CC BY
182
13 (301) - 2008
Бюджетный федерализм
анализ научных концепций становления и развития федерализма в россии
о. б. веретенникова,
доктор экономических наук, профессор уральского государственного экономического университета
и. о. воликовская
Нижневартовский филиал российской экономической академии им. Г. В. Плеханова
Для выявления современных тенденций реализации принципов федерализма в сфере публичных финансов и в ее важнейшей части — распределении бюджетных доходов — необходимо выявить исторические тенденции развития федеративных схем построения основ государственности в разных странах, классифицировать их для оценки позитивных черт, которые могут быть адаптированы в России при дальнейшем совершенствовании системы федерализации межбюджетных отношений.
Понятие «федерализм» происходит от поз-днелатинского слова «feoderatю» — союз, объединение1. Федерация — это союз равноправных партнеров.
Государственные объединения на принципах равноправного партнерства существовали еще в древнем мире и в эпоху средневековья. Исторический опыт построения федеративного государства применительно к нашей стране также имеет многовековую историю. Еще древнерусское государство Киевская Русь зарождалось фактически как конфедерация полуавтономных княжеств. Да и в Российской империи XVIII—XIX вв. наряду с губерниями существовали полуавтономные Финляндия, Польша, Грузия, среднеазиатские ханства.
Однако по существу федерализм — явление Новой истории. Его признаком служит наделение субъектов Федерации учредительной властью. Они обладают полным, вплоть до принятия собственной конституции, или ограниченным суверенитетом. Федеральная конституция разграничивает
1 БЭС. — М.: Научное издательство «Большая российская энциклопедия», СПб «Норинт», 1998, с. 1267.
компетенции федерального центра и субъектов Федерации.
Некоторые страны имеют многовековой опыт строительства федеративных отношений. Например, в Швейцарии федеративное устройство страны существует уже более семи столетий. В США принципы федерализма были сформулированы еще в конце XVIII в. и закреплены в Конституции, действующей уже более 200 лет. Под главным принципом федерализма основатели американского государства понимали приближение правительства к делам местных сообществ и, соответственно, интересов местных сообществ — к делам правительства. По мнению одного из первых президентов США Томаса Джефферсона, федерализм есть «территориальная форма демократии».
Другие страны лишь недавно встали на федеративный путь развития; например, Бельгия — в 1990-х гг. Еще несколько стран находятся «на пути» к федеративному устройству: все больше черт федерализма приобретают испания, италия и др.
Формально федеративное устройство государства провозглашалось и в СССР, и в РСФСР. Современная модель федеративного устройства России законодательно была закреплена в Федеративном договоре, подписанном Президентом РФ и главами республик, краев и областей в марте 1992 г., и в Конституции РФ, принятой на всероссийском референдуме 12.12.1993. Согласно ст. 5 Конституции РФ, «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Однако декларирование принципов федерализма вовсе не означает сущес-
твования подлинно федеративных отношений. с проблемами развития федеративных отношений российская Федерация столкнулась сразу после распада ссср.
Переход россии к рыночной экономике и построению правового федеративного государства обусловил необходимость переоценки ценностей прежнего уклада жизни. так, к началу 1990-х гг. истекшего столетия на повестке дня встал вопрос о модели федерализма в россии. В. В. Путин в своем выступлении перед Федеральным собранием рФ 08.07.2000 указал, что «на сегодняшний момент россия является не федеративным, а децентрализованным государством» 2.
Выбор модели федерализации общественных отношений имеет важное стратегическое значение, поскольку от ее совершенства зависит целостность государства, устойчивость финансовой системы и благополучие каждого гражданина.
исследование проблем организации и развития отношений между субъектами публичной власти в соответствии с принципами федерализма (моделирование федерализации этих отношений) показало, что ведущие отечественные финансисты, правоведы и других специалисты сосредоточены на выработке так называемой «унифицированной» трактовки понятия «федерализм». Однако все попытки ученых определить федерализм, так сказать, «вообще» — неудачны, поскольку в этих определениях всегда нивелируются специфические проявления федерализма в реальных условиях политического и социально-экономического обустройства общества. как совершенно точно утверждал американский ученый В. стевард, «предпринимающиеся иногда в современной философской, социологической и правовой науке попытки дать абстрактное определение федерализма и отчасти модели будущего развития федерализма «вообще», без учета его конкретного воплощения в тех или иных странах, не имеют под собой весомых оснований, лишены перспективы и в этом случае можно говорить лишь о самых общих тенденциях развития различных федеральных систем» 3.
