CC BY
40
взаимосвязаны. Это значит, что рост образовательного и культурного уровня способствует лучшей адаптации рабочих к условиям труда. Развитие творческого потенциала работника зависит от системы общего и профессионального образования, повышения квалификации, переподготовки кадров, является одним из основных факторов роста производительности труда.
Каждый вид услуг по-своему влияет на воспроизводство рабочей силы. Увеличение продолжительности жизни населения, сокращение заболеваемости свидетельствуют об улучшении охраны здоровья. Развитие сети дошкольных детских учреждений, повышение качества воспитания - важный фактор трудовой активности женщин. Кроме того, дошкольное воспитание является начальным этапом образования.
С ростом доходов населения, повышением образовательного уровня, формированием здорового образа жизни увеличиваются потребности населения в услугах здравоохранения. На формирование общественных потребностей в этих услугах влияют и такие факторы, как уровень занятости населения и распределение по отраслям и видам деятель-
ности. Интенсификация производственных процессов, рост доли работников умственного труда также являются факторами, увеличивающими затраты на восстановление здоровья.
Существенную часть составляют сегодня потери рабочего времени из-за болезней, половина которых связана с простудными и другими инфекционными заболеваниями. Эти потери можно было сократить, если шире развивать профилактическую медицинскую помощь на местах, улучшить условия труда и быта работников.
Развитие бытовых услуг направлено на более полное удовлетворение потребностей населения в различных видах обслуживания, сокращение затрат труда в домашнем хозяйстве и его облегчение, увеличение свободного времени. Но для того чтобы достичь максимального удовлетворения потребностей населения в различных видах бытовых услуг, нужна реорганизация всей существующей системы бытового обслуживания в стране. Это касается также и других отраслей социальной инфраструктуры.
Поступила в редакцию 7.06.2007 г.
ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Ю.В. Агибалов
Agibalov Y.V. Peculiarities and problems of the economical basis forming in local government under modem conditions. The article gives the analysis of local government economic basis forming practice in the Russian Federation in 1991-2006, illustrating the stable tendency of local tax reduction in the structure of local budgets and the municipalities’ dependence rise from the budgets of the Federation subjects. The author points to the main problems of local government economic foundation forming and gives the proposals to strengthen the economic independence of the municipalities.
Отправной точкой реформы местного самоуправления стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 131-Ф3). Этим законом вводится двухуровневая территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации, а также появляется новый вид муниципальных образований - городской округ,
что потребовало внесение существенных изменений в бюджетное и налоговое законодательство. Важное значение приобретают вопросы обеспечения самостоятельности местных бюджетов поселений в их взаимоотношении с бюджетами муниципальных районов. В 131-ФЗ установлены виды материальных ресурсов и финансовые средства, составляющие экономическую основу местного самоуправления, находящееся в муници-
пальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Практика реализации этого Закона привела к тому, что в Российской Федерации численность муниципальных образований на 1 апреля 2006 г. по сравнению с соответствующим периодом 2002 г. увеличилась в 2,1 раза, в т. ч. сельских поселений в 2,3 раза [1-2].
В 2005 г. по сравнению с 2002 г. рост доходов местных бюджетов составил 172,1 %. Основная доля доходов принадлежит городским округам (49,4 %) и муниципальным районам (41,5 %), занимающим в структуре муниципальных образований России соответственно 2,1 и 7,4 %. Несмотря на рост доходов сельских поселений за этот период более чем в 3 раза, на долю 82,1 % муниципальных образований приходится всего лить 3,2 % доходов местных бюджетов [2]. По данным Министерства финансов Российской Федерации в 2006 г. по сравнению с 2005 г. наблюдается рост доходов в 1,3 раза, в том числе собственных - на 27,7 %.
В структуре доходов местных бюджетов в 2006 г. налоговые доходы составляют 466,5 млрд руб. (или 30,7 % от общего объема доходов). Наибольший удельный вес в налоговых доходах занимает налог на доходы физических лиц - 286,4 млрд руб. (или
61.4 % от их общего объема). Удельный вес местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов составляет 10 %, или
46.5 млрд руб., в том числе земельный налог -8,9 %, налог на имущество физических лиц -
1,1 %.
