CC BY
131
16(151)- 2010
СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ОСОБЕННОСТИ И ПРИОРИТЕТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНАХ РОССИЙСКОГО СЕВЕРА
г. в. толстых,
доктор исторических наук, заведующий отделом экономики народонаселения и социальной сферы тел. (4112)35-11-08 Институт региональной экономики Севера
Статья раскрывает современное стратегическое значение регионов Севера. Обосновывает необходимость срочных мер для повышения эффективности социальной политики применительно к районам Крайнего Севера.
Ключевые слова: модернизация системы государственной поддержки северных территорий, Север -стратегический ресурс страны, активная социальная политика по отношению к регионам Севера.
Переход российской экономики на рыночную модель резко ослабил государственное регулирование, привел к возникновению новой, крайне сложной ситуации в социальной сфере региона.
Территория российского Севера по природно-климатическим, географическим условиям и социально-экономическому потенциалу очень разнообразна. Россия без преувеличений — великая северная страна. Российская Федерация включает 55 % всех северных территорий планеты. Более 2/3 территории страны относится к зоне экстремальных природно-климатических условий с повышенным риском и издержками для хозяйственной деятельности и затратами в жизнеобеспечении населения, которое составляет 7,5% от общей численности населения РФ [2]. Из 12 северных городов мира с населением более 200 тыс. чел. 11 городов относятся к Российской Федерации.
В то же время российский Север с населением более 25,9 млн чел. производит более 60% ВВП России и обеспечивает 66 % всех валютных поступлений, 93% добычи природного газа, 75%
нефти. В этих регионах сосредоточено 80 % запасов полезных ископаемых страны [2]. Север для России всегда имел большое геополитическое значение в силу своего монопольного положения по большому спектру стратегически важных для страны ресурсов и колоссальных пространств, к осознанию ценности которых человечество подошло лишь недавно.
В северных субъектах Российской Федерации на значительной части территории, кроме Арктики и труднодоступных районов, постоянно проживают население и коренные народы Севера. В период рыночных преобразований возросла роль российского Севера в мировом экономическом пространстве, что обусловлено резким увеличением спроса на углеводородное сырье. Сохранение и эффективное использование богатых минерально-сырьевых ресурсов на Севере следует рассматривать как одну из стратегических задач России в системе мирового хозяйства.
Актуальными задачами являются развитие и государственная поддержка приоритетных направлений активной социальной политики и обеспечение социального развития северных территорий с применением научно обоснованных подходов и механизмов его практической реализации для жителей Севера России. Для северных территорий России как особой зоны, имеющей исключительно важное значение для экономики и безопасности страны, развитие систем образования, здравоохранения, жилищно-коммунального комплекса, культуры и спорта является наиболее актуальным.
Необходимость создания высокоразвитой социальной инфраструктуры объясняется тем, что по своей сути это является одной из форм социальных компенсаций за работу и проживание в северных условиях, поэтому уровень ее развития должен быть не ниже уровня, достигнутого в обжитых регионах страны. Развитость отраслей социальной сферы способствует сохранению трудовых ресурсов и непосредственно влияет на процесс привлечения кадров, специалистов, повышение рождаемости, определяетдальнейшее развитие Севера России.
Социальная политика — многосубъектный и многоуровневый процесс, который регулируется на уровне государственной, субфедеральной, региональной и корпоративной системы управления. Выделяют четыре основных модели социальной политики: либеральная, корпоративная, общественная, сакрально-патерналистская. Выбор моделей социальной политики, применяемых различными странами, зависит от ценностей и официальной идеологии государства, а также присутствия сильных демократических, политических институтов, соответствующих административных условий и правового пространства для свободного функционирования различных субъектов хозяйствования. В то же время эффективность реализации социальной политики во многом зависит от экономики, бюджетного обеспечения, финансовых ресурсов государства, субъектов Российской Федерации.
Без достаточных финансовых средств сложно говорить об адекватном развитии образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального сектора, рынка труда, обеспечения продуктивной занятости, социальной защиты населения, своевременной выплаты заработной платы, пенсий, пособий и других источников и способов жизнеобеспечения граждан.
Неудовлетворительное развитие социальной сферы, рост бедности, безработицы, провалы в жилищно-коммунальном хозяйстве в районах российского Севера, другие острые социальные процессы связаны с ухудшением положения в экономике и промышленном производстве. Однако при правильных подходах социальная политика приобретает активные формы и сама начинает влиять на экономический рост, финансовые потоки и бюджетную политику.
