Особенности методического подхода к оценке экономической эффективности деятельности регионального таможенного управления Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

11 (266) - 2012

Вопросы управления

УДК 658.1

ОСОБЕННОСТИ МЕТОДИЧЕСКОГО ПОДХОДА К ОЦЕНКЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО ТАМОЖЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Е. И. БЕРЕЖНОВА,

кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита E-mail: stat10@yandex. ru

А. А. ПЯТОВ,

аспирант кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита E-mail: a. a. pyatov@yandex. ru Дальневосточный федеральный университет

Рассмотрены особенности методического подхода к оценке экономической эффективности деятельности структурного элемента системы таможенных органов Российской Федерации - регионального таможенного управления. Выделены показатели, позволяющие оценить непосредственный вклад регионального таможенного управления в экономический результат деятельности подчиненных таможенных органов в соответствующем его деятельности масштабе.

Ключевые слова: регион, таможня, управление, оценка, эффективность, стоимость, платеж.

Значительные размеры территории Российской Федерации, удаленность отдельных таможенных органов от центрального органа, существование выраженной региональной специфики внешнеэкономической деятельности определяют необходимость таких структурных элементов системы таможенной службы, как региональные таможенные управления

(РТУ), осуществляющие руководство таможенными органами в каждом из федеральных округов, образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Анализ нормативно закрепленных задач, функций, полномочий и прав РТУ [31] позволяет выразить цель и смысл создания РТУ тремя ключевыми словами: организация, координация, контроль, т. е. РТУ осуществляет деятельность по управлению подчиненными таможенными органами, не направленную на осуществление непосредственно процессов таможенного оформления и контроля, что является сферой деятельности таможен и таможенных постов.

Чтобы сформировать систему показателей оценки экономической эффективности деятельности РТУ как субъекта управленческой деятельности, необходимо определить направления воздействия

45

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жеорпя -и ЪР^тжгсх*

РТУ на подчиненные ему таможенные органы, т. е. то, что необходимо оценить (предмет), а также определить, посредством чего такая оценка будет осуществляться, или произвести отбор оцениваемых результатов (средств измерения).

В соответствии с содержанием ежегодных докладов Федеральной таможенной службы (ФТС России) об основных направлениях и результатах своей деятельности [1] основным экономическим результатом деятельности таможенных органов являются платежи, перечисляемые в федеральный бюджет. При этом обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов (администрируемых таможенными органами доходов федерального бюджета) - не просто формальная стратегическая цель номер один деятельности ФТС России, - «дополнительные возможности увеличения доходной части федерального бюджета позволят успешно решать задачи макроэкономической стабильности и интеграции российской экономики в международное экономическое пространство» [1]. Таможенная служба, являясь инструментом государственного тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, играет роль своеобразного гаранта обеспечения равных конкурентных возможностей в процессе совершения трансграничных сделок и, как следствие, развития и расширения экономических связей.

Таким образом, с учетом организующей и координирующей роли РТУ в системе таможенных органов его экономическую эффективность можно определить как достижение наилучших показателей в результат влияния на процесс исполнения подчиненными таможенными органами стоящих перед ними задач экономического характера. Следовательно, оценка экономической эффективности деятельности РТУ должна заключаться в определении того, насколько управленческое воздействие РТУ способствует непрерывности процесса пополнения доходной части бюджета, обеспечению собираемости таможенных платежей и поддержки конкуренции в сфере внешнеэкономической деятельности.

На первый, поверхностный взгляд, для определения степени эффективности пополнения доходной части государственного бюджета достаточно оценить сумму перечислений денежных средств в федеральный бюджет, сравнить ее с результатами, достигнутыми в предыдущем периоде, либо с запланированными показателями. На практике так и происходит. Первый и, очевидно, самый важный

контрольный показатель в перечне показателей существующей системы контрольных показателей эффективности деятельности (КПЭД) рассчитывается как отношение суммы перечисленных таможенных платежей к запланированной сумме платежей [20]. Плановое значение ФТС России устанавливает для РТУ (а РТУ в свою очередь - для подчиненных таможен), и от степени исполнения плана в настоящее время зависит непосредственная оценка его деятельности.