Неналоговые доходы составляют 11,3 %, межбюджетные трансферты (без фонда компенсации) - 29,3 %, фонд компенсации -28,7 %. Финансовая помощь в 2006 г. местным бюджетам составила 445,7 млрд руб., или 41,1 % от общего объема собственных доходов местных бюджетов [3]. Анализ налоговых показателей субъектов Российской Федерации, проведенный Счетной палатой Российской Федерации, показал, что закрепленные за местными бюджетами в размере 100 % поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Так, например, удельный вес налога на имущество физиче-
ских лиц в доходах бюджетов муниципальных образований на 1 июля 2006 г. в субъектах Федерации Центрального Федерального округа составил от 0 до 0,2 %, при среднем по Российской Федерации и Центральному Федеральному округу - 0,1 %, а удельный вес земельного налога колеблется от 0,9 % в Брянской области до 7,9 % в Белгородской области при среднем по Центральному Федеральному округу 1,8 % [3, с. 109].
Помимо этих налогов, зачисляемых в местные бюджеты в полном объеме, также подлежат зачислению в соответствии с действующим законодательством поступления от единого налога на вмененный доход, от единого сельскохозяйственного налога, а также государственная пошлина, подлежащая зачислению по месту регистрации совершения юридически значимых действий или выдача документов, удельный вес которых в доходной части местных бюджетов незначителен.
Неналоговые доходы формируются в основном за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Доля неналоговых доходов в структуре местных бюджетов по субъектам Федерации отличается. Так, в 2006 г. доля неналоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов в Кемеровской области составляла от 10 до 30 %, в Волгоградской - 16 % [4]. В Воронежской области удельный вес неналоговых доходов в структуре собственных доходов возрос с
9,1 % в 2003 г. до 23,6 % в 2006 г. По данным аудитора Счетной палаты Российской Федерации С.Н. Рябухина, безвозмездные и безвозвратные перечисления местным бюджетам составили в прошлом году 58 % к их доходам. В отдельных регионах этот показатель значительно выше. Например, в Дагестане 90 % доходов местных бюджетов муниципальных образований составляют источники из вышестоящих бюджетов. По Ингушетии - 86 %, Якутии - 76 %, Тыве - 87 %, Амурской области - 74 %. Закрепленные за местными бюджетами поступления от налогов и сборов не обеспечивают в значительной степени расходы местных бюджетов. Удельный вес расходов на заработную плату с начислениями и оплату коммунальных услуг в доходах местных бюджетов даже с учетом финансовой помощи составляет 44 %, а в
37 регионах доля указанных расходов превышает 50 % [5]. В Центральном Федеральном округе из 18 субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2006 г. только один субъект (г. Москва) не имел кредиторской задолженности, г. Москва и Владимирская область не имели задолженности по уплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями. Муниципальный долг в Центральном Федеральном округе на 1 июля 2006 г. составил 19786 млн руб. [3, с. 107-109].
Эти данные свидетельствуют о том, что финансовая база муниципальных образований явно недостаточна. Однако эту точку зрения не разделяет заместитель Министра финансов Российской Федерации А.Г. Си-луянов. Выступая на заседании Совета Федерации 21 февраля 2007 г. в рамках «правительственного часа» при рассмотрении вопроса о ходе реформы местного самоуправления и ее финансовом обеспечении, он заявил, что в 2006 г. бюджеты местных органов власти исполнены с профицитом в сумме 10 млрд руб. по сравнению с дефицитом в
2005 г. 13 % всех бюджетов муниципальных образований исполнено с равенством доходов и расходов, 57 % бюджетов муниципалитетов имеют профицит и 30 % бюджетов муниципальных образований исполнено с дефицитом. Кредиторская задолженность снижена на четверть за 2006 г. Снижение кредиторской задолженности, по его мнению, говорит о достаточности средств для формирования бюджетов и для формирования обязательств органов местного самоуправления. Исходя их этого, он делает вывод о том, что первый год реализации муниципальной реформы позволил исполнить те обязательства, которые взяли на себя органы местного самоуправления в 2006 г. Это очевидно [3, с. 18-19]. То есть на бумаге все сходится: сколько денег получили, столько и потратили. А если денег нет - то и полномочия не исполняются. При этом никто даже не пытается понять, сколько таких, не обеспеченных деньгами обязательств накопилось сегодня у муниципалитетов.
