
В ходе бюджетной реформы Правительством РФ был принят ряд законов, в том числе Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установивший новые принципы перераспределения доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также изменение системы межбюджет-ных отношений [2].
В Бюджетном кодексе существенно изменяется механизм предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов другого уровня. В основе этого механизма заложен важный принцип, предусматривающий предоставление финансовой помощи местным бюджетам по объективным методикам и критериям, утверждаемым законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом.
Теперь согласно статье 138 Бюджетного кодекса РФ [1] фонды финансовой поддержки муниципальных образований преобразуются в региональные фонды поддержки муниципальных районов (городских округов) - РФФПМР (ГО).
По данным Счетной палаты с 1 января 2006 г. к реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ полностью перешли 47 субъектов Федерации. Регионы России к началу 2006 г. осуществили комплекс мероприятий по переходу или подготовке к переходу к реализации закона в части установления границ муниципальных образований и формирования необходимой нормативно-правовой базы. В большинстве из них подготовлены и утверждены планы мероприятий по выполнению закона, в отдельных регионах - концепции его реализации.
В законах о бюджетах на 2006 г. 70 субъектов Российской Федерации утвердили региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); в 60 субъектах утверждена нормативно-правовая база, регулирующая систему районных
фондов финансовой поддержки поселений. Для целей исследования был сделан обзор практики регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ начиная с 2006 г. на основе анализа принятых регионами методик по данным, опубликованным на сайтах администраций регионов РФ, и аналитических материалов Центра фискальной политики (в целом было проанализировано 40 регионов) [12].
Анализ методики формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) за 2006-2007 гг. показал, что в большинстве регионов нет четко установленной методики формирования фонда и определения его размеров. Только в 13 регионах законодательно закреплена методика формирования фонда. В основном РФФПМР (ГО) начиная с 2006 г. формируется за счет собственных средств региона и «отрицательного» трансферта. Объем средств на выравнивание бюджетной обеспеченности МР (ГО) очень сильно различается по регионам: разброс от 1,8 до 18,8 % (среднее значение - около 9 %) расходов субъекта РФ. Этот объем не зависит от степени «дотационности» субъекта РФ. Возможность использования механизма «отрицательного» трансферта предусмотрена практически всеми регионами (за исключением 6). В большинстве регионов методика утверждена в Законе о бюджетном процессе или межбюджетных отношениях на долгосрочной основе (но есть и утвержденные Законом о бюджете и Постановлением Правительства региона, что противоречит федеральному законодательству). В ряде регионов методики достаточно сложные, непрозрачные, содержат много непонятных коэффициентов. Большинство регионов в методике формирования и использования РФФПМР (ГО) употребляют показатели индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов, а также метод пропорционального выравнивания и подушевую дотацию. Несколько регионов используют выравнивание беднейших или распределяет дотацию по расчетному дефициту. Как правило, при оценке бюджетной обеспеченности регионы применяют стандартную оценку на основе соотношения налогового потенциала и индекса бюджетных расходов, аналогично федеральной методике. Почти половина регионов в 2006 г. использует механизм замещения части дотации из РФФПМР (ГО) дифференцированными нормативами от НДФЛ. В основном трансфертозамещение производится только в части «подушевой» дотации.
Проводимая в стране реформа федеративных отношений и местного самоуправления потребовала изменения организационных основ бюджетной системы и Приморского края. Если в 2005 г. формировалось 34 местных бюджета, то с 2006 г. кроме краевого бюджета принимаются и исполняются 12 бюджетов городских округов, 22 бюджета муниципальных районов и 145 бюджетов поселений. С 2006 г. в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в составе бюджета Приморского края образуется Краевой фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - КФФПМР (ГО) (табл. 1). До этого времени
выравнивание бюджетной обеспеченности с 1999 по 2005 г. осуществлялось с помощью фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО).
Таблица 1
Изменение источников формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований (с 2006 г. — КФФПМР (ГО)) Приморского края за период 1999—2008 гг.
Год Источник формирования Объем, %
1999 Общие доходы, поступающие в краевой бюджет с учетом трансфертов из ФФПР, за исключением доходов целевых бюджетных фондов и доходов целевого назначения Поступления из источников покрытия дефицита краевого бюджета 24,4 25,0
2000 Поступающие в краевой бюджет средства трансфертов из ФФПР, за исключением части фонда, имеющей целевое назначение 69,5
2001 Поступающие в краевой бюджет средства дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из ФФПР 68,37
2002 То же 67,67
С 2003 г. по настоящее время Утвержден в абсолютной сумме
Рассмотрим порядок формирования и использования фонда в 1999-2008 гг.
