CC BY
72
Бизнес в законе
5’2014
16.2. ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Безпалов Валерий Васильевич, кандидат экономических наук, доцент, кафедра государственного и муниципального управления
Место работы: Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ), Институт менеджмента
valerib [email protected]
Аннотация: Задача. Целью исследования является выявление проблем и анализ особенностей процесса планирования механизма реструктуризации региональной системы управления в России. Актуальность задачи обусловлена недостаточным уровнем эффективности реструктуризации систем управления в ряде регионов России, незначительными эффектами и низкими результатами от многих региональных реструкту-ризационных программ. В тоже время, как показывает практика, успешная реструктуризация системы управления административно-территориальным образованием (регионом, округом, муниципалитетом и т.д.) позволяет улучшить позиции среди основных конкурентов за трудовые ресурсы, зарубежные и национальные инвестиции, государственные заказы. Модель. Методологической основой исследования послужили наиболее известные теории регионального развития, планирования и прогнозирования, управления региональной экономикой, информационного обеспечения управления, а также исследования зарубежных и отечественных авторов по вопросам значимости программ реструктуризации национальных и региональных систем управления в современных условиях. Модель базируется на применении монографического, абстрактно-логического методов исследования, общенаучных методов анализа и синтеза, системного подхода.
Выводы. В процессе исследования определено, что проекты и программы реструктуризации региональной системы управления в ряде российских регионов характеризуются низкой эффективностью, что связано с ошибками и недостатками в планировании мероприятий по реструктуризации. Установлено, что соблюдение требований и принципов процесса планирования позволит повысить качество планов и программ реструктуризации и повысит вероятность ее успешного осуществления.
Рамки исследования. Основной акцент в исследовании сделан на анализе особенностей социально-экономического развития и макроэкономического планирования на современном этапе развития России в условиях усиления глобализации всех процессов, ужесточения межрегиональной конкуренции за основные факторы экономического роста.
Практическое значение. Материалы исследования могут быть использованы для разработки планов и программ реструктуризации региональных систем управления в России. Универсальность сделанных выводов позволяет использовать теоретические разработки автора для построения программ реструктуризации российских регионов обладающих различным природным и социально-экономическим потенциалом и возможностями развития.
Социально-экономические последствия. В ходе исследования определено, что проведение реструктуризации региональной системы управления как хорошо спланированного и логически выверенного процесса позволяет заложить основу для выработки устойчивой стратегии роста территории, достаточно быстро преодолеть негативные тенденции снижения качества жизни населения, падения инвестиционной привлека-
тельности территории, отрицательную миграцию населения и т.д. Это определяет социально-экономическую значимость и важность исследования.
Оригинальность. Сделанные в работе выводы и рекомендации по организации процесса планирования механизма реструктуризации региональной системы управления в России являются новыми и оригинальными, отличными от уже существующих в литературе. Исследование может быть полезно для руководителей административно-территориальных образований различного уровня (регионов, округов, муниципалитетов, сельских поселений и т.д.) заинтересованных в успешном реформировании систем управления своих территорий.
Ключевые слова: планирование, реструктуризация, система управления
FEATURES AND PROBLEMS OF RESTRUCTURING OF REGIONAL PLANNING MANAGEMENT SYSTEM IN RUSSIA AT THE PRESENT STAGE
Bezpalov Valery V., PhD, Associate Professor, Department of Public Administration
Work place: Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics (MESI), Institute of Management
valerib [email protected]
Annotation: Task. The purpose of this study is to identify problems and analysis of the characteristics of the planning process restructuring mechanism of regional governance in Russia. Importance of the problem is caused by insufficient levels of efficiency restructuring management systems in some regions of Russia, minor effects and poor results from a number of regional programs of restructuring. At the same time, as practice shows, the successful restructuring of the administrative and territorial entity (region, county, municipality, etc.) can improve the position of the main competitors for human resources, foreign and domestic investment, government orders.
