CC BY
463
ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ЗАКАЗА
А. Н. КЛИМОНОВА
В статье рассказывается об особенностях государственного (муниципального) заказа, его значении, перечисляются способы размещения госзаказов, даются его основные принципы.
Ключевые слова: государственный (муниципальный) заказ, особенности, способы размещения заказа, эффективность, принципы государственного заказа.
Г осударственный (муниципальный) заказ является одним из важных компонентов финансово-бюджетной системы страны. От правильности функционирования данного института во многом зависит рациональность и эффективность использования бюджетных средств.
Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В России государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, государственные заказы традиционно занимают высокий удельный вес в структуре расходов федерального бюджета, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
В теории управления существуют два противоположных подхода к построению систем размещения государственных заказов. Первый основан на принципе централизации закупочных функций, второй - их децентрализации [1].
К централизованной модели относится система, при которой за размещение заказов отвечает отдельно выделенное подразделение. Это может быть отдел закупок, если мы рассматриваем систему в отдельно взятом ведомстве, или целое специальное ведомство, если говорим об отдельном регионе или государстве в целом. Причем взаимодействие поставщиков и заказчиков продукции осуществляется только через это специализированное подразделение. На этапе размещения заказа поставщики напрямую не контактируют с заказчиками (получателями продукции).
Децентрализованная модель построена по противоположному принципу. Получатели про-
дукции напрямую взаимодействуют с поставщиками. То есть отдельно взятые заказчики (структурные подразделения - в случае рассмотрения одного ведомства или отдельные получатели бюджетных средства - в случае рассмотрения целого региона), проводят размещение заказов самостоятельно, не взаимодействуя при этом с другими заказчиками (подразделениями).
При этом могут существовать отдельно выделенные структуры, которые связаны с размещением заказа, но непосредственным его размещением не занимаются. Например, контрольный орган, финансовый орган и др. Если рассматривать систему применительно к отдельному ведомству, то это могут быть плановый отдел, финансовая служба и комиссии по размещению заказов. Даже комиссии задействуются заказчиками только при выборе победителя. А вся остальная процедурная часть является обязанностью самих заказчиков.
В чистом виде централизованные и децентрализованные системы встречаются крайне редко. Обычно распространено их сочетание с уклоном в ту или иную область. Например, в ряде субъектов встречаются системы государственных заказов со смещением в сторону централизации, в ряде других в сторону децентрализации.
В России на федеральном уровне государственного заказа существует система практически полной децентрализации. Заказчики федерального уровня очень редко проводят совместные торги, не консолидируют свои закупки, не осуществляют оптимизацию закупочных процессов. Есть положительный опыт у Министерства обороны, где было создано отдельное ведомство, которое взяло на себя большую часть функций
по обеспечению государственных нужд в сфере обороны и безопасности государства. По гражданским закупкам межведомственной оптимизации не наблюдается.
Государственные заказы традиционно играют важную роль в экономическом кругообороте России (рис. 1).
Рис. 1. Место государственного заказа в экономическом кругообороте России [1]
В России процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регламентируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[4].
Экономическая сущность механизма государственных заказов заключается в перераспределении денежных средств путем наделения общества определенными социальными (материальными)
благами. Фонд финансирования государственных и муниципальных закупок формируется за счет налогов и иных отчислений, поступающих от деятельности хозяйствующих субъектов. Аккумулированные государством средства возвращаются населению и хозяйствующим субъектам при размещении государственного заказа на товары (работы, услуги), которые не производятся (не оказываются) или не обеспечиваются рынком по оптимальной цене и в необходимом количестве.
Единственным официальным ресурсом, используемым для размещения информации о госу-
дарственных и муниципальных заказах России, в настоящее время является сайт www.zakupki. gov.ru.
При формировании госзаказа и заключении контракта определяются: перечень и объем
продукции, содержание работ и услуг, качество и сроки реализации госзаказа; предполагаемая цена заказа в целом, по его разделам и этапам
реализации; источники и условия финансирования госзаказа, включая возможные варианты взаиморасчета, а также экономические стимулы его реализации.