Однако, такой подход не позволяет в полной мере оценить эффективность деятельности самого РТУ, которое не осуществляет таможенных операций в отношении товаров и транспортных средств и не занимается непосредственным взиманием таможенных платежей. Сумма взысканных таможенных платежей не является результатом деятельности самого РТУ, а лишь косвенно отражает результативность управленческого воздействия РТУ на деятельность таможен и таможенных постов, непосредственно вовлеченных в процесс совершения таможенных операций. Более того, оценка деятельности РТУ подобным опосредованным способом не позволяет оценить собственный вклад РТУ, осуществляющего функции контрольного органа, организатора и координатора процесса взимания таможенных платежей, в экономический результат деятельности таможен и таможенных постов, эти платежи собирающих. Также слабым местом рассматриваемой нормативно установленной системы оценки является наличие самого планового значения, полная (идеальная) адекватность которого существующим реалиям и тенденциям не может быть гарантирована априори.

К КПЭД, содержащимся в первом разделе применяемой в таможенных органах1 таблицы показателей системы оценки [2], посвященном первой стратегической цели деятельности таможенной службы (обеспечению полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов), относятся: доля платежей по отмененным корректировкам таможенной стоимости в общей сумме платежей по указанным корректировкам; доля фактически уплаченных платежей по корректировкам таможенной стоимости в сумме платежей, доначисленных в результате данных корректировок;

1 Речь идет о показателях РТУ и нижестоящих таможенных органов, ФТС России оценивает свою деятельность и отчитывается о результатах перед Правительством РФ по иным показателям.

46

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгвТЪсЯ те ЪРЛЖкЫ

доля сумм задолженностей по уплате платежей в общей сумме перечисленных в бюджет таможенных пошлин, налогов и сборов. Эти показатели также являются частными операционными показателями деятельности таможен и таможенных постов.

Иные таможенные КПЭД, указанные в остальных 15 разделах соответствующего ведомственного акта, не предназначены для оценки экономического результата деятельности таможенных органов, а сосредоточены на частных задачах (например, сокращении времени выпуска товаров) и потому в статье не рассматриваются. Хотя следует отметить, для большинства рассматриваемых показателей также характерны частность, специфичность, узость участка работы, подлежащего оценке.

Изучение системы таможенных КПЭД позволяет сделать вывод о том, что экономическая эффективность деятельности РТУ оценивается ФТС России по отдельным, частным показателям, т. е. фрагментарно. Похожий подход применяют и некоторые авторы, исследующие проблему оценки эффективности деятельности таможенных органов. Так, для оценки уровня содействия внешней торговле В. Б. Коровин предлагает использовать обобщенную величину, интегрируемую с применением балльной системы из таких частных операционных показателей (выраженных в абсолютном количественном значении), как количество оформленных таможней деклараций, таможенных приходных ордеров, заявлений и иных таможенных документов (с определенными поправочными коэффициентами разнообразия номенклатуры, скорости оформления документов и т. д., но сути дела это не меняет).

Описанный подход не позволяет оценить меру участия таможенного органа в содействии внешней торговле. Так, очевидно, что увеличение количества оформляемых таможенных документов при прочих равных условиях приведет к росту показателя содействия внешней торговле. Однако рост количества таможенных документов, связанный с увеличением количества случаев декларирования товаров, может быть обусловлен не усилиями таможенного органа по улучшению условий для осуществления деятельности декларантов, а с установлением Правительством РФ более низкой ставки таможенной пошлины на какой-либо вид товаров, вызвавший ажиотажный спрос. Таким образом, оцениваемый данным

показателем результат не в полной мере зависит (если вообще зависит) от деятельности таможенного органа.