Model. Methodological basis of the research were the most well-known theories of regional development, planning and forecasting, management of regional economies, information management software, as well as studies of foreign and domestic authors on the importance of restructuring programs of national and regional systems of governance in the modern world. The model is based on the use of monographic, abstract logical research methods, scientific methods of analysis and synthesis, a systematic approach.
Conclusions. The study determined that the projects and programs of regional restructuring management system in a number of Russian regions are characterized by low efficiency, due to the errors and shortcomings in the planning for restructuring. Found that compliance with the requirements and principles of the planning process will improve the quality of the plans and programs of restructuring and increase the likelihood of its successful implementation.
Scope of the study. The main emphasis in the study done by analyzing the characteristics of the socio-economic development and macro-economic planning at the present stage of development of Russia in the context of increasing globalization of all processes, tightening interregional competition for the main factors of economic growth. Practical importance. Study materials can be used to develop plans and programs for the restructuring of regional systems of governance in Russia. Universality of the findings can be used for website development theoretical construct restructuring programs Russian regions have different natural and socio-economic potential and development opportunities.
Socio-economic consequences. The study determined that the restructuring of the regional system of how well-designed and logically calibrated process allows to lay the basis for a sustainable growth strategy territory fast enough to overcome the negative trends of reduced quality of life of the population, falling investment attractiveness of the area, a negative migration of the popu-
214
Безпалов В. В.
ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РФ
lation, etc. This determines the socio-economic importance and significance of the study.
Originality. Made in the conclusions and recommendations on the organization of the planning process restructuring mechanism of regional governance in Russia are new and original, different from those already existing in the literature. The study may be useful for heads of administrative-territorial entities of different levels (regions, districts, municipalities, rural communities, etc.) interested in the successful management of reforming their territories.
Keywords: planning, restructuring, management system
Опираясь на различные подходы к пониманию термина «реструктуризация», для целей настоящего исследования будем использовать широкий подход к трактовке данного понятия. Согласно этому подходу под реструктуризацией подразумевается процесс комплексного изменения методов функционирования и управления определенной системой (в нашем исследовании - регионом) на основе адаптации системы к условиям и потребностям внешней и внутренней среды, включающий также комплекс определенных действий в отношении конкретных элементов и структуры системы с целью повышения ее конкурентоспособности в целом и отдельных элементов.
Успешность процесса реструктуризации в значительной степени зависит от правильности планирования процесса ее прохождения, выбора методов и инструментов, а также форм реструктуризации, полноты учета всех факторов воздействия и возможностей возникновения рисков, препятствующих успешному достижению запланированных результатов. При этом процесс реструктуризации региональной системы управления характеризуется рядом особенностей, присущих как самому объекту (система управления регионом), так и специфике развития России на современном этапе.
Следует отметить, что вопросы реструктуризации крупных социально-экономических систем (отдельных стран и территорий внутри стран, блоков стран) рассматриваются и изучаются зарубежными исследователями уже давно. В настоящее время наиболее активно эти вопросы исследуются учеными Китая в контексте сопоставления эффективности макроэкономической реструктуризации между основными странами-конкурентами за международное лидерство [Dixon 2013], а также в направлении оценки правильности разработки планов реструктуризации системы управления экономикой Китая с точки зрения его участия в межрегиональных объединениях [Wong 2012]. Нужно отметить, что китайские исследователи дают невысокие сравнительные оценки результатов российских реформ. В определенной мере с ними можно согласить, учитывая, что многие реструктуризационные проекты в российских регионах так и не были доведены до конца или имели очень незначительный эффект.
Также в зарубежной литературе имеется блок исследований, посвященных анализу роли системы управления в рамках реструктуризации [Kohl 2003] и оценке результатов прошедших программ реструктуризации (например, анализ результатов реструктуризации системы управления в Боливии [Kohl 2003]). В ходе экономических и политических реформ, начавшихся в 1993 г. была существенно сокращена государственная собственность и изменена система управления. Реструктуризация системы управления в Боливии включала также масштабные процессы децентрализации в сфере государственного управления, здравоохранения и образования, передачу ответственности за предоставление этих услуг муниципальным органам власти. Оценка результатов этих реформ имеет определенный интерес для других стран.