Дело в том, что к социальной политике нельзя относиться только лишь с позиции патерналистского ее значения — с тем, чтобы «раздать всем сестрам по серьгам», и тем самым лишь признавать ее пассивный характер. Социальная политика,
хотя и требует значительных вложений, оказывает активное влияние на главные показатели развития рыночной экономики. Например, без эффективной занятости, продуманной организации стимулирования труда, четкой настройки систем образования, здравоохранения, культуры и т. д. нельзя развивать производство, увеличивать объемы товаров и услуг, другие микро- и макроэкономические показатели. Все это требует со стороны государства соответствующего отношения к социальной политике его законодательных и исполнительных органов, работодателей, предпринимателей и собственников.
Социальная политика должна основываться на программно-целевом управлении социальными процессами и социальном обслуживании интересов населения. Правительство Российской Федерации призвано обеспечивать проведение единой социальной политики, реализацию конституционных прав в области социального обеспечения, социальной защиты, государственной социальной помощи на основе предоставления социальных пособий, льгот, компенсаций, пенсий, содействия развитию семьи, материнства, отцовства и т.д.
Субъекты Российской Федерации разрабатывают, реализуют и финансируют региональные целевые программы, организуют и предоставляют адресную социальную помощь, обеспечивают работу и финансирование учреждений социальной инфраструктуры исходя из своих возможностей, решают весь комплекс проблем в области социальной защиты, труда, быта, занятости людей по месту их проживания. На усмотрение субъектов РФ переданы полномочия по установлению некоторых льгот.
Мировой финансовый кризис приводит к дополнительным сложностям реализации социальной политики и ее приоритетов. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, спад производства в первой половине 2009 г. достиг в стране 16,9%, в 2008г. данный показатель составлял 13,7 %. Углубляющаяся динамика падения производства и ВВП говорит об ухудшении состояния экономики страны, и значит — осложнении социальной ситуации. Уровень зарегистрированной безработицы достиг 3,5%, общей (полной) безработицы — 8,3 %.
Степень влияния глобального кризиса на субъекты РФ существенно отличается. Так, в первой половине 2009 г. темпы промышленного спада составили 15,4 % по стране, в Ненецком автономном округе темпы спада достигли 38%, стабильно и имеет тенденцию к росту промышленное произ-
водство в нефтедобывающих регионах с новыми месторождениями.
По данным Росстата, объем задолженности по заработной плате с начала 2009 г. продолжает расти. По состоянию на 01.08.2009 задолженность по заработной плате в среднем составляет 39 %, в области здравоохранения — 52, культуры — 50, сельского хозяйства — 39, строительства — 37, науки — 35 %.
Северные территории представляют зону стратегических интересов Российской Федерации по целому ряду причин. Во-первых, они выступают важнейшим фактором стабилизации экономики, обеспечивая относительно дешевые поставки сырья, энергоносителей и доминирующую часть валютных поступлений. Во-вторых, Север выступает как стратегический территориальный и экологический резерв и, наконец, в-третьих, в условиях нарастания процессов глобализации возрастает роль северных регионов в международной деятельности [4].
По данным Федеральной службы государственной статистики (ФСГС), в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на начало 2009г. проживали 10,6 млн чел. В результате высокой смертности и низкой рождаемости, миграционного оттока населения из северных районов, не замещающегося вновь прибывшими гражданами, население Крайнего Севера с 1990 по 2007 г. уменьшилось на 17,2% (с 12,8 до 10,6млнчел.). При этом с Севера выбыла наиболее активная и профессионально подготовленная часть населения. Такие людские потери негативно отразились на темпах экономического роста в северных регионах и на развитии соответственно социальной сферы.
Очевидно, что действующая система государственной поддержки северных территорий, предусматривающая финансирование основных ее форм из федерального бюджета, пришла в противоречие с реальными экономическими условиями. Уровень бюджетных начислений, обусловленный возможностями федерального бюджета, не соответствует реальным потребностям и в последние годы сокращается. Поэтому выполнить задачу стабильного и устойчивого развития северных территорий не представляется возможным.