Также необходимо отметить, что ни один существующий таможенный КПЭД не позволяет оценить вторую составляющую приведенного нами понятия «эффективность деятельности РТУ» -обеспечение добросовестной конкуренции на внешнеэкономическом пространстве.

По мнению авторов, оценку эффективности деятельности РТУ по выполнению возложенных на таможенные органы экономических задач необходимо декомпозировать до двух составляющих, оценивающих в достаточной мере обособленные, но вместе с тем взаимосвязанные направления деятельности: уровень контроля за начислением и взиманием платежей с целью формирования доходной части бюджета государства, а также степень контроля за уровнем таможенной стоимости (реализует, помимо прочего, функцию поддержки существования конкурентного пространства). Рассчитанные отдельно, они в дальнейшем должны быть интегрированы в показатель верхнего уровня (см. рисунок).

При рассмотрении первой составляющей (уровня контроля за начислением и взысканием платежей с целью формирования доходной части бюджета государства) отметим, что помимо администрирования процесса перечисления таможенных платежей подчиненными таможнями, который заключается в валидации операций списания денежных средств плательщика в счет уплаты таможенных платежей, РТУ осуществляет контроль за правильностью начисления пошлин, налогов, а также применения предусмотренных законодательством льгот. При выявлении РТУ ошибок расчетов платежей подчиненными таможенными органами осуществляется

Показатель экономической эффективности РТУ

/

Показатель уровня контроля за начислением и взиманием платежей

Показатель степени контроля за уровнем таможенной стоимости

Составляющие показателя оценки экономической эффективности деятельности РТУ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ш5б7>ЪЯ те ЪР*?жг(Ъ4

их корректировка. По нашему мнению, деятельность РТУ по контролю за собираемостью таможенных платежей следует оценивать не путем сравнения с плановой (эталонной) величиной, как это предусматривает существующая методика КПЭД, а определяя степень адекватности платежей объемам внешнеторгового товарооборота в регионе деятельности РТУ, точнее, оценке подлежит степень соответствия динамики перечисления таможенных платежей в федеральный бюджет динамике товарооборота:

С = Дп 100%,

До

где Дп - показатель динамики таможенных платежей;

До - показатель динамики объема перемещаемых товаров.

В свою очередь эти показатели рассчитываются по формулам:

Д= П; Д= О,

П О

111-1 УJt-1

где П( - суммы таможенных платежей, уплаченных в целях выпуска товаров в текущем периоде; П-х - суммы платежей, уплаченных в предыдущем периоде (периоде для сравнения);

- объем перемещения товаров в текущем периоде;

О(1 - объем перемещения товаров в предыдущем периоде.

Преимущество данной оценки заключается в том, что работа таможенных органов исследуется не с позиции достижения некоторой фиксированной величины, обоснованность существования которой не может не вызывать сомнений, а с учетом результата влияния деятельности таможенных органов на денежные потоки, формирующиеся под влиянием законов рыночного механизма.

В каждый отдельный момент времени сумма перечислений в бюджет государства зависит от объема внешнеторгового потока товаров, по факту перемещения которых и взимаются таможенные платежи. Таможенные органы теоретически не имеют возможности повлиять на сумму перечислений, поскольку она продиктована воздействием внешних по отношению к таможенным органам факторов. В идеальном случае при грамотно организованной работе таможенных органов по осуществлению взыскания таможенных платежей показатель соответствия платежей товарообороту будет составлять значение, близкое к 100 %. Вместе с тем очевидно, что идеальное состояние практически недостижимо

ввиду возникающих под воздействием различных факторов ошибок со стороны участников внешнеэкономической деятельности, при этом необходимо учитывать их стремление к «рациональному» поведению, которое зачастую заключается в попытках уклонения от уплаты платежей в полном либо частичном объеме.

