CC BY
461
Виктория СВИЩЕВА
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И АЛЬТЕРНАТИВЫ
В статье анализируются основные проблемы муниципальных финансов в России, рассматриваются направления государственной политики по укреплению финансовой базы муниципалитетов. Сделан вывод о целесообразности перехода к одноуровневой системе местного самоуправления и местных бюджетов.
The main problems of municipal finance in Russia are analyzed; directions of the state policy on strengthening financial base of municipalities are considered. The conclusion about expediency of transition to the single-level system of local self-government and local budgets is made.
Ключевые слова:
муниципальные финансы, бюджет, доходы, расходы, межбюджетные отношения, муниципалитеты; municipal finance, budget, revenues, expenditures, inter-budgetary relations, municipalities.
В последнее десятилетие система муниципальных финансов в России претерпевала значительные изменения, связанные с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131 - ФЗ). Реформа мест -ного самоуправления, проводимая в рамках реализации данного закона, стала одной из краеугольных в формировании новой рос сийской государственности и оказала серьезное влияние на систему государственного управления и местного самоуправления в целом. Сегодня необходимо глубокое научное осмысление ее итогов, объ -ективный анализ результатов, отдельных провалов и достоинств, для того чтобы по - новому взглянуть на существующие реалии мест -ного самоуправления и найти новые подходы для его успешного развития в России в дальнейшем.
Реализация концепции финансового обеспечения местного са моуправления, заложенной в Законе № 131- ФЗ, должна была при -вести к следующим результатам:
— увеличению собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;
— сокращению собственных расходных полномочий местных бюджетов и одновременному увеличению государственных полно -мочий, осуществление которых передается на уровень муниципа -литетов, в общей доле расходов местных бюджетов;
— ликвидации регулирующих налогов и увеличению доли безвоз -мездных перечислений из вышестоящих бюджетов в доходах мест ных бюджетов.
Таким образом, построение новой системы местных финансов было направлено на укрепление и сбалансирование местных бюд -жетов за счет перераспределения доходных и расходных полно -мочий между уровнями бюджетной системы РФ и применения новых методологических подходов к формированию бюджетов (в т.ч. использование нового определения собственных доходов бюд -жетов, а также выделение расходов на осуществление собственной компетенции органов местного самоуправления и расходов на осу ществление делегированных государственных полномочий).
Безусловно, по формальным признакам заявленные цели были достигнуты, однако на практике укрепление муниципальных финансов не произошло. Рассматривая современное состояние
СВИЩЕВА Виктория Александровна — к.э.н., доцент; доцент кафедры финансов, кредита и налогообложения Поволжского института управления им.
П.А. Столыпина — филиала РАНХиГС aoreg@mail.ru
Таблица 1
Бюджетная система РФ по уровням управления*
% %, с учетом Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния РФ
Федеральный бюджет 55,6 63,0
Региональные бюджеты 30,9 25,8
Муниципальные бюджеты 13,5 11,2
* Расчеты автора на основе информации сайта Федерального казначейства РФ www.roskazna.ru
Таблица 2
Система муниципальных финансов в 2012 г. *
Доходы, млрд руб . % Расходы, млрд руб . %
Всего, в т.ч.: 3141,6 100,0 3169,0 100,0
муниципальные образования г. Москвы и г. Санкт- Петербурга 20,2 0,6 19,8 0,6
городские округа 1510,6 48,1 1541,6 48,7
муниципальные районы 1288,8 41,0 1289,9 40,7
городские и сельские поселения 322,0 10,3 317,7 10,0
* Данные приведены на основе информации сайта Федерального казначейства РФ www.roskazna.ru
муниципальных финансов, прежде всего, необходимо отметить, что актуальной проблемой остается обеспечение финан -совой независимости и самодостаточ -ности местных бюджетов. Одной из при -чин тому является сложившаяся в России система бюджетного перераспределения в целом (см. табл. 1.)
В настоящее время местные бюджеты составляют 13,5% всех средств, распреде -ляемых по уровням управления, а их доля в ВВП — всего 5%. При этом налоговые и неналоговые доходы, самостоятельно собираемые местными администрациями, составляют не более 50% утвержденных расходных потребностей муниципалите тов. А если учитывать объемы недофинан -сирования в связи с занижением расчет -ной потребности из за нехватки финансо вых средств, уровень финансовой самодо статочности местных бюджетов будет еще меньше.
Самым слабым звеном системы местных финансов остаются поселенческие бюд -жеты, несмотря на то что Закон № 131 - ФЗ был нацелен на создание именно поселен -ческой модели местного самоуправления (см. табл. 2).