Формирование ФФПМО до 1999 г. осуществлялось за счет отчислений от общей суммы налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета, размер которых равнялся удельному весу (в процентах) проектируемого фонда в прогнозном объеме налоговых и неналоговых доходов.
В соответствии с методикой распределения средств ФФПМО на 1999 г. фонд формировался за счет отчислений от налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета с учетом трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, за исключением налоговых доходов, вводимых в 1999 финансовом году, доходов, имеющих целевое назначение, и источников покрытия дефицита краевого бюджета. Финансирование из фонда осуществлялось в соответствии с долями, утверждаемыми законом Приморского края о краевом бюджете на очередной финансовый год. Доля каждого муниципального образования, имеющего право на получение финансовой помощи из краевого бюджета, устанавливалась в коэффициентах. Расчет долей муниципальных образований края в фонде осуществлялся, исходя из объема доходов и расходов минимальных бюд-
жетов муниципальных образований Приморского края, принимаемых на соответствующий финансовый год. Доходы рассчитывались в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и законодательством Приморского края. Расходы, принимаемые при определении долей, рассчитывались по финансовым нормам и нормативам, ежегодно утверждаемым губернатором Приморского края.
На основании вышеуказанных показателей определялись дефицит (профицит) по бюджету каждого муниципального образования и единый уровень дефицита для расчета базовых расходов с целью определения трансфертов. Разность между расходами, рассчитанными по утвержденным финансовым нормам и нормативам, и базовыми расходами бюджетов муниципальных образований края представляла собой сумму трансферта из фонда. Отношение суммы трансферта к сумме фонда составляло долю трансферта.
Таким образом, краевая методика принципиально отличалась от федеральной методики распределения средств ФФПР, существовавшей в тот период. Если цель создания ФФПР заключалась в выравнивании доходной обеспеченности субъектов Федерации, то через краевой фонд региональные органы власти пытались обеспечить единый уровень бюджетного дефицита по краю (при невозможности его полностью ликвидировать).
С 2000 г. в Приморском крае для определения муниципальных образований, имеющих право на получение трансферта ФФПМО, используется принципиально новая методика. Это связано прежде всего с изменением федеральной методики распределения ФФПР. Несомненным преимуществом выбранной модели распределения бюджетных средств можно считать принцип равенства бюджетной обеспеченности, который достигается путем пропорционального сокращения разрыва между исходной обеспеченностью каждого отдельно взятого города или района и средней краевой бюджетной обеспеченностью.
Именно такой механизм финансового взаимодействия исключает всякую возможность для создания преимущественных условий и преференций для отдельных участников бюджетного процесса. Но самое главное, он позволяет обеспечивать равный доступ всех жителей Приморского края к образовательным, медицинским, социальным и бюджетным услугам.
Основной целью формирования и распределения ФФПМО становится выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из бюджетов муниципальных образований городов и районов края. Таким образом, трансферты из ФФПМО предоставляются исходя из необходимости поддержания минимально гарантированного уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований края.
Распределение средств указанного фонда по аналогии с федеральной методикой осуществляется на основе сопоставления бюджет-
ной обеспеченности муниципальных образований через индекс бюджетных расходов.
Однако в утвержденной методике ФПМО не расписан порядок расчета индекса бюджетных расходов и порядок определения налогового потенциала. В 2002 г. была принята более совершенная методика распределения краевого фонда ФПМО. При этом изменился способ выравнивания бюджетной обеспеченности: 90 % средств фонда направляется на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности путем пропорционального сокращения разрыва между исходной и средней бюджетной обеспеченностью всех муниципальных образований (выравнивающая часть); 10 % направляется на увеличение уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований Приморского края с наименьшими собственными доходами (стимулирующая часть).
Также, с целью уточнения разницы в стоимости бюджетных услуг в различных муниципальных образованиях Приморского края, введен дополнительный коэффициент дифференциации расходов на бюджетные услуги.