В целом можно отметить, что современные зарубежные исследования в данной области посвящены преимущественно оценке перспектив и результатов реализации планов реструктуризации на национальном уровне.
В отечественной литературе вопросы реструктуризации региональных систем управления исследуются более двух десятилетий в контексте их адаптации к рыночным условиям хозяйствования, а также кризисным явлениям [Дорошенко 2009] [Коробова 2002] [Татаркин 2009] [Шеломенцев 2001]. Особенно актуальными являются вопросы реструктуризации систем управления региональными системами старопромышленных и депрессивных территорий, обладающих в тоже время значительным экономическим, научным, трудовым, ресурсным потенциалами [Козаков 1999] [Шеломенцев 2012].
Анализ отечественной и зарубежной литературы по вопросам реструктуризации систем управления административно-территориальным образованием, в том числе регионами, показал необходимость тщательного выполнения ряда правил и требований при осуществлении процедуры планирования реструктуризации региональных систем управления в современных условиях.
Разрабатывая программу и план реструктуризации региональной системы управления необходимо четко соблюдать основные шаги и этапы процесса планирования, предусмотреть все обязательные элементы. В первую очередь должен быть учтен комплексный и сложный характер самого объекта реструктуризации - системы управления регионом, что предполагает постановку целого комплекса взаимосвязанных и часто противоречивых целей в отличие от целеполагания субъектов более низкого иерархического уровня [Коробова 2006] [Юшкова 2013] [Юшкова 2014]. Важным требованием к организации процесса планирования реструктуризации системы управления регионом является четкое соблюдение принципов и процедур планирования с тем, чтобы не допустить риска принятия неправильного управленческого решения, опасность которого возрастает в рамках региональной системы [Bezpalov].
Таким образом, процесс планирования реструктуризации системы управления должен включать следующие обязательные этапы.
1. Оценка состояния системы - характеристика текущего состояния и выявление основных проблем в развитии социальной, экологической, экономической подсистем региона и адекватности механизмов управления ими. Включает также выявление и оценку возможных направления изменения состояния региона с учетом базовых прогнозов социально-экономического развития и имеющегося в регионе потенциала роста. На этом же этапе определяются особенности функционирования системы управления развитием региона на федеральном и региональном уровнях, их соотношение между собой, а также проводится составление различных сценариев развития (оптимистических, пессимистических, промежуточных) и предвидение негативных событий с целью предотвращения риска не достижения заданных показателей экономического роста в регионе и необоснованных потерь. В схематическом виде основные элементы первого этапа планирования процесса реструктуризации системы управления регионом представлены на рис.1.
215
Бизнес в законе
5’2014
Рис.1. Содержание первого этапа планирования процесса
реструктуризации системы управления регионом
2. Определение целей и задач реструктуризации как основного ориентира действий и критерия оценки достижения успеха. С этой целью выделяются и конкретизируются основные субъекты и объекты реструктуризации, в том числе подсистемы и элементы системы управления развитием региона, которые в первую очередь должны подвергнуться действиям по реструктуризации, формулируются цели и задачи реструктуризации, определяются инструменты, в наибольшей степени соответствующие современным функциям системы управления развитием региона; выявляются их достоинства и недостатки, определяется применимость конкретных инструментов для проведения отдельных этапов реструктуризации.
Взаимосвязь основных элементов второго этапа
планирования процесса реструктуризации системы управления регионом представлена на рис.2.
Цели и задачи реструктуризации системы управления региона в соответствии с перспективами развития и имеющимися потенциалами роста
И
Объект Задачи управления Подсистема
управления Инструменты управления
t управления 1
Критерии достижения
.оеряШйи.саяаь.
Субъект
управления
1
Объект Задачи управления Подсистема Субъект
управления Инструменты управления управления
2 управления Критерии достижения 2 2
.Обратная связь.........,.j.
Объект управления Задачи управления Инструменты управления Подсистема управления 3 Субъект управления
Критерии достижения
.........L...........«Скагоная-сеяя!.........