сторонники органичности федерализма и демократии полагают, что в понятии «федерализм» как наиболее популярном типе демократической организации общества также заложены два смысловых начала. В широком смысле — это форма
2 какую россию мы строим: Выступление В. В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента рФ Фс рФ 08.07.2000 г. // российская газета. 2000. 11 июля.
3 Steward W. Concepts of federalism. N. Y., 1984.
социальной организации общества, отражающая характер взаимодействия отдельных индивидов, членов общества с институциональной системой управления, принятой в конкретном государстве на определенный временной период. В узком смысле — политическая организация, объединяющая различные политические платформы партий внутри политической системы, в результате чего создается политическая интеграция. Ее развитие осуществляется на конституционной основе с помощью распределения власти по различным уровням правительства — федерального (общенационального), территориального (республиканского, областного) или правительства штата (как, например, в сША) и местного (локального).
исследование международного опыта развития федераций показывает, что становление базовых основ федерализма осуществляется в зависимости от принятых обществом и государственной властью ценностей (главенство закона, разделение властей и др.). как правило, эти ценности в федеративном государстве представляют собой комплекс принципов подлинного федерализма.
наука различает научно постулируемые, т. е. методологические, принципы федерализма, присущие всем федеративным государствам. Это — базовые постулаты. Принимая их за исходную основу, научное сообщество и законодатели каждого государства создают свод правил применительно к национальным условиям. такие принципы закрепляются в соответствующем законодательстве и служат руководством к действию. разумеется, некоторые из этих принципов можно найти в законодательстве разных государств, близких к друг к другу по форме государственного устройства и развития. тем не менее механизмы практического воплощения принципиальных основ развития государства в разных странах различаются. такие различия предопределены внутренними особенностями каждого государства.
из этого следует, что классические принципы федерализма — это представление об идеальном образе общественного устройства, а, как известно, реальная жизнь диктует свои законы. Поэтому трудно назвать государство, где принятая модель федерализма соответствовала бы классическим канонам. наиболее зрелые, правовые государства реализуют такие принципы более полно, нежели государства, только приступившие к укреплению правовых основ федеративного устройства общества, как, например, россия.
Федерализм, по характеристике большинства
НАУЧНО ПОСТУЛИРУЕМЫЕ ПРИНЦИПЫ, КОТОРЫМИ РУКОВОДСТВУЕТСЯ МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО В ВЫБОРЕ МОДЕЛЕЙ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЦИИ
ш.
ВНУТРИНАЦИОНАЛЬНЫЕ МЕТОДИКО-ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Конституциональные
Кодифицированные (БК РФ, НК РФ, ТК РФ и другие)
Разработанные в соответствии с кодексами, но с учетом _правовых норм субъекта Федерации_
По сферам правового
Унифицированные
Институциональные (избирательные)
Фискальное равноправие субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ)
Реализация совместного ведения РФ и ее субъектов в установлении общих принципов фискальной деятельности органов местного самоуправления (ст. 72 Конституции РФ)
Самостоятельность фискальной деятельности органов местного самоуправления (ст. 12, 130-132)
Распределение функций в области фискальной деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти (ст. 105, 114)
Участие граждан РФ в фискальной деятельности государства и местного самоуправления (ст. 32)
Принципиальные ориентиры построения Федерации
исследователей4, основан на следующих исходных принципах, сформулированных еще основателями США в 1787 г.:
> запрет на сецессию (отделение субъекта от Федерации);
> запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации в противовес интересам других субъектов Федерации;
> свободное перемещение граждан, товаров и тому подобное по всей Федерации;
> верховенство федерального законодательства в принципиальных вопросах целостности экономического пространства и государства в целом;
> незыблемость основ государственного строя. Эти принципы со временем приобрели статус
классических, руководствуясь которыми (максимально или минимально, или оптимально), каждое федеративное государство устанавливает собственную форму организации и развития. Свод принципов федерализма, провозглашенных в Российской Федерации и учрежденных в Конституции рФ и таких базовых законодательных актах, как Бюджетный, Налоговый кодексы, законах о местном самоуправлении, программных документах, приведен на рисунке.