В 2004 г. подобное деление (90:10) ФФПМО не производится, а для расчета средств ФФПМО на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности (трансферта) используется следующая формула:
Т, = ФФП х Д,/ ЕД„ (1)
где Т, - объем финансовой помощи данному муниципальному образованию; ФФП - общий объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований; Д, - объем средств, необходимый для доведения уровня бюджетной обеспеченности данного муниципального образования до среднего по Приморскому краю уровня (при условии, что Д, > 0); ЕД, -суммарный объем средств, необходимый для доведения уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований до среднего по Приморскому краю уровня (по муниципальным образованиям, для которых Д, > 0).
Средства фонда, которые направляются на компенсацию выпадающих налоговых доходов муниципальным образованиям, распределяются в виде дотаций и рассчитываются по формуле
V, = НП, х ( итах - и факт-) / 100, (2)
где V, - объем дотации ,-му муниципальному образованию, у которого при снижении уровня недоимки фактическое поступление собственных и регулирующих доходов не превышает 90 % от согласованного с департаментом финансов администрации края налогового потенциала; НП, - согласованный с департаментом финансов администрации края налоговый потенциал ,-го муниципального образования; ифакт - уровень налоговых доходов, фактически полученных ,-м муниципальным образованием, от плана, согласованного с департаментом финансов администрации края, %; итах - максимальный уровень, до которого может быть проведено повышение доходов муниципаль-
ного образования после распределения дотации, % (данный максимальный уровень определяется среднекраевым показателем налоговых доходов на отчетную дату и размером дотаций в составе ФФП на компенсационные выплаты).
Определение индекса бюджетных расходов производилось по следующей формуле:
ИБР, = (Р, / Щ : (ЯКр/МКр), (3)
где Р, - нормативные суммарные бюджетные расходы муниципального образования в планируемом году по учтенному кругу отраслей; N - численность населения муниципального образования; Якр -нормативные суммарные бюджетные расходы муниципальных образований края по учтенному кругу отраслей; Nкр - численность постоянного населения края.
Суммарные бюджетные расходы муниципальных образований определялись как сумма нормативных расходов по следующим отраслям: государственное управление и местное самоуправление, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, жилищно-коммунальное хозяйство, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, образование, культура, искусство и кинематография, здравоохранение и физическая культура, социальная политика. Для расчета нормативных расходов по соответствующей отрасли средний по России отраслевой норматив умножался на корректирующий коэффициент, характеризующий удорожание стоимости бюджетных услуг в регионе.
В 2005 г. в связи с изменением законодательства в Приморском крае был принят закон от 02.08.2005 № 271-КЗ «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае» [3], которым утверждались новые методики расчета налогового потенциала и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. С 2006 по 2008 г. данные методики менялись ежегодно
[9-11].
В настоящий момент методика расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности выглядит следующим образом [3].
Первоначально для расчета бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) определяются индекс налогового потенциала данного района (городского округа) и индекс бюджетных расходов.
Для определения индекса налогового потенциала используется следующая формула:
ИНП, = (НП, / Ni) / (НП / ^, (4)
где ИНП, - индекс налогового потенциала ,-го муниципального района (городского округа); НП1 - налоговый потенциал ,-го муниципального района (городского округа); N1 - численность постоянного населения ,-го муниципального района (городского округа); НП -
суммарный налоговый потенциал всех муниципальных районов (городских округов); N - численность постоянного населения Приморского края.
Основой определения и прогнозирования налогового потенциала муниципальных районов (городских округов) является формирование оптимальной системы показателей по важнейшим позициям расчета, в том числе:
- основные параметры прогноза социально-экономического развития Приморского края, индексы роста (индексы-дефляторы): фонда оплаты труда; потребительских цен; денежных доходов населения; налоговой базы в разрезе источников доходов;
- сводные финансово-экономические показатели деятельности предприятий и организаций всех форм собственности, которые представляет территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю по формам статистической и годовой бухгалтерской отчетности;
- основные показатели налоговой базы и структуры начислений.
Налоговый потенциал муниципального района (городского округа) на очередной финансовый год рассчитывается по формуле
НП, = НПНДФЛ + НПЕНВД + НП,пр°ч, (5)
где
НП,НДФЛ
- налоговый потенциал муниципального района (городского округа) по налогу на доходы физических лиц; НПЕНВД - налоговый потенциал муниципального района (городского округа) по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности; НПпр°ч - налоговый потенциал муниципального района (городского округа) по прочим налоговым доходам.