При этом отклонение показателя соответствия платежей от идеального состояния в меньшую сторону свидетельствует о наличии нереализованного резерва деятельности таможенных органов в части достижения максимального соответствия динамики таможенных платежей динамике внешнеторгового оборота, например, из-за ослабления контроля на этапе таможенного оформления. Положительное превышение рассматриваемого показателя соответствия платежей над идеальным значением (100 %) будет свидетельствовать о повышенных усилиях таможенных органов по обеспечению действенного контроля за взиманием платежей (а также о существовании нереализованного резерва в предыдущем периоде). Таким образом, показатель соответствия платежей отражает степень воздействия управляемых факторов (организация таможенного контроля) на динамику перечисления таможенных платежей в федеральный бюджет, а значит, и на степень организации такого воздействия со стороны РТУ.

Вторая составляющая, определяющая эффективность деятельности РТУ, предполагает необходимость оценки степени контроля за уровнем таможенной стоимости для целей взимания таможенных платежей, а также обеспечения равной конкуренции и обусловлена той ролью, которую таможенная стоимость товаров играет в процессе определения размера подлежащей взысканию таможенной пошлины. В основе величин таможенной пошлины, НДС и акциза, составляющих сумму причитающегося к уплате таможенного платежа с конкретного товара, как правило, лежит таможенная стоимость товара, методика определения которой установлена в нормативном порядке [30], хотя основой для начисления таможенной пошлины может являться количество товара или его масса, если в отношении таких товаров установлены специфические либо комбинированные ставки пошлины. Акциз также может быть исчислен с учетом таможенной стоимости в случае применения комбинированной ставки. Для НДС же налоговой базой всегда является сумма таможенной стоимости товара и подлежащей

48

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ж8бРЪЯ -и ЪР/ГКЖЪХА

уплате таможенной пошлины (а также акциза для подакцизных товаров).

В упрощенном понимании, таможенную стоимость можно представить как цену товара в момент его предъявления таможенному органу в пункте прибытия на таможенную территорию Таможенного союза (если речь идет о вывозимых товарах -убытия), включающую все расходы, совершенные (подлежащие совершению) за пределами таможенной границы Таможенного союза (упаковка, погрузка/разгрузка, перевозка и т. п.). Вместе с тем необходимо отметить, что природа таможенной стоимости в корне отличается от природы стоимости в экономической теории: таможенная стоимость не является ни мерой субъективной полезности, ни мерой объективных затрат, она исключительно условна в том смысле, что существует лишь как некая характеристика товара, обусловливающая тот или иной размер таможенного платежа.

Таможенная стоимость не находится на пересечении кривых спроса и предложения, она представляет собой цену (поскольку выражена в денежном эквиваленте) товара, перемещенного через таможенную границу при определенных условиях, в определенный момент времени, исчисленную исключительно для государственных целей. Она может быть использована не только как основа для начисления платежа, т. е. налоговая база, но и как размер экономического ущерба, т. е. стоимость предмета правонарушения, а также для применения мер государственного регулирования внешнеэкономической деятельности.

Акцент на несколько условном характере таможенной стоимости способствует лучшему пониманию ее природы, поскольку далеко не всегда таможенная стоимость может иметь какую-либо связь с действительной (контрактной) ценой товара, особенно когда последняя не может объективно существовать. Например, если арендатор судна, помещенного под процедуру временного ввоза в связи с его предоставлением судовладельцем на условиях бербоут-чартера (фрахт без экипажа), в дальнейшем предоставляет судно иному лицу на условиях суббербоут-чартера при том, что это прямо запрещено первоначальным договором бербоут-чартера, дальнейшее применение освобождения от уплаты таможенных платежей невозможно в связи с нарушением условий помещения товара под таможенную процедуру временного ввоза, а значит, должна быть определена таможенная стоимость судна для

целей исчисления подлежащих уплате арендатором платежей. В то же время стоимость судна как некая объективная либо субъективная характеристика не может существовать в рассматриваемом случае по причине отсутствия самого факта внешнеторговой сделки между фрахтователем и судовладельцем, в рамках которой она могла бы быть определена сторонами. Тем не менее таможенная стоимость может (и должна) быть определена в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством на основе определенных расчетов.