Объект управлени я п
Задачи управления Подсистема
Инструменты управления
управления п
Критерии достижения
цели
Обдэт мая связь.
Субъект
управления
п
Совокупность
объектов
управления
Совокупность подсистем ; Совокупность
управления регионом \ субъектов
управления
Рис.2. Взаимосвязь основных элементов второго этапа планирования процесса реструктуризации системы управления регионом
Как мы уже отмечали ранее, к числу основных целей, на решение которых должен быть направлен фокус системы управления регионом, относятся:
- обеспечение экономического роста, как наиболее эффективного средства борьбы с инфляцией, безработицей, падением уровня жизни населения, сокращением нестабильности в субъекте Федерации,
- повышение качества жизни населения на основе экономического роста, повышения инвестиционной привлекательности региона, роста доходов населения региона, создание комфортной среды обитания и работы;
- повышение качества работы системы управления регионом, включая в том числе, оптимизацию всех видов затрат на выполнение работ; обеспечение эффективной координации действий всех служб и подразделений органов государственной власти и управления.
3. Программирование - разработка сценариев реструктуризации, их оценка, отбор по критериям, составление программы действий и графиков работ по реструктуризации - планов в разрезе временной последовательности, отдельных субъектов региональной экономики в секторальном (здравоохранение, государственная служба, промышленность, туризм и т.д.) и иерархическом разрезах (региональный уровень, муниципалитеты, сельские поселения и т.д.). Также в рамках этого этапа необходимо создание планов на случаи непредвиденных обстоятельств, чтобы неудача в одной области не привела к срыву всего процесса реструктуризации.
4. Бюджетирование - определение объема работ и распределение объемов ресурсов по видам работ. Бюджетирование играет особую роль в успешности осуществления программ реструктуризации, поскольку позволяет четко увязать программные мероприятия с имеющимися или планируемыми к получению в будущем ресурсами, что является важной основой для выполнения большинства запланированных мероприятий [Мингалева 2007].
5. Формирование процедур действий - составление общих правил деятельности по осуществлению процесса реструктуризации, а также создание рабочей группы по проведению реструктуризации. Опыт показывает, что очень важно правильно сформировать рабочую группу, отвечающую за осуществление проекта реструктуризации. При этом для составления плана реструктуризации необходимо привлечение опытных внешних экспертов, но выполнение самого процесса реструктуризации должны контролировать руководители региональных органов власти и управления. При этом необходимо, чтобы у руководства одновременно с решением задач реструктуризации оставалось достаточно времени для текущего управления регионом. Поэтому на данном этапе также формируется система мониторинга за ходом выполнения программ [Мингалева 2009]. Если поставленные задачи не выполняются в установленные сроки, то необходимо выявить причины этого и своевременно внести коррективы в процесс реализации плана или сам план.
6. Определение инструментов достижения заданных показателей экономического роста в регионе. В практике реструктуризации крупных социально-экономических систем, в том числе регионов, выработан ряд специальных инструментов, позволяющих добиться успешного выполнения плана. В первую очередь это система ключевых показателей деятельности, включающая помимо ретроспективных показателей, также «перспективные» показатели, позволяющие оценить потенциал развития и своевременно выявить проблемы в ходе выполнения плана реструктуризации.
Одним из важных элементов механизма реструктуризации системы управления, который также должен быть учтен в процессе планировании процесса реструктуризации является формирование в рамках системы управления развитием региона гибкой и открытой системы реагирования на изменения факторов и
216
Безпалов В. В.
ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РФ
условий развития. Это позволит обеспечить своевременное и эффективное перераспределение потоков ресурсов между секторами региональной экономики, необходимое с точки зрения своевременной адаптации к изменениям условий развития, обеспечения оперативного маневра в распределении региональных ресурсов для повышения эффективности функционирования региональной экономики. Правильное перераспределение ресурсов и потенциалов развития, имеющихся у региона, в наиболее перспективные сектора и отрасли региональной экономики должно обеспечить привлечение местных и зарубежных инвесторов, что позволит повысить инвестиционную активность предприятий и организаций региона за счет более рационального использования инвестиционных ресурсов. [Безпалов 2014] В частности, оно обеспечит материальную основу создания новых предприятий в регионе и, соответственно, создание дополнительных рабочих мест; расширение действующих производств и повышение их конкурентоспособности; освоение новой продукции и вывод на местный и национальный рынок новых видов товаров и услуг; стимулирование к выводу на международные рынки наиболее конкурентоспособных товаров местных производителей; формирование дополнительных потоков налоговых поступлений в региональный и местные бюджеты и т.д.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
1. Успешная реструктуризация региональной системы управления позволит улучшить позиции региона среди основных конкурентов за трудовые ресурсы, зарубежные инвестиции, государственные заказы. Основной задачей реструктуризации системы управления в отношении большинства регионов России является изменение подходов к управлению региональным потенциалом с целью его переориентации на новые условия ведения бизнеса, изменения типа хозяйствования, стимулирования инновационной деятельности и создание высокотехнологичных производств.
2. При планировании процесса реструктуризации региональной системы управления в первую очередь должны быть четко сформулированы основные цели реструктуризации, которые необходимо достигнуть в ее процессе, а также соблюдены все принципы и процедуры планирования.
3. Инструментом для реализации данного процесса является обоснованный отбор и реализация проектов реструктуризации, соответствующих целям регионального развития.
4. Основной целью и критерием оценки эффективности процесса реструктуризации региональной системы управления должно быть создание такой системы управления, которая позволит в обеспечивать быструю адаптацию руководителей, работников и специалистов органов государственной власти и управления к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды, повышение мобильности управления, роста эффективности функционирования всех систем региона (в том числе самой системы управления регионом) и конкурентоспособности региона. Все это, в конечном счете, должно привести к улучшению социально-экономического развития региона, росту его инвестиционной привлекательности и межрегиональной конкурентоспособности, повышению качества жизни населения - т.е. достижению основных показателей социально-экономического развития региона, что и является ключевой задачей,
конечной целью и критерием эффективности работы системы управления регионом.
Список литературы:
1. Безпалов В.В. Особенности и проблемы диагностики при проведении мероприятий по реструктуризации региональной системы управления // Экономика и менеджмент систем управления. 2014. №1.2 (11)
2. Дорошенко С.В. Механизмы адаптации региональной социально-экономической системы в условиях кризи-са.//Экономика региона. 2009. № 3. С. 159-166.
3. Козаков Е., Шеломенцев А. Оценка социальноэкономического состояния депрессивных регионов // Экономист. 1999. № 11. С. 75-81.
4. Коробова О.В., Герасимов Б.И., Быковский В.В. Региональная экономика: реструктуризация системы управления развитием региона. - Тамбов, изд-во ТГТУ, 2002. - 104 с
5. Коробова О.В. Реструктуризация системы управления развитием региона. Диссертация на соиск.учен.степ.кан-та экон.наук. - Тамбов. 2006. - 206 с.
6. Мингалева Ж.А., Паздникова Н.П. Развитие методов управления бюджетным потенциалом региона//Экономика региона. 2007. №2. С. 263-267.
Мингалева Ж.А., Паздникова Н.П. Оценка эффективности ресурсного обеспечения мониторинга целевых программ социально-экономического развития регионов. // Экономика региона. 2009. №4. С. 211-214.
8. Татаркин А., Дорошенко С. Институт стратегического планирования в условиях формирования саморазвивающихся регионов.//Общество и экономика. 2009. № 11-12. С. 100-120.
9. Шеломенцев А.Г. Эволюция институтов хозяйственного управления в условиях трансформации российской эконо-мики.//Известия Уральского государственного экономического университета. 2001. Т. 4. С. 44-52.
10. Шеломенцев А.Г., Дорошенко С.В. Инновационные формы развития слабоосвоенных территорий Рос-сии.//Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. 2012. № 2. С. 12.