Налоговый потенциал муниципального района (городского округа) по видам налогов рассчитывается по формуле
НП/ = ПН х (0,15 х (БНН-2/ / X БНН-2/ ) + 0,2 х х (БННЛ/ / X БНН-1/) + 0,65 х (БНН/ / X БНН/)), (6)
где ПН/ - прогноз мобилизации доходов на территории муниципальных районов (городских округов) по /-му налогу на очередной финансовый год (налоги на доходы физических лиц (в размере 100 %), на вмененный доход для отдельных видов деятельности); БНН/, БНн-1/, бН^-2/ - показатели, характеризующие налоговый потенциал муниципального района (городского округа) по видам налогов за два года до последнего отчетного финансового года и за последний отчетный финансовый год (Н - последний отчетный финансовый год): фонд начисленной заработной платы работникам организаций, розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации; 0,15,
0,2, 0,65 - доля налоговой базы года в общей сумме налоговой базы трехлетнего периода.
Налоговый потенциал муниципального района (городского округа) по прочим видам налогов рассчитывается по формуле
нппр°ч = (нпНдфл+нпЕнвд) / X (нпНдфл+нпЕнвд) х
х (ПН - пнНдфл - ПН,ЕНВД), (7)
где ПН - прогноз мобилизации налоговых доходов на территории муниципальных районов (городских округов) на очередной финансовый год; ПННДФЛ, ПНЕНВД - прогноз мобилизации доходов на территории муниципальных районов (городских округов) на очередной финансовый год соответственно по налогу на доходы физических лиц (в размере 100 %) и единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности.
Индекс бюджетных расходов (ИБР) для ,-го муниципального района (городского округа) рассчитывается по формуле
ИБР, = иЗП х кзП + иКУ х кГ + иПР х к,УД, (8)
где иЗП - удельный вес расходов на оплату труда (включая начисления на оплату труда) и других расходов, на формирование которых оказывает влияние уровень оплаты труда, в среднем по консолидированным бюджетам всех муниципальных районов и городских округов1; к,ЗП -коэффициент заработной платы ,-го муниципального района (городского округа); иКУ - удельный вес расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений в среднем по консолидированным бюджетам всех муниципальных районов и городских округов; к,КУ -коэффициент стоимости коммунальных услуг ,-го муниципального района (городского округа); иПр - удельный вес прочих расходов бюджетов в среднем по консолидированным бюджетам всех муниципальных районов и городских округов; куд - коэффициент удорожания бюджетной услуги ,-го муниципального района (городского округа).
На основе индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов определяется уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) по следующей формуле:
БО, = ИНП,■ / ИБР,, (9)
где БО,■ - уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до распределения дотаций из краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов; ИНП1 - индекс налогового потенциала муниципального района (городского округа); ИБР1 - индекс бюджетных расходов муниципального района (городского округа).
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) состоит их двух
1 Данный показатель, а также показатели иКУ и иПР определяются ко второму чтению проекта Закона Приморского края о краевом бюджете на очередной финансовый год.
частей. Первая часть в размере, эквивалентном 10 % от прогноза поступлений налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет Приморского края в очередном финансовом году, предоставляется муниципальным районам (городским округам) исходя из численности жителей муниципального района (городского округа). Вторая часть распределяется с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Размер дотации муниципальному району (городскому округу) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) рассчитывается по формуле
ФФПР, = Ч1, + Ч2 ,, (10)
где Ч1 - размер первой части дотации -му муниципальному району (городскому округу), распределяемой исходя из численности жителей муниципального района (городского округа); Ч2 - размер второй части дотации ,-му муниципальному району (городскому округу), распределяемой с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Объем второй части дотаций определяется исходя из необходимости достижения установленного Законом Приморского края о краевом бюджете на очередной финансовый год минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Для анализа распределения краевого ФФПМО (РФФПМР (ГО)) в период с 2001 по 2008 г. обратимся к данным бюджетов Приморского края [4-11].
Как видно из табл. 2, фонд финансовой поддержки с 2001 до 2008 г. уменьшился на 1290,2 млн руб., или на 40,4 %. В течение рассматриваемого периода размер и пропорции распределения Краевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований существенно изменились. Так, в 2001 г. удельный вес ФФПМО в общей сумме расходов на финансовую помощь составлял 67,8 %, а в 2008 г. - 17,9 %.