Поскольку в основе расчета сумм подлежащих к уплате таможенных платежей лежит именно таможенная стоимость, представляется закономерной исключительная важность осуществления контроля таможенными органами за достоверностью ее заявления участниками внешнеэкономической деятельности при таможенном декларировании.

Контролирует заявленные декларантом сведения о таможенной стоимости должностное лицо таможенного поста, которое осуществляет таможенные операции в отношении товаров. По результатам такого контроля инспектор может принять решение о согласии с избранным декларантом методом определения таможенной стоимости либо о необходимости корректировки таможенной стоимости. Таким образом, таможенная стоимость - величина управляемая, а значит, оценка деятельности таможенного органа по управлению таможенной стоимостью не лишена экономического смысла.

Как было показано ранее, РТУ весьма далеко от процессов, происходящих с каждым из товаров, перемещающихся через таможенную границу. В то же время подчиненные РТУ таможни и посты не могут влиять на уровень таможенной стоимости, складывающийся в целом по региону из многочисленных случаев оформления товаров в каждом из субъектов федерального округа или региона деятельности РТУ. В рамках этого направления РТУ изучает динамику формирования уровней таможенной стоимости в разрезе различных товаров и с учетом условий поставок выявляет случаи отклонения уровня таможенной стоимости в какой-либо из таможен в сравнении с другими, а также средним показателем по региону. При выявлении значительных необоснованных расхождений, приведших к уменьшению суммы подлежащих уплате таможенных платежей, самим РТУ либо по его поручению подчиненными таможенными органами могут проводиться соответствующие проверки, в

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: шгбТЪЯ те ЪР*?жгеЪ4

49

результате которых таможенная стоимость может быть скорректирована, а неуплаченные таможенные платежи дополнительно начислены, что в свою очередь положительно повлияет на изменение уровня таможенной стоимости в целом по региону.

Таким образом, среднерегиональный уровень таможенной стоимости товаров также является управляемой величиной, причем управляемой именно со стороны РТУ.

Контроль за динамикой среднего регионального уровня таможенной стоимости товаров необходим для выявления резервов повышения собираемости таможенных платежей, а также представляет собой своеобразные правила игры для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности, поскольку отражает состояние внешнеторговой конъюнктуры. Акцент на добросовестности сделан нами не случайно - большинство добросовестных участников внешнеэкономической деятельности декларируют товары с уровнем таможенной стоимости, как правило, соответствующим среднему или даже превышающим его. Ведь достоверная таможенная стоимость основывается на стоимости сделки, которая в свою очередь зависит от экономической ситуации на рынке продавца товаров, стоимости услуг транспортных компаний и подобных объективных величин, которые в своей совокупности объективно влияют на формирование среднего показателя стоимости. Заявляя же недостоверные, специально заниженные сведения о стоимости ввозимых товаров, не основанные на объективно определяемых величинах, участник внешнеэкономической деятельности экономит на таможенных платежах и таким образом снижает себестоимость своей продукции, предлагаемой в дальнейшем к продаже. Такое недостоверное декларирование таможенной стоимости товаров ведет к созданию неравных условий деятельности на внутреннем рынке Российской Федерации, поскольку добросовестный участник внешнеэкономической деятельности не может предложить (с экономической выгодой для себя) товар к продаже по цене, предлагаемой правонарушителем, у которого себестоимость товара меньше за счет сниженного размера таможенных платежей. Очевидно, что в такой ситуации равная конкуренция, предусмотренная Конституцией Российской Федерации, невозможна. Предпринимая меры для обеспечения достоверности сведений о таможенной стоимости, руководствуясь объективным, рыночным по своей сути показателем колебания уровня внешнеторго-

вых цен, таможенные органы вносят свой весомый вклад в существование равных конкурентных возможностей для субъектов внешнеэкономической деятельности. А РТУ в свою очередь обеспечивает такое равенство на уровне региона. Под равенством понимаются не безусловные требования к наличию среднего уровня, а, скорее, определение коридора колебания величины заявляемой стоимости с учетом возможного отклонения случайной величины от ее математического ожидания.