Для оценки полноты реализации на практике принципов федерализма необходимо сопоставить известные в мире модели построения федерации.
Современная международная практика регулирования федеративных отношений свидетельствует об увеличении модификаций моделей федерализма. Широкая научная дискуссия развернута вокруг особенностей российской модели федерализма, ее преимуществах и недостатках. По мнению Е. Бухвальда, в России идет процесс «стихийной федерализации» 5. Следует согласиться с рядом исследователей, отмечающих, что глобальной проблемой в развитии оптимальной модели федерализма в России является выбор между «симметричной» (одноуровневой) или «асимметричной» (многоуровневой) схемой федерации6. думается, что в данном случае авторы принимают за симметричный федерализм модель кооперативного федерализма, что недостаточно точно, поскольку такая модель федерализма предполагает равноправное положение всех субъектов Федерации практически в отношении всего круга общенациональных вопросов. Специфика современного российского федерализма далека от такой конфигурации.
Исторически в России сложились особые объективные условия для проведения общенациональной и региональной политики. Это огромная, в основном слабозаселенная, территория, изобилующая природными контрастами, многонациональным и поликонфессиональным составом населения, большими экономическими и социально-демографическими различиями регионов. кроме того, проблемой является разный административный статус субъектов Федерации. Все это предопределяет так называемую «асимметричность» Российской Федерации, которая проявляется как в правовых, так и в социально-экономических аспектах. Некоторые субъекты Федерации, несмотря на закрепленное в конституции страны равноправие, добились увеличения своих полномочий. В начале 1990-х гг. в России произошел переход к модели договорно-конституционной федерации, когда помимо конституции, а также Федеративного до-
4 Арзамаскин Н. Н. Этапы и современные тенденции становления российского федерализма // Право и политика 2007. №4. С. 6.
5 Бухвальд Е. Российский федерализм: проблемы и перспективы на рубеже XXI века. — Рязань: Узорочье, 2002. С. 72.
6 Карапетян Л. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12. С. 58 — 63.2.
говора, отношения федерального центра с субъектами Федерации регулировались индивидуальными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Проблемы современного российского федерализма можно разделить на два основных блока: правовые и экономические.
к правовой проблеме Федерации относится так называемая проблема сложносоставных субъектов, т. е. областей и краев, в состав которых входят другие субъекты Федерации, а именно автономные округа. действительно, согласно ст. 65 конституции автономные округа являются самостоятельными субъектами Федерации, а согласно ст. 66 они входят в состав края или области. Эту юридическую норму конституционный суд рФ закрепил постановлением от 14.07.1997. согласно его решению, исторически и юридически края (области) и входящие в них автономные округа составляют единое целое; территория и население автономного округа являются составной частью края (области); отношения между органами государственной власти края (области) и автономных округов с Федерацией строятся как с равноправными участниками, а отношения между ними строятся по более сложной схеме. на 01.01.2008 структура единого экономического пространства россии включает: 7 макрорегионов (федеральные округа), 84 субъектов Федерации (21 республика, 8 краев, 47 областей, 1 автономная область, 5 автономных округов и 2 города — субъекта Федерации) и около 13 тыс. муниципальных образований, причем процесс структурирования будет продолжаться. распространение юрисдикции края (области) на территории автономных округов может быть осуществлено только или федеральным законом, или договором между этими субъектами. В современной практике принцип полного равноправия не воплощен.
социально-экономической проблемой российского федерализма является несбалансированность бюджетной системы как в доходной, так и в расходной части.
для достижения максимального макроэкономического эффекта необходимо разработать стратегические концепции распределения государственных доходов и расходов. При этом требуются определенные государственные гарантии проведения бюджетной политики, выгодной обществу в целом и ориентированной на обеспечение сбалансированности и самостоятельности бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
Однако для того, чтобы практически реализовать такое понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной бюджетной политики решить несколько важных проблем.