Это связано с тем, что в структуре финансовой помощи из бюджета Приморского края бюджетам муниципальных образований в 4 раза (в 2005 г. по сравнению с 2001 г.) возрос удельный вес субвенций, передаваемых в муниципальные образования. В 2001-2004 гг. сохраняется большой удельный вес взаимных расчетов. Значительно (более чем в 10 раз) увеличились выплаты из Фонда компенсаций. Это свидетельствует о том, что в структуре финансовой помощи региона преобладает помощь целевого характера и значение нецелевой помощи (трансфертов) за анализируемый период снизилось почти вдвое.
Средства Краевого фонда финансовой поддержки предусмотрены на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, детских пособий нуждающимся семьям, приобретение топлива и другие первоочередные расходы. При этом с 2001 г. распределение фонда на такие конкретные цели, как выплата заработной платы работникам бюджетной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, выплата еже-
месячных пособий на детей, находящихся под попечительством, завоз топлива, установлено краевым законодательством. Подобное решение способствует повышению ответственности органов местного самоуправления за эффективное и рациональное использование бюджетных средств.
Таблица 2
Объем финансовых средств, поступивших из бюджета Приморского края в бюджеты муниципальных образований в 2001-2008 гг.
Источник поступлений 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
ФФПМО (РФФПМР (ГО)) 3193,9 67,8 3477,7 62,3 3922,4 49,6 2527,6 35,8 2059,6 29,2 1241,9 18,4 1694,8 17,0 1903,7 17,9
Фонд поддержки поселений - - - - - 186,8 2,8 189,1 1,9 233,4 2,2
Фонд компенсаций 248,3 5,3 165,4 2,9 297,3 3,8 282,5 4,1 1682,2 23,9 5071,3 75,2 5686,5 57,1 6067,5 56,9
Субвенции 520,9 11,1 339,7 6,1 1877,7 23,7 3069,4 43,5 3030,1 42,9 ^ ОС СП 50 2242,7 22,5 52,2 0,5
Дотации - 242,7 4,3 140,8 1,8 140,8 1,9 - 60,5 0,9 - 598,8 5,6
Субсидии - 35,05 0,7 °°1 г-50 55,6 0,8 - - 41,0 0,4 1248,6 11,7
Взаимные расчеты 746,9 15,9 1226,9 21,9 1612,2 20,4 977,1 13,9 - - - -
Прочие* - 100,0 1,8 - - 280,0 4,0 126,4 1,9 110,0 1,1 548,9 5,2
Итого расходов на финансовую помощь 4710,0 5587,5 7906,2 7053,5 7051,9 6740,5 9964,1 10653,1
30,3 42,6 43,9 37,6 32,6 26,8 31,9 25,7
Всего бюджетных расходов, млн руб. 15541,1 13107,0 17999,8 18750,6 21661,1 25165,1 31205,7 41385,6
* В 2002 г. - Фонд развития муниципальных финансов, в 2005-2008 гг. -Фонд софинансирования социальных расходов.
Примечание. Над чертой - сумма в млн руб., под чертой - удельный вес, %.
Вместе с тем, по нашему мнению, методики распределения трансфертов, применяемые в Приморском крае в 2008 г., имеют существенные недостатки. Действующий ныне механизм предоставления трансфертов снижает заинтересованность муниципальных образований в увеличении доходной базы, поскольку при сокращении собственных бюджетных доходов муниципалитет имеет больше прав на получение трансферта из краевого бюджета. В послании губернатора Приморского края «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» ска-
зано, что необходимо продолжить работу по совершенствованию форм и методов распределения финансовой помощи из краевого бюджета с целью создания стимулов для увеличения поступлений доходов в местные бюджеты и обеспечения сбалансированности местных бюджетов. Одновременно следует поэтапно сокращать долю средств, предусматриваемых в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на компенсационные меры.
Таким образом, на формирование краевого бюджета существенное влияние оказывают средства, передаваемые краю в порядке бюджетного регулирования из федерального бюджета. При этом влияние бюджетного регулирования распространяется не только на краевой бюджет, но и на все без исключения бюджеты муниципальных образований Приморского края, поскольку часть средств федерального бюджета в дальнейшем через краевой бюджет перераспределяется между ними. Тем самым достигается выравнивание бюджетной обеспеченности городов и районов края.