Именно на уровне муниципальных рай -онов продолжается основная концентра -
ция финансовых ресурсов, что подтверж дается системой межбюджетного перерас -пределения между субъектами РФ, муни ципальными районами и поселениями. В рамках межбюджетных отношений в 2012 г. в бюджеты муниципальных райо нов из бюджетов субъектов РФ поступило 953 376,4 млн руб. В то же время муници -пальные районы передали в пользу посе лений только 124 943,3 млн руб., или 13% средств, полученных от субъектов РФ. На уровне бюджетов поселений поступления в рамках межбюджетных отношений в 5 раз меньше, чем у муниципальных райо нов. В то же время из бюджетов поселений идет возврат средств в бюджеты муни -ципальных районов на осуществление части их полномочий по решению вопро сов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями, сумма которых составляет 43% суммы получен ных дотаций. Это свидетельствует о нали -чии значительных встречных финансовых потоков, которые усложняют бюджетные отношения между муниципальными обра -зованиями различных видов.
Таким образом, сегодня ведущая роль в реализации муниципальных полномочий сохраняется за муниципальными райо -нами, которые остались основным зве
ном системы местного самоуправления в России. Это означает, что действующая модель местного самоуправления имеет основные черты и свойства, которые были ей присущи до реформы.
В целом сохраняется тенденция «огосударствления» местного самоуправления, когда значительная часть расходов местных бюджетов связана не с решением вопросов местного значения, а с исполнением делегированных государственных полномочий. Кроме того, приемлемое финансирование муни ципалитетов возможно только при усло -вии получения средств федерального и региональных бюджетов.
Сложившаяся система финансирования является одним из значимых факторов низкой эффективности местной власти в России. В том числе ее следствием стано -вится отсутствие согласованности в работе органов самоуправления муниципального района и поселений, что иногда вылива -ется в открытые конфликты и конфронта -цию местных администраций.
Рассматривая современную бюджет -ную политику, необходимо отметить, что в настоящее время сформировалась дол госрочная стратегия развития муници пальных финансов, которая нашла свое отражение в государственной программе «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональ -ными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъ ектов Российской Федерации»1.
Можно выделить следующие стратеги -ческие направления:
— сохранение пропорций бюджетного перераспределения между уровнями бюд -жетной системы;
— совершенствование межбюджетных отношений на уровне «регион — муници -палитеты»;
— развитие налогового потенциала мест -ных бюджетов;
— повышение эффективности расходов местных бюджетов.
Плюсом такой стратегии является последовательное и целенаправленное укрепление финансовой базы местного самоуправления в перспективе. Но есть и минус — это «консервирование» проблем
1 Утв. распоряжением Правительства РФ от 18.03.2013, № 376 -р.
муниципальных финансов в краткосроч ном периоде.
В Основных направлениях деятельно сти Правительства РФ на период до 2018 года также ставится задача совершенство вания системы поддержки деятельности муниципальных властей. Предполагается, что собственная доходная база местных бюджетов будет увеличена не менее чем на 7% за счет налогов, передаваемых с дру гих уровней бюджетной системы. Однако необходимо учитывать, что результатив ность наращивания налоговых доходов местных бюджетов тесно связана с обще государственной проблемой построения эффективной системы налогового управ ления2.
К сожалению, заявленные мероприятия имеют значительные риски неисполне ния, связанные с современными глобаль -ными факторами развития России в целом. Таким образом, представляется целесо -образным рассмотреть вопрос о построе нии альтернативной системы местного самоуправления и местных финансов, которая в большей степени соответство вала бы современным реалиям и более гармонично вписывалась в действующую систему управления.
Сегодня повышение эффективности местного самоуправления в России можно обеспечить не только за счет наращивания объемов его финансирования, но и за счет изменения системы управления и созда -ния ее новой модели с более оптималь ными взаимосвязями, коммуникациями и финансовыми потоками.
Предложения о переходе к одноуров невой системе местного самоуправления и местных бюджетов звучат достаточно давно3. Но именно сейчас, по прошествии времени, они снова приобретают свою актуальность. Возможно, опираясь на результаты реформы местного самоуправ ления последних лет, следует отказаться от двухуровневой системы «слабых» мест ных бюджетов и перейти к одноуровневой системе «сильных» местных бюджетов. Для этого необходимо еще раз рассмотреть суть и роль муниципальных районов, научно
2 Лапин В.Н. К вопросу о системе налогового управления // Вестник СГСЭУ, 2010, № 4(33), с. 84.
3 Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе // Местное самоуправление в Российской Федерации, 2007, № 7, с. 23.
осмыслить, насколько они соответствуют уровню местного самоуправления.
Рассматривая содержание муниципаль ного района как территориальной еди ницы и самостоятельного уровня власти, нужно учитывать, что становление мест ного самоуправления в России склады вается под огромным влиянием опыта советского периода. Советская модель самоуправления характеризовалась отсут ствием свободы в осуществлении поли тики на муниципальном уровне и преоб ладанием командно приказных методов в управлении экономикой и социальными процессами1.