Государственный заказ может размещаться двумя способами, включающими по несколько категорий (рис. 2):
Способы размещения госзаказа
Путем проведения торгов:
• конкурс
• аукцион
• в электронной форме
Без проведения торгов:
• запрос котировок
• закупка у единственного поставщика
Рис. 2. Способы размещения государственного заказа
Для совершенствования системы государственных заказов необходим постоянный анализ итогов деятельности органов осуществляющих их размещение.
В 2011 г. процедура размещения заказов значительно изменилась. Основным способом размещения заказа стал открытый аукцион в электронной форме.
Эффективно функционирующей системой закупок товаров, работ и услуг является та система, в которой сведены к минимуму заказы, размещаемые неконкурентными методами, а прозрачность движения денежных средств обеспечивается путем проведения процедур открытых торгов, преимущественно в электронной форме [3].
Органом, осуществляющим размещение государственного заказа Тамбовской области является комитет государственного заказа.
В 2011 г. комитетом на основании заявок государственных заказчиков было обеспечено проведение 4145 процедур размещения заказов, в том числе[3]:
- открытых конкурсов - 42;
- открытых аукционов - 22;
- открытых аукционов в электронной форме - 2034;
- запросов котировок - 2047.
Статистика по количеству размещенных заказов за 2009-2011 г. приведена в таблице № 1 [3].
Таблица 1
Информация о проведенных закупках за 2009-2011 г.
Способ размещения заказа 2009 год 2010 год 2011 год
Открытый конкурс 60 64 42
Открытый аукцион 294 377 22
Открытый аукцион в электронной форме 308 301 2034
Запрос котировок 594 841 2047
Всего 1256 1583 4145
Проведение аукционов в электронной форме упрощён, сократилась вероятность сговора участ-
расширило количество участников размещения за- ников между собой.
каза. Доступ к системе государственного заказа был
Анализ структуры закупок по основной номенклатуре показывает, что основная доля бюджетных средств идет на закупку работ по строительству и капитальному ремонту, закупку медицинской техники, лекарственных средств и различного вида услуг [3].
Основными принципами размещения государственных (муниципальных) заказов являются [1]:
- Прозрачность (гласность) подразумевает широкую доступность информации об объявлении торгов, об их ходе и результатах, о нормативно-правовой базе закупок.
- Равенство (справедливость) подразумевает, что условия проведения конкурсов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, эти условия не должны меняться в ходе непосредственного проведения торгов. Категорическим требованием является недопущение дискриминационных мер в отношении к какому-либо из участников. Также подразумевается правовое равенство заказчика и поставщиков.
- Ответственность означает взаимное выполнение обязательств сторонами друг перед другом при осуществлении закупки, а также законность и цивилизованность построения договорных отношений.
- Экономичность означает, что затраты на организацию и проведение конкурсных торгов, при соблюдении необходимых норм и процедур, включая безусловное обеспечение гласности, равенства и ответственности, должны быть минимально возможными. Особо следует подчеркнуть, что снижение затрат должно происходить за счет улучшения управления организацией и проведением торгов.
- Эффективность является основным критерием результативности проведения закупок. Эффективность закупки может быть достигнута за счет внедрения конкуренции на рынок. Учитывая специфику рынка государственных закупок, конкуренция может быть внедрена путем проведения конкурсов (торгов), в которых может принять участие любой желающий. Она подразумевает осуществление закупки требуемой продукции с максимальной выгодой для покупателя, в качестве которого выступает государство. Причем для государства выгода может быть прямая (экономия средств) и косвенная (борьба с коррупцией, стимулирование конкуренции, поддержка собственных товаропроизводителей, расширение налоговой базы и т. д.);
- и другие.