Однако проведенный анализ форм регулирования краевого бюджета Приморского края позволяет сделать вывод о том, что на основе единой методики распределяются только трансферты КФФПМР (ГО) и средства фонда компенсаций. Остальные формы межбюджет-ного перераспределения средств не скоординированы между собой и в определенной мере дублируют друг друга.
Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов.
Каждый вид финансовой помощи должен иметь свою цель, увязанную с общей системой финансовой поддержки, и отвечать задаче повышения эффективности федеральной межбюджетной поддержки. Организация системы использования межбюджетных трансфертов должна способствовать усилению эффекта от применения нескольких видов финансовой поддержки. Нельзя допускать, чтобы один из элементов системы межбюджетных трансфертов приводил к снижению эффективности другого.
Исходя из этого требуется тщательно проанализировать сложившуюся систему межбюджетных трансфертов с целью определения оптимального сочетания различных ее составляющих и исключения несогласованных между собой механизмов.
Необходимо определить цели и задачи каждого элемента системы межбюджетных трансфертов. Установление нескольких целей для одной формы межбюджетной поддержки может привести к тому, что ни одна из них не будет эффективно достигнута. При наличии четко сформулированной цели предоставления межбюджетных трансфертов методология их распределения должна полностью им соответствовать, а использование этого механизма для достижения других целей должно быть ограничено.
Этот принцип полностью отвечает реформе бюджетного процесса в части применения бюджетирования, ориентированного на результат.
Практически потребуется не только сформировать систему целей и задач, но, что немаловажно, определить перечень показателей результативности и эффективности предоставляемых межбюджетных трансфертов, чтобы на основе мониторинга этих показателей можно было принимать решения об оптимизации используемых инструментов межбюджетного регулирования.
Нужно организовать проведение на регулярной основе по заранее определенной процедуре оценки параметров межбюджетной поддержки, которая демонстрировала бы степень достижения поставленных изначально задач.
Успешное применение этой системы должно стать основой для принятия решений о совершенствовании методологии распределения межбюджетных трансфертов, объемах соответствующего финансирования.
Данное условие соответствует основным положениям программно-целевого метода бюджетного планирования. То есть необходимо наличие регулярной процедуры оценки обоснованности используемых механизмов, в том числе с помощью оценки финансово-экономических последствий от изменения структуры и параметров конкретных составляющих как всей системы межбюджетной поддержки, так и в рамках каждого из направлений.
Учитывая вышеизложенное, следует заметить, что существующая система формирования и регулирования региональных бюджетов требует дальнейшего совершенствования и разработки методик ее применения.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Закон РФ от 31.07.98 г. № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.98 г.) с последующими изменениями и дополнениями // Правовая система «Гарант».
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г.) // Правовая система «Гарант».
3. О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае: Закон Приморского края от 02.08.2005 г. № 271-КЗ (в ред. от 18.12.2008 г.) // Правовая система «Гарант».
4. О краевом бюджете на 2001 год: Закон Приморского края от
20.04.2001 г. № 135-КЗ // Правовая система «Гарант».
5. О краевом бюджете на 2002 год: Закон Приморского края от
26.11.2001 г. № 174-КЗ // Правовая система «Гарант».
6. О краевом бюджете на 2003 год: Закон Приморского края от
21.01.2003 г. № 31-КЗ // Правовая система «Гарант».
7. О краевом бюджете на 2004 год: Закон Приморского края от 29
декабря 2003 г. № 91-КЗ (с изменениями от 11 октября, 1 декабря 2004 г.) // Правовая система «Гарант».
8. О краевом бюджете на 2005 год: Закон Приморского края от
29.12.2004 г. № 200-КЗ // Правовая система «Гарант».
9. О краевом бюджете на 2006 год: Закон Приморского края от
23.12.2005 г. № 319-К3 // Правовая система «Гарант».
10. О краевом бюджете на 2007 год: Закон Приморского края от
27.12.2006 г. № 28-КЗ // Правовая система «Гарант».
11. О краевом бюджете на 2008 год: Закон Приморского края от
25.12.2007 г. № 179-КЗ // Правовая система «Гарант».
12. Центр фискальной политики: информационные ресурсы. - Режим доступа: http://www.fpcenter.ru/Themes/basic/materials. [Дата обращения 27.02.2009 г.].
© Бубновская Т.В., Белкин В.Г., 2009 г.