Черты «советской модели» до сих пор прослеживаются в отношениях органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муни ципальных районов. Регионы оказывают существенное влияние на формирование и реализацию муниципальной политики муниципальных районов, многие цели и задачи которой ставятся именно на уровне регионального правительства. Регионы также значительно влияют на формиро вание и исполнение местных бюджетов муниципальных районов, регулируя как их доходную, так и расходную части.
Кроме того, многие вопросы местного ведения находятся на стыке полномочий органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти региона2. К таким вопросам отно сятся создание условий для привлечения инвестиций, содействие в обеспечении условий для развития предприниматель ства, разработка документов территори -ального планирования, благоустройство, общественные финансы, развитие тер риториальной инфраструктуры, разра ботка и реализация программ социально экономического развития.
Еще одной проблемой осуществления местного самоуправления на уровне муни ципальных районов является невозмож ность реализации принципа «пошаговой доступности». В то же время поселения, ввиду их территориальной компактности, большей сплоченности населения и отда
1 Киселева А.М. Российский исторический опыт как условие развития способностей местных сообществ к самоуправлению // Вестник Омского университета. Сер. Экономика, 2009, № 1, с. 32.
2 Еремеев Д., Слепова В. Система взаимодей -
ствия региональной и муниципальной исполни тельной власти как важный ресурс развития мест ного самоуправления // Власть, 2013, № 5, с. 101.
ленности от региональной власти, реа лизуют подлинное самоуправление, цель которого — решение вопросов местного значения конкретной территории.
Рассматривая полномочия муници пальных районов и поселений, можно наблюдать значительное дублирование их функций. Это приводит к ситуации, когда и район, и поселения оказывают, по сути, одни и те же муниципальные услуги на одной и той же территории для одних и тех же жителей, что является фактором возникновения недобросовестной конку ренции между местными администраци ями и муниципальными учреждениями. Кроме того, это влечет «удвоение» бюд -жетных расходов на одни и те же полно мочия, а также размывает границы ответ ственности за их надлежащее исполне ние между муниципальными районами и поселениями.
Таким образом, можно согласиться с мнением о том, что сложившаяся система финансирования муниципалитетов нахо дится в неразрешимом противоречии с административно территориальным устройством, а также с системой распреде -ления полномочий между уровнями вла -сти в России3. Поэтому, чтобы обеспечить финансовые возможности муниципалите тов, необходимо менять саму систему мест ного самоуправления, а именно — перейти к одноуровневой системе местного само управления и местных бюджетов.
Сегодня существуют все условия для того, чтобы на базе органов местного са моуправления муниципальных районов сформировать территориальные органы государственной власти субъектов РФ. В целях перехода к одноуровневой системе местного самоуправления и местных бюджетов можно было бы переименовать муниципальные районы в администра тивные районы субъекта РФ и ввести их в систему государственного регионального управления. За административными рай онами следует закрепить функции про ведения государственной политики на территории административного района, осуществление контрольных мероприя тий, а также осуществление межбюджет -
3 Ореховский П. Административно тер риториальное устройство, бюджетный процесс и местное самоуправление — неразрешимые противоречия (к итогам муниципальной рефор мы // http://budget4me.ru/ob/faces/analytics/ ^/20130819008249
Таблица 3
Одноуровневая система местного самоуправления и местных бюджетов
Полномочия Финансирование
Государственное управление Субъект РФ Региональная компетенция Региональный бюджет
Административный район субъекта РФ Проведение государственной политики на терри -тории административного района, осуществление контрольных функций, реализация межбюджетных отношений «регион — поселения» Смета регионального бюджета (перераспределение 1,3 трлн руб. в пользу региональных и местных бюджетов)
Местное самоуправление Городские округа, городские и сельские поселения Решение вопросов местного значения Местный бюджет
ного регулирования между региональ -ным бюджетом и поселенческими бюд -жетами.
Финансировать полномочия админи -стративных районов субъектов РФ необ -ходимо за счет сметы регионального бюд -жета. При этом освободившиеся средства бюджетов муниципальных районов в объ -еме 1,3 трлн руб. в целом по стране можно перераспределить в пользу регионов и поселений (см. табл. 3).
Важными преимуществами одноуров -невой системы местного самоуправления и местных бюджетов являются:
1) рост объема бюджетов поселений и регионов;
2) увеличение возможностей региональ -ного бюджета по оказанию финансовой помощи местным бюджетам;
3) экономия бюджетных средств, свя
занная с ликвидацией административ ных расходов бюджетов муниципальных районов и расходов, имеющих место при дублировании полномочий муниципаль ных районов и поселений;
4) упрощение и построение эффектив -ной системы управления на уровне реги она.
В заключение можно сделать вывод о том, что в современных условиях, когда существуют значительные трудности при перераспределении финансовых средств в пользу местных бюджетов с федерального и регионального уровней, было бы более правильным изменить систему местной власти, оптимизировав ее и приведя в соот -ветствие с фактическими финансовыми возможностями, т.е. перейти к одноуров -невой системе местного самоуправления и местных бюджетов в России.
