CC BY
600
УДК 341.231.4:336.148
Пономаренко Кирилл Сергеевич
аспирант кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ОСОБЕННОСТИ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО АУДИТА (КОНТРОЛЯ)
Ponomarenko Kirill Sergeyevich
PhD student, Financial Law Department, Kutafin Moscow State Law University
PARTICULARITIES OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL STATUS OF THE ACCOUNT CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SYSTEM OF PUBLIC FINANCIAL AUDIT (CONTROL)
Аннотация:
Статья посвящена особенностям конституционно-правового статуса Счетной палаты РФ в системе государственного финансового аудита (контроля). Особое внимание уделяется принципу независимости Счетной палаты, рассматривается особый статус высшего органа внешнего государственного аудита в системе органов государственной власти.
Ключевые слова:
государственный аудит, высший орган аудита, Счетная палата, контрольно-счетный орган, внешний государственный финансовый контроль, система государственного аудита, Лим-ская декларация, независимость.
Summary:
The article considers the particularities of constitutional and legal status of the Account Chamber of the Russian Federation in the system of public financial audit (control). The special attention is paid to the principle of independence of the Account Chamber. The author considers specific status of the supreme body of the external public audit in the structure of public authorities.
Keywords:
public audit, supreme audit institution, Account Chamber, external state financial control, system of public audit, Lima declaration, independence.
Детальное изучение финансово-правовых актов, регулирующих деятельность Счетной палаты Российской Федерации, заставляет обратить внимание на особенности конституционно-правового статуса, которыми обладает высший орган внешнего государственного аудита (контроля).
В научной литературе нет единой точки зрения, которая бы всесторонне определила статус Счетной палаты и нашла ей место среди устоявшихся трех ветвей власти. Мнения ученых по данному вопросу неоднозначны. Одни относят Счетную палату к законодательной власти, другие рассматривают ее как орган парламентского контроля, третьи - как самостоятельный и независимый орган государственной власти, а также как самостоятельную контрольную ветвь власти.
О том, что Счетная палата России является независимым органом государственной власти с особым статусом, непосредственно не входящим ни в одну из трех ветвей власти, говорит С.М. Шахрай [1]. Он аргументирует это тем, что Счетная палата на основании законодательства обладает собственными государственно-властными полномочиями, немалую долю которых составляют бюджетные полномочия; ее деятельность не может быть приостановлена, в том числе в связи с роспуском Государственной думы, а также не может быть прекращена без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации.
Н.Д. Погосян считает, что конституционно-правовой статус Счетной палаты, представляя собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других законодательных актах, характеризует ее положение в системе органов государственной власти, включая ряд составных элементов (частей) [2]. По мнению автора, Счетная палата должна быть по статусу приравнена к органу судебной власти. Составляющими ее статуса должны стать бессрочность полномочий аудиторов, собственное право выносить решения, имеющие юридические последствия, определять меру и форму наказания виновных лиц и т. д. [3].
А.Б. Агапов относит Счетную палату Российской Федерации к особым публичным органам. В своих трудах он говорит о том, что специфика ее правового статуса объясняется особенностью организации. Это выражается в процедуре формирования состава палаты; в том, что она формально никому не подчиняется, а лишь подотчетна Федеральному собранию Российской Федерации; в том, что палата, формально относясь к законодательной власти, при этом наделена административно-властными полномочиями, это делает ее схожей с органами исполнительной власти [4].
Некоторые ученые выделяют Счетную палату в самостоятельную ветвь власти, так как считают устаревшим принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Другие выступают за сближение Счетной палаты с властью президента и предлагают создать отдельную контрольную ветвь власти.
Для исследования конституционно-правового статуса, которым обладает Счетная палата Российской Федерации, в первую очередь стоит обратить внимание на принципы, лежащие в основе деятельности высшего органа внешнего государственного аудита. Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в ст. 4 устанавливается, что Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.
Особое внимание нужно уделить принципу, который устанавливался предыдущим федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ, а также содержится в новом - № 41-ФЗ, - принципу независимости. В соответствии с регламентом Счетной палаты Российской Федерации данный принцип означает, что сотрудники палаты в своей деятельности независимы от объектов аудита (контроля) - каких-либо органов и должностных лиц. При проведении контрольных и экс-пертно-аналитических мероприятий они руководствуются Конституцией Российской Федерации, международными договорами РФ, федеральными законами, международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), решениями Счетной палаты [5].
Обратившись к Толковому словарю под редакцией С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, рассмотрим два термина: «независимость» и «независимый». Независимость определяется как «политическая самостоятельность, отсутствие подчиненности, суверенитет», а понятие «независимый» трактуется как «самостоятельный, не входящий в подчинение, свободный» [6].
Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля 1977 г. содержит раздел II, который называется «Независимость». В ст. 5 данного раздела говорится о том, что высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач [7]. Статья 6 Лимской декларации включает норму, в соответствии с которой установлено, что «независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов» [8].
В Конституции Российской Федерации Счетная палата упоминается всего три раза, а именно:
1) в ч. 5 ст. 101 сказано, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом;
2) в п. «и» ст. 102 говорится о том, что к ведению Совета Федерации относятся назначение на должности и освобождение от должностей заместителя председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты;
3) в п. «д» ст. 103 установлено, что к ведению Государственной думы относятся назначение на должности и освобождение от должностей заместителя председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты [9].
