CC BY
168
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ОСОБЕННОСТИ И ПРОТИВОРЕЧИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Г В. ГЛЕБОВ
Федерализм получил широкое распространение в мировой практике. Сегодня на планете насчитывается более двадцати федераций, среди которых — крупнейшие высокоразвитые государства, отличающиеся размерами своей территории, численностью и национальным составом населения, региональными особенностями. Это и республики, и монархии, и объединения в княжество. В ряде унитарных государств процесс федерализации протекает настолько активно, что они считаются федеративными дефакто. Так, многие исследователи, рассматривая форму государственного устройства Испании, определяют ее как модель «незавершенного федерализма».
Взгляды ученых на тенденции развития института федерализма в мире весьма противоречивы, что обусловлено, на наш взгляд, двойственностью процесса федерализации. С одной стороны, федерализм рассматривается как шаг к объединению субъектов в государство с сильной центральной властью, с другой — это путь децентрализации управления в централизованном государстве. По словам А. Гамильтона, одного из разработчиков Конституции США 1787 г., «федерализм — это форма территориальной демократии»1.
Для современной России, вставшей на путь демократии и гуманизма, проблема федерализма — одна из важнейших. От правильного ее решения зависит сохранение единства государства, его успешное социально-экономическое развитие, демократизация политической сферы.
Россия — федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа, которое отличает разностатусность ее субъектов. Из существующих сегодня 83 государственных образований, составляющих Российскую Федерацию, — 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, автономная область, 4 автономных округа.
Многочисленность субъектов и разнородность их правового статуса свидетельствуют об уникальности нашего федерализма, которому трудно найти аналог в современном мире. По мнению ряда ученых, эта уникальность обусловлена, прежде всего, сочетанием национального и территориального принципов организации субъектов Федерации.
В последние годы повышенное внимание исследователей было обращено на деление федераций, в зависимости от статуса их субъектов, на симметричные и асимметричные федерации. Понятие симметричной федерации ассоциируется с равным правовым статусом всех субъектов федерации, образованной по одному принципу, например по административно-территориальному или национальному. В асимметричных федерациях субъекты создаются по национальному признаку и отличаются друг от друга по правовому ста-
тусу. Однако, как справедливо отмечено А.В. Васильевым, современные исследователи федерализма констатируют, что на практике нет «чистых» федераций. Существующие в настоящее время федеративные государства представляют собой сложные образования, совмещающие черты различных видов федерации2.
До сих пор у российских ученых не сложилось единого мнения о симметричной или асимметричной модели нашего государства. Это противоречие заложено в самой Конституции РФ, где исходя из одних положений Россию можно рассматривать как симметричную федерацию, а из других — как асимметричную.
Так, ч. 1 ст. 5 Конституции РФ называет различные по статусу виды субъектов Федерации и в то же время утверждает, что они равноправны. На наш взгляд, данная норма противоречива, ибо равноправие не может предусматривать наличие шести разновидностей субъектов Федерации. В ч. 4 той же статьи сказано, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Эти положения доказывают симметричный характер государственного устройства.
При этом согласно ч. 2 ст. 5 республика — это государство, а значит, обладает суверенными правами. Данное положение не распространяется на другие субъекты, что указывает на асимметричную природу Федерации. Кроме того, федеральная Конституция закрепляет различие в статусе основных законов: для республик — конституции, для других субъектов — уставы (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66). Республики также, в отличие от других субъектов, вправе устанавливать свои государственные языки (ч.2 ст. 68 Конституции РФ).
Асимметричность обусловлена также ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, предусматривающей возможность регулирования отношений между центром и субъектами на основе договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Необходимо отметить, что институт договорных отношений между Федерацией и ее субъектами претерпел радикальные изменения: от признания верховенства договоров о разграничении полномочий по отношению к федеральным законам до придания договору юридической силы федерального закона. Распространенной в 1990-е годы практике неправомерного перераспределения полномочий, установленных федеральной Конституцией, посредством заключения двусторонних договоров между Федерацией и ее субъектами, был положен конец. Это произошло благодаря принятию Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3.
Данный закон конкретизировал и ужесточил процедуру заключения договоров и требования к их содержанию, установил предельный срок действия договора (10 лет) и основания его досрочного расторжения и, самое главное, придал договору о разграничении полномочий юридическую силу федерального закона. М.В. Глигич-Золотарева полагает, что Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ — это начало «крупномасштабной квазиконституционной реформы, т.е. реформы Конституции без вторжения в ее текст»4.