11. Юшкова Н.Г. Проблемы адаптивности планирования развития региональных социально-экономических сис-тем./XII Всероссийское совещание по проблемам управления. - Москва, 2014. С.5579-5592.
12. Юшкова Н.Г. Территориальное планирование и государственная политика развития региона //Вестн.ВолгГАСУ. Сер. Строительство и архитектура. 2013. Вып. 30 (49). С. 365-387.
13. Bezpalov V.V. Diagnostics methods for purposes of restructuring of regional management system. URL: http://www.lifesciencesite.com/lsj/life1109s/009_25119life1109s 14_56_59.pdf
14. Dixon P. China as world's dominant superpower - impact on America, Russia and EU/ Global change.com. - 2013. -Jan.24. www.globalchange.com/china-as-worlds-dominant-superpower-impact-on-america-russia-and-eu.htm
15. Kohl, B. Restructuring citizenship in Bolivia: El plan de to-dos. International Journal of Urban and Regional Research. Volume 27, Issue 2, June 2003, Pages 337-351
16. Steffan, B., Anders, H. (2010). Controlling as a key success factor in implementing restructuring plans. Betriebswirtschaf-tliche Forschung und Praxis. 3.
17. Wong, J. (2012). China's 12th Five-Year Plan: A potential game changer for economic restructuring and socio-economic development. Journal of Asian Public Policy. 5 (2), рр. 214-230
Reference list:
1. Bezpalov V.V. Diagnostics methods for purposes of restructuring of regional management system. URL:
217
Бизнес в законе
5’2014
http://www.lifesciencesite.com/lsj/life1109s/009_25119life1109s 14_56_59.pdf
2. Dixon P. China as world's dominant superpower - impact on America, Russia and EU/ Global change.com. - 2013. -Jan.24. www.globalchange.com/china-as-worlds-dominant-superpower-impact-on-america-russia-and-eu.htm 13. Kohl, B. Restructuring citizenship in Bolivia: El plan de to-dos. International Journal of Urban and Regional Research. Volume 27, Issue 2, June 2003, Pages 337-351
4. Steffan, B., Anders, H. (2010). Controlling as a key success factor in implementing restructuring plans. Betriebswirtschaf-tliche Forschung und Praxis. 3.
5. Wong, J. (2012). China's 12th Five-Year Plan: A potential game changer for economic restructuring and socio-economic development. Journal of Asian Public Policy. 5 (2), рр. 214-230
РЕЦЕНЗИЯ
на статью к.э.н. Безпалова Валерия Васильевича «Особенности и проблемы планирования реструктуризации региональной системы управления в РФ на современном этапе» Характеристика статьи. Статья к.э.н. Безпалова В.В. посвящена достаточно сложному в практическом плане вопросу планирования процессов реструктуризации региональной системы управления в России на современном этапе. В статье раскрыты причины недостаточного уровня эффективности реструктуризации систем управления в ряде регионов России и их низких результатов. Выявлены проблемы и проведен анализ особенностей процесса планирования механизма реструктуризации региональной системы управления в России. Это определяет научную и практическую ценность работы.
Достоверность представленных материалов. Автор опирается на известные теоретические модели и подходы. В работе представлен обзор основных современных зарубежных подходов, дан анализ российских исследований.
Практическая значимость. Выводы и рекомендации, изложенные в статье, могут быть использованы для разработки планов и программ реструктуризации региональных систем управления в России. Универсальность сделанных выводов позволяет использовать теоретические разработки автора для построения программ реструктуризации российских регионов обладающих различным природным и социальноэкономическим потенциалом и возможностями развития.
Формальные характеристики статьи. Статья написана хорошим языком. Стиль изложения не требует поправок и исправлений. Текст не перегружен информацией, логически построен правильно.
Заключение. Статья к.э.н. Безпалова В.В. актуальна, обладает научной и практической новизной и может быть рекомендована к печати.
Рецензент:
к.э.н., доцент кафедры менеджмента и внешнеэкономической деятельности предприятия ФБГОУ ВПО «Уральский государственный лесотехнический университет»
Шпак Наталья Анатольевна
218