Первая проблема касается разграничения расходных бюджетных полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных публичных функций. Это в свою очередь требует оптимального распределения ответственности между различными уровнями власти и повышения эффективности расходования средств. такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, перегруппировку расходной части консолидированного бюджета рФ.
Вторая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями бюджетной системы. Обеспечение финансовой самостоятельности региона означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. В россии недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились, прежде всего, в незащищенности доходной части как федерального бюджета, так и территориальных бюджетов. Это связано с тем, что регионы могут не выполнять своих бюджетных обязательств, а центральные органы власти в свою очередь могут менять пропорции распределения налогов, уменьшая этим региональные бюджеты.
распределение доходной базы бюджетов различных уровней должно исходить из следующих концептуальных принципов.
1. Формирование оптимальной структуры налоговой системы, т. е. оптимизация общего перечня используемых налогов и сборов, отладка действующих налогов для повышения эффективности и эластичности действия налоговой системы в целом с точки зрения ее макро- и микроэкономического воздействия.
Оптимальная структура налоговой системы предполагает закрепление за каждым уровнем власти собственных налогов, достаточных для формирования существенной доходной части бюджета. иными словами, на каждом из трех уровней должны собираться «свои» базовые налоги. В мировой прак-
тике, как правило, к собственным источникам федерального бюджета отнесены подоходные личные и корпоративные налоги, некоторые виды акцизов и таможенные налоги. В этот перечень отнесены налоги, соответствующие функциям Федерального центра по макроэкономическому регулированию. соответственно функциям субфедеральных (региональных) органов власти (бюджетов) классифицированы как собственные налоги на потребление, включая акцизы. Наконец, источниками местных бюджетов в мире считаются налоги на недвижимость, введение которых, к сожалению, рассматривается в россии как отдаленная перспектива. Эти формы обложения меньше, чем подоходные налоги, подвержены циклическим колебаниям, что особенно важно для бюджетов, несущих основную тяжесть финансирования социальных расходов.
В отношении закрепления налогов за каждым звеном бюджетной системы можно заметить, что данный метод минимизирует перераспределительные процессы в бюджетной системе, формирует стабильные и вполне понятные «правила игры». Данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении, что в россии далеко не так: регионы в этом отношении явно разнородны.
2. Нормализация распределения между уровнями бюджетной системы полномочий по формированию доходных источников путем пересмотра долей регулирующих федеральных налогов в сторону увеличения закрепляемой доли этих налогов за субъектами Федерации.
В настоящее время на региональном уровне собственные источники доходов играют второстепенную роль, а для бесперебойного функционирования бюджетов особое значение приобретает «тонкая настройка» межбюджетных отношений. Этот метод превалирует в российской практике бюджетного балансирования. В действительности этот метод является не чем иным, как методом отчислений от регулирующих налогов, о котором критически отзываются многие эксперты и методологи бюджетного права.
Метод отчисления от регулирующих доходов начал активно практиковаться с конца 1993 и начала 1994 г. способами реализации этого метода было разделение ставок налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, некоторых видов акцизов между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Федерации.
система бюджетного балансирования россии до настоящего времени основывается на расщеп-
лении налоговых поступлений между бюджетами разных уровней, а не на разграничении налоговых полномочий. В этом состоит ее отличие от налоговых систем большинства федеративных государств. По мнению одних экспертов, принцип расщепления налоговых доходов несколько облегчает решение задачи выравнивания бюджетных дисбалансов и позволяет сократить размеры дотаций для нижестоящих бюджетов. Другие специалисты, в частности В. Христенко, полагают, что «специфика воплощения системы расщепления налогов в россии привела в основном к негативным последствиям» 7.