Бюджетные расходы при размещении государственного заказа не должны идти вразрез с государственными интересами и быть неэффективными. Это означает, что при размещении государственного заказа следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с наименьшими бюджетными затратами и достижением наилучших показателей с использованием определенного объема средств.
Понятие «эффективность» в общем случае подразумевает отношение полученного результата к затратам на его достижение (материальным, временным, трудовым издержкам). Соответственно, при расчете экономической эффективности необходимо соотносить экономический эффект от размещения заказа и материальные затраты, понесенные на достижение данного экономического эффекта.
При определении эффективности размещения госзаказов недостаточно оценивать только лишь материальные затраты, кроме них следует рассматривать такие параметры, как качество, удовлетворенность закупками, соизмеримость потребностям государства.
Экономический эффект размещения государственных (муниципальных) заказов выражается в достижении следующих показателей [5]:
- экономия бюджетных средств (вследствие снижения цен при умелом размещении заказа достигается экономия бюджетных средств по сравнению с запланированным объемом финансирования);
- приобретение товаров, работ и услуг более высокого качества за те же деньги;
- приобретение товаров, работ и услуг на более выгодных условиях, чем для обычного частного (корпоративного) покупателя (сокращение сроков поставки, оплата без аванса, рассрочка платежа, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисные услуги и т. д.);
- приобретение товаров, работ и услуг с более низкой стоимостью владения (эксплуатации, использования);
- различного рода сопутствующие эффекты (снижение уровня коррупции, повышение степени открытости рынков, улучшение деловой репутации и инвестиционной привлекательности и др.).
В целях повышения эффективности бюджетных расходов при размещении заказов комитетом была разработана методика определения начальной (максимальной) цены контракта.
Информация о сложившейся по итогам проведенных закупок в Тамбовской области экономии за 2009-2011 г. представлена в таблице 2 [3].
По данным, представленным в таблице видно, что экономия бюджетных средств в 2011 г. возросла по сравнению с 2009 и 2010 г.
В целях совершенствования системы государственного заказа планируется создание феде-
Экономия за
ральной контрактной системы, предусматривающей новые процедуры государственных закупок, которые должны обеспечить высокое качество исполнения государственного заказа, препятствовать формированию монопольно высоких цен и коррупционных схем [3].
Таблица 2
•-2011 годы
2009 год 2010 год 2011 год
Суммарная начальная цена 4 392,9 млн руб. 5 669,1 млн руб. 6 746,6 млн руб.
Общая стоимость по итогам торгов 3 989,3 млн руб. 5 290,2 млн руб. 5 947,3 млн руб.
Общая экономия по итогам торгов 403,6 млн руб. 378,9 млн руб. 799,3 млн руб.
Общая экономия в процентном отношении 9,19 % 6,68 % 11,85 %
Внедрение федеральной контрактной системы предусматривает законодательное единство цикла государственных закупок - от обоснования начальной цены, прогнозирования и планирования закупок до управления контрактными рисками и мониторинга заключенных контрактов.
Таким образом, система госзаказа занимает важное место в финансово-бюджетной системе государства, т. к. от правильного механизма осуществления государственных закупок зависит эффективность расходования бюджетных средств.
Литература
1. Государственный и муниципальный заказ. URL: http://www.i-u.ru
2. Евраев М. Спорный вопрос: Не вините зеркало // Ведомости от 30.11.2011. URL: http://
www.vedomosti.ru
3. Информационный сайт комитета государственного заказа Тамбовской области. URL: http:// buy.tambov.gov.ru
4. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон. № 94-ФЗ от 21.07.2005 (ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства РФ от 25.07.2005. № 30 (ч. 1), ст. 3105.
5. Повышение эффективности бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок // URL: http://www.vkaznu.ru
* * *
FEATURES OF THE MECHANISM OF STATE (MUNICIPAL) ORDER
A. N. Klimonova
This article describes the features of the state (municipal) order, its meaning, lists ways to placement of state orders, its basic principles are given.
Key words: government (municipal) order, especially, how to place order, efficiency, principles of state order.