Ни в одной из перечисленных статей Конституции Российской Федерации не говорится о независимости Счетной палаты РФ, а также независимости ее членов. Однако в п. 2 ст. 2 федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» установлено, что в рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Счетная палата Российской Федерации формируется в составе председателя, его заместителя, аудиторов, а также аппарата. К рассмотрению президенту Российской Федерации Советом Государственной думы по предложениям фракций предлагается не менее трех кандидатур на должность председателя. Президент выбирает из выдвинутых кандидатур одну и вносит ее в Думу для назначения на должность председателя. В случае, если ни одна из них не будет поддержана президентом, он вправе выдвинуть другого кандидата и представить его в Думу для назначения на должность председателя Счетной палаты. Постановление о назначении на должность председателя принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы [10].
Заместитель председателя Счетной палаты назначается аналогичным образом, однако место Государственной думы в данном случае занимает Совет Федерации.
Кандидатуры для назначения на должность аудитора Счетной палаты предлагаются к рассмотрению президенту России Советом Государственной думы по предложениям фракций, Советом палаты Совета Федерации по предложениям комитетов. Если президент не поддерживает ни одну из кандидатур, он вправе выдвинуть иную и представить ее в Государственную думу или Совет Федерации соответственно для назначения на должность аудитора Счетной палаты. Постановление Совета Федерации о назначении на должность аудитора принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Постановление Государственной думы о назначении на ту же должность принимается большинством голосов депутатов [11].
В этом месте стоит обратить внимание на противоречие ст. 7 федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», где устанавливается процедура назначения на должность председателя Счетной палаты, ст. 8 того же закона, закрепляющей порядок выбора кандидатуры заместителя председателя, а также ст. 9 упомянутого акта, согласно которой назначаются аудиторы, Конституции Российской Федерации, чьи нормы не регламентируют участие президента РФ в рассмотрении кандидатур на эти должности.
Стоит отметить, что ранее Счетная палата Российской Федерации формировалась исключительно Государственной думой и Советом Федерации. Но после изменений, внесенных в 2004 г. в федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [12], председатель, его заместитель и аудиторы стали назначаться Думой и Советом Федерации по представлению президента РФ. Аналогичные положения закрепляются и федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ.
Данные изменения в значительной степени усиливают роль института президента Российской Федерации и отражают отсутствие независимости Счетной палаты, о которой говорится в Лимской и Мексиканской декларациях, федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ и Регламенте Счетной палаты РФ.
Возвращаясь к Совету Федерации, а именно к его членам, которые являются представителями исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, обнаруживаем конфликт при участии данных представителей регионов в процедуре назначения заместителя председателя и половины числа аудиторов Счетной палаты ввиду того, что палата проверяет деятельность органов исполнительной власти и взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов Федерации.
Счетная палата Российской Федерации подотчетна Федеральному собранию, но при этом наделена полномочиями по проверке Государственной думы и Совета Федерации. В связи с этим в законодательстве также существует противоречие, касающееся организационной независимости высшего органа независимого аудита.
Счетную палату Российской Федерации по конституционно-правовому статусу нельзя назвать ни органом законодательной власти, ни самостоятельным и независимым органом государственной власти, а также невозможно отнести к самостоятельной контрольной ветви власти. На наш взгляд, Счетная палата - постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), который обладает особым конституционно-правовым статусом. Счетная палата - институт Федерального собрания с элементами независимости, в формировании которого участвует президент.
Ссылки:
1. Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право России. М., 2010. С. 580.
2. Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11. С. 5.
3. Там же.
4. Агапов А.Б. Административное право : учебник. М., 2012. С. 141.
5. Там же.
6. Толковый словарь русского языка / под ред. С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой. М., 1988. С. 325.
7. Лимская декларация руководящих принципов контроля [Электронный ресурс] : принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. Ст. 5. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Там же. Ст. 6.
9. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. М., 2015.
10. О Счетной палате Российской Федерации : федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ // Российская газета. 2014. 10 апр. Ст. 2.
11. Там же. Ст. 9.
12. О Счетной палате Российской Федерации : федер. закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ // Российская газета. 1995. 15 янв.
References:
1. Shakhray, SM & Klishas, AA 2010, Constitutional Law of Russia, Moscow, p. 580.
2. Pogosyan, ND 1997, 'Legislation Problems of the Accounting Chamber of the Russian Federation', State and the right, no. 11, p. 5.
3. Pogosyan, ND 1997, 'Legislation Problems of the Accounting Chamber of the Russian Federation', State and the right, no. 11, p. 5.
4. Agapov, AB 2012, Administrative law: the textbook, Moscow, p. 141.
5. Agapov, AB 2012, Administrative law: the textbook, Moscow, p. 141.
6. Ozhegov, SI & Shvedova, NY (ed.) 1988, The Explanatory Dictionary of the Russian language, Moscow, p. 325.
7. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts. Adopted by the IX Congress of the International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) in the city of Lima in 1977 (Republic of Peru) 1977, art. 5, Access from legal system "Consultant".
8. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts. Adopted by the IX Congress of the International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) in the city of Lima in 1977 (Republic of Peru) 1977, art. 6, Access from legal system "Consultant".
9. The Constitution of the Russian Federation. Adopted by the popular vote 12/12/1993 2015, Moscow.
10. 'On the Accounts Chamber of the Russian Federation: the Federal Law of 04.05.2013, № 41-FZ' 2014, Russian newspaper, April 10, art. 2.
11. 'On the Accounts Chamber of the Russian Federation: the Federal Law of 04.05.2013, № 41-FZ' 2014, Russian newspaper, April 10, art. 9.
12. 'On the Accounts Chamber of the Russian Federation: the Federal Law of 11.01.1995, № 4-FZ' 1995, Russian newspaper, January 15.