Статистики, отражающей состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований, в стране просто не существует. А расчеты потребностей муниципалитетов в деньгах делают «на глазок». При формировании проектов бюджетов и необходимых
дотаций для муниципалитетов субъекты, чаще всего, берут за основу показатели прошлых лет и делают поправку на инфляцию. Нужды и потребности конкретного муниципального образования, планы его развития, специфические особенности остаются без внимания. Сегодня невозможно определить реальные потребности муниципальных образований, т. к. нет закона о минимальных государственных стандартах.
В многочисленных публикациях, посвященных исследованию проблем формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, отмечается постоянно растущий дисбаланс между расходными обязательствами и доходами местных бюджетов [6-16]. Проводимая в стране реформа, направленная на разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, не решает эту проблему. По мнению руководителя управления по вопросам реформирования местного самоуправления администрации Воронежской области А. Хаванского, самая главная проблема полноценного исполнения Закона в области, безусловно, -финансовая. В целом, на исполнение полномочий по решению вопросов местного значения муниципальным образованиям необходимо 17,4 млрд руб., фактически же местными бюджетами на 2006 г. предусмотрено
9,1 млрд руб., дефицит средств - 8,3 млрд руб. Из-за недостатка собственных финансов практически все бюджеты поселений являются дотационными. Размер дотаций составляет от 4 до 94 % [17].
При этом доходный потенциал сельских поселений неравномерен. Только 80 муниципальных образований поселений (или 16 %) в Воронежской области имеют уровень дотации местных бюджетов до 30 %, 203 (или 41 %) - от 30 до 60 %, а 217 (или 43 %) - более 60 %. В структуре расходов поселений в Воронежской области в 2006 г. 28 % приходится на содержание органов местного самоуправления, 21 % - на благоустройство территорий, 10 % - на ремонт и содержание дорог, 8 % - на организацию работ по тепло- и водоснабжению населения и 12 % - на другие цели. Из 500 поселений только 279 (или 56 %) исполняли свои полномочия самостоятельно, а остальные часть своих полномочий передали муниципальным районам. Недостаток фи-
нансовых средств не позволяет муниципальным образованиям в полной мере осуществлять конституционное полномочие по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Для этого необходимо провести государственную регистрацию права собственности на муниципальное имущество в установленном порядке. А это требует значительных затрат. По данным главного управления государственного имущества Воронежской области на проведение этой работы необходимо 314,1 млн руб., из них 178,3 млн руб. - поселениям, 39,3 млн руб. -городским округам, 96,5 млн руб. - муниципальным районам. В 2006 г. на эти цели в местных бюджетах предусмотрено всего
4,1 млн руб. (или 1,3 % от потребности). Значительные средства требуются также на ремонт и содержание объектов жилищнокоммунального хозяйства, имеющих значительный износ, на уплату налогов на имущество и др.
В лучшем финансовом положении находятся городские округа. Но и здесь бюджеты сформированы с дефицитом. Так, например, в 2006 г. доходная часть городского бюджета города Воронежа составила 6 млрд 254 млн руб., расходная - 6 млрд 534 млн руб., кредиторская задолженность сложилась в размере 1 млрд 857 млн руб. [18]. Такая ситуация характерна не только для Воронежской области.
«Сегодня муниципалитеты вынуждены обманывать сами себя, - считает мэр Костромы И. Переверзева, - заведомо занижая параметры бюджета, зная наверняка, что потребуется гораздо больше. Между тем в соответствии с переданными полномочиями, роль и задачи на местах они выполняют такие же важные, как и общегосударственные. И даже если им искусственно сокращают дефицит, например, с 10 до 5 %, это не значит, что бюджет стал лучше. Он стал только красивее выглядеть» [19].
Сегодня очевидно, что существующая налоговая система не обеспечивает необходимой финансовой базой муниципальные образования и является по сути тормозом для экономического развития. Поскольку в бюджеты поселений не поступают такие налоги, как налог на прибыль, налог на вмененный доход и т. п., местные власти практически не заинтересованы в развитии бизнеса на своей территории, ведь от количества и качества
представителей малого и среднего бизнеса доходы муниципальных образований практически не меняются. Органы местного самоуправления лишены возможности влиять на увеличение собственных доходов местных бюджетов, за счет которых они обязаны реализовывать свои полномочия по вопросам местного значения.