Основные законодательные и правовые документы, определяющие социальную политику в регионах Севера, давно морально устарели. Раскрытие экономического потенциала и конкурентных преимуществ региона сдерживается устаревшим «остаточным» подходом к социальному развитию перспективной и богатейшей полезными
ископаемыми зоны страны. В связи с этим должна быть пересмотрена роль государственных органов в области законодательного регулирования экономики и социальной сферы в районах Севера России, в разработке и принятии мер в межбюджетных, налоговых отношениях, в решении проблем промышленной, инновационной и социальной политики, рационального природопользования, охраны окружающей среды и других направлений развития данных территорий.
Разработка правовой основы хозяйствования на Севере требует создания новых и оперативной корректировки действующих законов с учетом особенностей Севера. В этой связи требуется ускоренное принятие Федерального закона «О районировании Севера России», на основе которого должен быть создан законодательный механизм учета специфики функционирования экономики и социальной сферы в северных районах. На основе методики районирования Севера России должны быть представлены научные основы оценки степени дискомфортности жизнедеятельности населения по природно-климатическим, социально-экономическим и медико-биологическим факторам в их единстве и порядок отнесения субъектов Российской Федерации, административных районов к северным территориям.
После принятия Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ в Государственную Думу РФ было внесено органами законодательной власти северных субъектов более 20 законопроектов, предусматривающих закрепление на федеральном уровне ряда государственных гарантий и компенсаций, а также установление порядка и условий их предоставления.
Федеральным законом не было установлено применение районного коэффициента к начисляемой за счет средств федерального бюджета ежемесячной денежной выплате (ЕДВ) для льготных категорий граждан, проживающих в районах Крайнего Севера. В то же время расходы федеральных «льготников» на приобретение лекарств, получение жилищно-коммунальных, транспортных и других услуг выше расходов граждан, проживающих в регионах с более благоприятными климатическими условиями.
Исключительная роль Севера в экономике страны требует государственной политики, направленной на регулирование рынка труда с целью привлечения и закрепления кадров для работы в северных условиях. В то же время по данным офици -альной статистики из районов Севера страны идет
отток, прежде всего, трудоспособного населения. Так, в 2008 г. из северных регионов выехали более 55тыс. чел., или на 24% больше по сравнению с 2007 г. Особенно увеличился отток населения из таких промышленных районов, как Ямало-Ненецкий автономный округ (в 3,5 раза), Сахалинская область (в 1,2раза), Архангельская область (43,7 %), Мурманская область (48,5 %).
Вместе с тем имеется потребность в квалифицированной рабочей силе и обновлении рабочих и инженерных кадров: в топливно-энергетическом комплексе, горнодобывающей промышленности, энергетике, жилищно-коммунальном хозяйстве. Наблюдается дефицит кадров и в бюджетной сфере (учителя, врачи и т.п.) северных поселков и городов. С другой стороны, на Севере стало ощущаться давление на рынок труда иностранной рабочей силы.
Главная цель приоритетных национальных проектов — ускорение развития сильно отстающих за годы реформ образования, здравоохранения, жилищного строительства, агропромышленного производства. Приоритетный национальный проект «Здоровье» предусматривает повышение уровня оплаты труда врачей и медсестер, а приоритетный национальный проект «Образование» — ежегодное поощрение 10 тыс. лучших учителей премиями в размере 100,0тыс. руб. В 2007 г. введено в действие общеобразовательных учреждений на 19 179 ученических мест, что составило 133,4 % к уровню 2006 г. и 21,4% от сданного в стране (в 2006г. — 21,3%). Основная часть ученических мест введена в Республике Тыва, Республике Саха (Якутия), Тюменской области, Чукотском, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах.
По приоритетному национальному проекту «Развитие АПК» сельским жителям и животноводческим комплексам в 2006 г. государством выделено кредитов на сумму 50 млрд руб. для обустройства и строительства на селе объектов животноводческого комплекса и разведения высокопродуктивного племенного скота (коров и другого крупного рогатого скота, лошадей).
По данным Федеральной службы государственной статистики, за 2007 г. в северных регионах сдано 7 263,8тыс. м2 общей площади жилья, что составило 12% от всей сданной жилой площади по России (в 2006 г. — 11,2%). На эти показатели повлияла, несомненно, реализация приоритетных национальных проектов «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и «Развитие АПК».