Однако обобщение научной литературы показывает, что несмотря на такую радикальную реформу процесса договорного разграничения полномочий отдельные субъекты Федерации используют договор как средство получения от Центра льгот и привилегий. Считаем, что практика заключения договоров усиливает асимметричность Федерации и подрывает конституционный принцип равенства субъектов Федерации.
Хотя, по мнению Б.С. Эбзеева и J1.M. Карапетяна, асимметричность, возникающая вследствие заключения двусторонних договоров, не влечет за собой изменения конституционно-правового равноправия субъектов как главного принципа федерализма5.
Россия отличается от иных федеративных государств наличием в ее составе сложносоставных субъектов, т.е. таких, которые включают в себя другие субъекты РФ. В этом смысле особым правовым статусом обладают автономные округа, находящиеся на территориях ряда краев и областей Сибири, Крайнего Севера и Дальнего Востока. Первоначально из десяти автономных округов только один Чукотский входил в состав Российской Федерации непосредственно. Все остальные находились в границах других субъектов Федерации. Так, в Красноярский край входили Таймырский (Дол-гано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, в Иркутскую область — Усть-Ордынский Бурятский. С точки зрения В.Е. Чиркина, ситуация, когда один субъект входит в другой, представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике6.
Положение ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о том, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться договором между ними, как бы исключает автономные округа из отношений с федеральным центром.
Необходимо отметить, что в последние годы наметилась тенденция на упрощение так называемого матрешечного построения субъектов, когда один равноправный субъект входит в состав другого равноправного субъекта Федерации. Начавшийся с 2004 г. процесс укрупнения субъектов, в результате которого шесть автономных округов объединились с субъектами России, в которые они входили, по мнению А.В. Васильева закончится их превращением в на-ционально-культурные автономии7.
Россия считается также асимметричной федерацией, поскольку в основе ее построения территориальный принцип, свойственный многим странам, соче-
тается с национальным. Это связано с историческими особенностями России, ее многонациональным составом населения. В стране сохранено уникальное сообщество народов — более 160 национальностей. Вместе с тем следует отметить, что Конституция РФ 1993 г., в отличие от действовавшей ранее, не содержит раздела о национально-государственном устройстве. Таким образом, гарантируется равноправие всех субъектов и развитие России как симметричной федерации. При этом равноправие и самоопределение народов, установленное ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, невозможно без сохранения исторически сложившегося государственного единства.
Анализируя статус различных видов субъектов Российской Федерации, не нужно забывать, что они значительно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития. Из 16 субъектов Федерации Сибирского федерального округа только Красноярский край не является дотационным. Все остальные субъекты дотируются из федерального бюджета. При этом поступления из центра превышают собственные доходы субъектов, иногда в несколько раз.
Россия — самая большая федерация по составу субъектов. Ее отличают ярко выраженные элементы асимметрии и разнородность с точки зрения демографических характеристик входящих в нее субъектов (иллюстрация тому — сравнение двух субъектов РФ: 10-миллионная Москва и бывший Эвенкийский округ с населением меньше 25 тыс.).
Названные особенности существенно влияют на развитие федеративных отношений. Проблемы поиска оптимальной модели федерализма привлекали и привлекают пристальное внимание ученых и политиков. Одним из ключевых вопросов при определении долгосрочной стратегии развития российского федерализма является совершенствование субъектного состава Российской Федерации. Осуществляемая в России в последние годы интеграция субъектов путем их объединения вселяет надежду на разрешение многих политических, социально-экономических, национальных и иных проблем.
1 Гамильтон А., Мэдисон Дж., Дж. Джей Федералист. Политические эссе: Пер. с англ. / Под ред. H.H. Яковлева. — М.: Изд. группа «Прогресс»; Литера, 1994. — С. 5—27.
2 См.: Васильев A.B. Федеративное устройство государства: теория, иностранный и российский опыт // Право и государство: теория и практика. — 2007. — № 4. — С. 4—18.
3 СЗ РФ. - 2003. - № 27. - Ст. 2709.
4 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М.: Юристь, 2006. - С. 296.
5 См.: Эбзеев Б.С., Карапетян JI.M. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. - 1995. - № 3. - С. 3-12.
6 См.: Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции //Государство и право. — 2000. — № 6. — С. 5-11.
7 См.: Васильев A.B. Федеративное устройство государства: теория, иностранный и российский опыт // Право и государство: теория и практика. — 2007. — № 4. — С. 4—18.