Действительно, реализация на практике этого метода была сопряжена с целым рядом недостатков:
• отсутствием на региональном и местном уровнях главного условия фискального федерализма — тесной зависимости между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем налогообложения;
• сбоями в системе стимулирования властей регионов для создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата в регионах, развития налоговой базы и качественного налогового администрирования;
• осуществлением на региональном уровне налоговой политики неформальными методами, искажающими условия равной конкуренции для проведения долгосрочной бюджетной и инвестиционной политики, в частности для привлечения заемных ресурсов для развития общественной инфраструктуры;
• усложнением системы бюджетного планирования и бюджетного процесса на территориальном уровне и как следствие — сбалансированность региональных бюджетов на федеральный Центр. Практика подтверждает, что налоговые полномочия региональных властей были максимально ограничены федеральным законодательством. Пропорции распределения налогов были крайне неустойчивы и слабо ориентированы на возрастающие объемы расходных обязательств субъектов Федерации. Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов россии — передача на субфедеральный уровень финансовых ресурсов при недостаточной ответственности за их использование.
Перераспределение средств в пользу федерального бюджета произошло в основном за счет косвенных налогов. Возможно, это — правильное
7 Христенко В. Б. Бюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. — М.: Изд-во «Дело», 2002. — 96 с.
решение правительства, поскольку косвенные налоги обладают высокой бюджетной устойчивостью. Однако оно оправдывает себя в полном объеме лишь при условии децентрализации на федеральном уровне прямых налогов, чего на самом деле, к сожалению, не происходит.
В поддержку данной тенденции существует мнение, что НДС целесообразно использовать как ось построения федерального бюджета по доходам, доведя его долю до 30 — 40 %. А это возможно лишь при разделении доходов от НДС между центром и регионами. В этой связи предлагается доходы федерального бюджета ориентировать преимущественно на косвенные налоги, доходы региональных бюджетов — на прямые налоги. В этом случае Федеральный центр в лице регионов может получить достаточно сильных союзников в осуществлении антиинфляционной политики.
На наш взгляд, выбор методов налогового балансирования бюджетных доходов зависит от полноты учета комплекса факторов, влияющих на налоговый потенциал региона.
3. Необходимость активного использования возможностей налогового стимулирования инвестиционной активности производителей.
Это предполагает создание такой налоговой системы, которая учитывала бы в первую очередь приоритет общегосударственных интересов, направленных на стимулирование научно-технического прогресса, ресурсосбережения, увеличения объемов и эффективности производства. При этом проблема сводится не столько к размерам налоговых ставок, сколько к принципам, правилам, механизмам и процедурам в налоговых отношениях. Это позволяет уйти от господствующего ныне фискального подхода к налогообложению и создать целостную и активно действующую систему таких экономических регуляторов, как налоги, формирующие цели, обусловливающие оценку и выбор стратегии, методов и средств хозяйственной деятельности каждым производителем.
Третья проблема касается построения единой системы бюджетного выравнивания в кратко- и долгосрочном аспектах. В настоящее время механизмы определения финансовой поддержки регионов основываются на уравнительных и нормативно-долевых методах. Для изменения такого положения целесообразно не «усреднять» бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со спектром вопросов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.
Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.
Совершенствование системы механизмов бюджетного выравнивания должно осуществляться одновременно с реформой налоговой системы, с решением проблем наращивания инвестиционной активности и реформой в социальной сфере — только при таких условиях возможно сформировать реально действующую систему бюджетного федерализма.
Таким образом, развитие и укрепление экономических межбюджетных отношений российского государства во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решив сформировать Федерацию реальную, российское общество должно перейти к особой, территориальной, форме демократии. Решение задач территориального развития требует в первую очередь совершенствования механизма реализации региональной экономической политики, в том числе изменения экономического механизма федеративных отношений (межбюджетные отношения, распределение полномочий по налоговой системе, вопросы управления собственностью, использования природных ресурсов и др.). Должна быть создана система мер, посредством которой реализуются интересы федеративного государства в отношении субъектов Федерации и внутренние интересы самих регионов.
Основным направлением совершенствования межбюджетных отношений должен стать постепенный переход к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов Федерации; обеспечению заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов.
Создание эффективной рыночной экономики с развитыми федеративными отношениями, и в частности становление подлинного бюджетного федерализма в России, может потребовать значительного времени и предполагает определенную последовательность. Необходима очень взвешенная и гибкая, в то же время настойчивая и целеустремленная политика внедрения принципов бюджетного федерализма в построение и функционирование финансовой системы России.
ФИНАНСы И КРЕДИТ
47