Финансовые проблемы многих муниципальных образований обусловлены тем, что они должны в соответствии с положениями нового законодательства самостоятельно решать многие проблемы, в т. ч. ликвидировать задолженности, возникшие не по их вине, а доставшиеся им по наследству в результате неэффективного функционирования действовавших в предшествующие годы органов власти, например, система жилищно-коммунального хозяйства, в которую долгие годы не направлялись необходимые инвестиции. Теперь же в местных бюджетах просто отсутствуют необходимые средства для приведения этих объектов в надлежащее состояние.
На это указал в своем Послании Федеральному Собранию РФ 26 апреля 2007 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин. Он подчеркнул, что из 3 млрд м2 жилого фонда России более половины нуждается в ремонте. Некоторые дома не ремонтировались по 40-50 лет. Сегодня объем ветхого жилья по стране составляет 93 млн м2, из них аварийного - более 11 млн м2. «Средства на ремонт надо выделить в достаточном объеме, но все-таки в разовом порядке - для того, чтобы запустить сам механизм создания объединений эффективных собственников жилья», - считает В.В. Путин [20].
Исходя из этого можно сделать следующие выводы: во-первых, принятые в 2004-
2006 гг. федеральные законы, разграничивающие полномочия между различными уровнями публичной власти, в значительной степени обесценили положительные тенденции в обеспечении финансовой самостоятельности муниципальных образований. По-прежнему ключевой проблемой развития экономической основы местного самоуправления остается устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами органов местного самоуправления и доходными возможностями местных бюджетов, сохранение значительного разрыва в обеспечении собственными доходами муниципальных образований
разных видов. В 2006 г. продолжился процесс выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вместе с тем основные объемы финансовой помощи по-прежнему получают городские округа и муниципальные районы.
Во-вторых, в ходе проведения реформы местного самоуправления увеличилось число вопросов местного значения и составило для поселений 34, муниципальных районов - 31, городских округов - 38. При этом закрепленные за местными бюджетами в размере 100 % поступлений земельного налога и налога на имущество физических лиц практически не покрывает значительную часть расходных обязательств муниципальных образований. Поэтому необходимо продолжить процесс укрепления экономических основ местного самоуправления и, в первую очередь, - за счет формирования достаточной доходной базы.
В-третьих, к основным тенденциям изменений в экономической основе местного самоуправления в Воронежской области относятся: рост налоговых поступлений в местные бюджеты при одновременном снижении доли местных налогов в консолидированном бюджете субъектов РФ; поддержание устойчивой зависимости основного объема ресурсов местных бюджетов от государственной финансовой поддержки; сохранение высокого уровня дифференциации муниципальных образований по собственным доходам бюджетов муниципальных районов на душу населения; опережающий рост неналоговых доходов по сравнению с налоговыми; опережающий рост доходов, полученных от продажи муниципального имущества по сравнению с доходами, полученными от его аренды.
В-четвертых, до настоящего времени не решен вопрос учета муниципальной собственности. Из-за отсутствия средств в местных бюджетах задерживается оформление прав собственности на муниципальное имущество в муниципальных образованиях. В целом, нехватка средств на проведение инвентаризации, изготовление технической документации и госрегистрацию прав собственности на объекты недвижимости задерживают процесс оформления, перераспределения собственности между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации
и муниципалитетами. А это не позволяет в полном объеме оценить финансовые возможности муниципалитетов и эффективно управлять муниципальной собственностью.
В-пятых, отсутствие в настоящее время статистической информации не позволяет органам местного самоуправления достоверно разрабатывать перспективные планы социально-экономического развития муниципального образования и осуществлять формирование доходной части бюджетов с учетом оценки их налогового потенциала.