С учетом изложенного степень контроля за уровнем таможенной стоимости со стороны РТУ будет непосредственно отражать эффективность его работы по обеспечению условий равной конкуренции для субъектов внешнеэкономической деятельности. Такой контроль может быть оценен посредством установления средней величины отклонений уровня таможенной стоимости, сложившегося в каждом из таможенных органов региона, от среднерегионального уровня. Среднеквадратичное отклонение уровней таможенной стоимости по региону деятельности РТУ с составит

С У =

1

п . _. 2

- у)

где п - количество таможен, подчиненных РТУ; У. - уровень таможенной стоимости товаров, сложившийся в 7-й таможне региона; У - среднерегиональный уровень таможенной стоимости.

Тогда меру управленческого воздействия РТУ на деятельность подчиненных таможен, направленного на нивелирование существующего расхождения между среднерегиональным уровнем таможенной стоимости и уровнями таможенной стоимости товаров, сложившимися в регионах деятельности каждой из подчиненных РТУ таможен, будет отражать разность показателя идеального состояния равенства уровней таможенной стоимости товаров во всех таможенных органах региона (100 %) и процентного выражения коэффициента вариации уровня таможенной стоимости Показатель вклада РТУ в обеспечение контроля за таможенной стоимостью таможенными органами региона составит

с

(

К =

РТУ

Л

1

У

100%.

где су - среднеквадратичное отклонение уровней таможенной стоимости по региону деятельности РТУ;

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгвТЪсЯ те ЪРЛЖкЫ

У - среднерегиональный уровень таможенной

стоимости.

Последующая интеграция двух описанных показателей в показатель экономической эффективности РТУ может быть осуществлена либо путем вычисления среднего значения из двух полученных (при подходе к оценке роли обеих составляющих как равно важных) либо путем применения весовых коэффициентов, устанавливаемых экспертным путем, исходя из важности каждой из составляющих деятельности РТУ (контроль за перечислением платежей и контроль за стоимостью) в оцениваемом периоде.

Таким образом, предлагаемый подход к оценке экономической эффективности деятельности РТУ имеет следующие особенности:

- определяются управляемые результаты деятельности таможенных органов, оценка которых оправданна с учетом характеристики субъекта управления;

- выделяются итоги деятельности таможенных органов, подлежащие оценке, находящиеся на верхнем уровне условной иерархии результатов работы;

- исключаются результаты промежуточного характера (количество проверок, дел об административных правонарушениях и т. п.);

- применяются относительные показатели вместо абсолютных, что исключает воздействие факторов субъективного характера на процесс формирования эталонных значений показателей.

Применение данного методического подхода к оценке экономической эффективности деятельности РТУ позволит избежать ошибки при учете различных частных показателей, поскольку деятельность регионального таможенного управления, координирующего работу таможен всего федерального округа, должна оцениваться соответствующими показателями. Управляемость оцениваемых результатов - важнейшая характеристика при отнесении их к инструментальным средствам соответствующей оценки.

Список литературы

1. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2011-2013 годы. URL: http://www.customs. ru/ images/stories/press/2010/I_chast_(razdely_1,2).doc.

2. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2011 год: приказ ФТС России от 29.03.2011 № 665.

3. О ратификации Соглашения об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза: Федеральный закон от 22.12.2008 № 258-ФЗ.

4. Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне: приказ ФТС России от 12.01.2005 № 7.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жеорпя те ЪР*?жгеЪ4

51