В-шестых, на финансовую основу муниципальных образований серьезное влияние оказывает ежегодное изменение бюджетного и налогового законодательства. По данным С.Н. Рябухина, только за период 2003-2006 гг. объем выпадающих доходов, в связи с осуществлением бюджетно-налоговой реформы, составил около 600 млрд руб. А сумма дополнительных доходов - всего 53 млрд. Сложившаяся ситуация не позволяет регионам осуществлять качественный прогноз доходов как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу, а также не стимулирует их к тому, чтобы развивать все закрепленные за ними доходные источники. Аналогичная картина и на муниципальном уровне [5].
По нашему мнению, с целью укрепления экономической самостоятельности муниципальных образований необходимо:
- во-первых, внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, которыми закрепить за муниципальными образованиями, кроме местных налогов на землю и налога на имущество физических лиц, на долговременной основе доли федеральных налогов на имущество юридических лиц, на прибыль, а также 50 % налога на доходы физических лиц. Это позволит значительно укрепить финансовую базу муниципальных образований и повысить их заинтересованность в развитии производства на своей территории;
- во-вторых, провести инвентаризацию муниципального имущества и оформить права собственности на объекты недвижимости. Органам местного самоуправления больше внимания уделять вопросам эффективного использования муниципального имущества, которое должно приносить стабильный доход. Для этого активнее нужно использовать
такие формы распоряжения собственностью, как аренда и концессионные соглашения;
- в-третьих, провести реорганизацию налоговых органов с целью создания налоговых служб на уровне муниципальных районов и городских округов. Это позволит повысить собираемость налогов;
- в-четвертых, необходимо на федеральном уровне решить вопрос о налоговой и статистической отчетности, позволяющей оценить уровень комплексного социальноэкономического развития муниципальных образований разных видов. В качестве одного из элементов такой отчетности могли бы стать паспорта муниципальных образований;
- в-пятых, в субъектах Федерации необ-
ходимо пересмотреть территориальную организацию местного самоуправления. По нашему мнению, в Российской Федерации сегодня наиболее предпочтительной была бы модель местного самоуправления, в основу которой положен принцип организации местного самоуправления, как муниципальной власти, на уровне районов и городов. Что касается поселков, сел и сельсоветов, то там местное самоуправление как муниципальная власть организуется только в том случае, если для этого существуют финансово-экономические предпосылки. В них местное самоуправление может осуществляться в форме территориального общественного само-
управления и через территориальные органы исполнительной власти района.
1. Бюллетень Госкомитета Российской Федерации по статистике. М., 2002. С. 9-10.
2. Регионы России. Социально-экономические показатели. М., 2006. С. 40-41.
3. Бюллетень Совета Федерации. М., 2007. № 113 (312). 21 февр. С. 78-79.
4. Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления: сб. материалов. М., 2006. С. 57.
5. Финансовое обеспечение муниципальных
образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования: Стенограмма
«круглого стола» Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 23 апреля 2007 г. Режим доступа: //http://www.duma.gov.ru/search/kmpage/ 50200020/meropriyatiya.htm. Загл. с экрана.
6. Мокрый B.C. // Финансы. 2001. № 6. С. 3-6.
7. Пансков В.Г. Финансовые основы местного самоуправления. М., 1998.
8. ПронинаЛ.И // Финансы. 2001. № 5. С. 30-33.
9. Пронина Л.И. // Российский экономический журнал. 2002. № 7. С. 14-22.
10. Преображенский Б.Г., Рисин И.Е., Трещев-ский Ю.И. Межбюджетные отношения в мировой и российской практике: моногр. Воронеж, 2003.
11. ИгудинА.Г. // Финансы. 2000. № 12. С. 15-17.
12. ЛексинВ.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: в 5 т., 12 кн. М., 2000-2001.
13. Матеюк В.И. // Местное самоуправление в России: сб. ст. / под ред. В.Б. Зотова. М., 1999. С. 130-150.
14. Матеюк В.И. // Финансы. 2000. № 11. С. 18-20.
15. Швецов А. // Российский экономический журнал. 2001. № 7. С. 17-39.
16. ИгонинаЛ.Л. // Финансы. 2003. № 8. С. 10-14.
17. Берег. 2006. 13 окт.
18. Экономика и жизнь. 2007. № 10 (145). С. 13.
19. Российская газета. 2007. 5 апр.
20. Российская газета. 2007. 27 апр.
Поступила в редакцию 7.06.2007 г.