Значимость северных территорий в формировании индустриального потенциала всей страны бесспорна. В дореформенный период (в 1990г.) на долю субъектов РФ, территории которых полностью относятся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, приходилось около 16% всего промышленного производства, здесь же было сконцентрировано 1/4 всех основных фондов Российской Федерации.
Между тем за годы рыночных преобразований масштабы участия северных территорий в формировании ключевых макроэкономических показателей не только не снизились, но и несколько возросли. В частности, в постдефолтный период, после кризиса 1998 г., устойчиво растут масштабы привлечения инвестиций в основной капитал (см. таблицу).
Следует отметить, что в северных регионах за счет минерально-сырьевых ресурсов обеспечива-
Доля российских северных территорий* в формировании ключевых макроэкономических результатов
национальной экономики в 1990—2008гг., %
Показатель Год
1990 1995 2000 2005 2008
Валовой внутренний продукт - 25,3 25,1 24,3 27,0
Промышленное производство 16,1 21,8 25,3 22,6 23,3
Инвестиции в основной капитал 30,4 28,4 30,2 30,5 28,4
Основные фонды** 26,2 27,2 25,1 27,7 27,3
Сальдированный финансовый результат (прибыль, минус убытки деятельности организаций) — 22,2 33,4 19,1 30,3
Экспорт в страны СНГ - - - 11,4 7,0
Импорт из стран СНГ - - - 4,1 2,8
Источник: РегионыРоссии. Социально-экономическиепоказатели: Росстат, 1998, 2006, 2008.
* Включая следующие субъекты Российской Федерации: республики Алтай, Бурятия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Тыва; Красноярский, Приморский, Хабаровский края; Амурская, Архангельская, Иркутская, Камчатская, Магаданская, Мурманская, Сахалинская, Томская, Тюменская, Читинская области; Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-НенецкийАО. ** По полной учетной стоимости (на конец года).
ется в среднем 40% ВРП, а в таких регионах, как Республика Саха (Якутия), в Чукотском АО, Сахалинской и Магаданской областях этот показатель достигает 60 %. При этом подавляющее большинство горнодобывающих предприятий являются градообразующими, фактически единственным источником занятости населения, получения доходов территорий.
В свое время образование новых северных городов было связано со строительством крупных градообразующих предприятий по добыче и переработке минеральных и энергетических ресурсов (Мирный, Норильск, Нерюнгри и др.) с привлечением и расселением трудовых ресурсов. В условиях проведения радикальной экономической реформы подобные формы организации расселения, миграции, перераспределения трудовых ресурсов оказались несостоятельными. Произошел резкий спад производства, закрытие «бесперспективных» рабочих поселков, выросла безработица коренных народов Севера, у которых был разрушен традиционный уклад жизни. Снизилась государственная поддержка северных регионов, начали закрываться многие северные программы, такие как «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», «Дети Севера» и др.
В последние годы северянам возвращена часть ранее предоставленных государством, а затем ликвидированных пенсионных льгот. Пенсионеры, имеющие необходимый стаж работы на Севере и выехавшие из районов Крайнего Севера, получили право на перерасчет своей пенсии с учетом повышенного соотношения заработных плат в размере 1,4—1,9. Тем не менее, проблема низкого уровня пенсионного обеспечения на Севере сохраняется. В 12 из 27 регионов Крайнего Севера средний размер пенсий не достигает величины прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации.
По мнению многих ученых, «...стратегическая задача и важнейшая цель проводимой в стране пенсионной реформы состоит в повышении уровня пенсионного обеспечения населения и обеспечении текущей и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы с учетом предстоящего ухудшения демографической ситуации в период после 2015—2020 годов» [4]. На взгляд автора, решение проблем пенсионеров, проживающих на Севере, возможно только при внесении изменений и дополнений в действующее российское законодательство и доведении уровня пенсионного обеспе-
чения северян до уровня прожиточного минимума пенсионера.
Для улучшения жизни северян необходимо реформирование существующей системы северных гарантий, создание эффективной системы поддержки коренных малочисленных народов, включая сферу традиционного жизнеобеспечения, расширения занятости. В ближайшее время целесообразно ускоренное принятие на федеральном уровне закона «О районировании Севера Российской Федерации», новой редакции закона «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
В целях стимулирования экономически активных граждан и привлечения трудовых ресурсов для северных районов следует разработать и утвердить нормативные правовые акты, регулирующие механизм и нормативы оплаты проезда безработным гражданам и незанятому населению к месту постоянного трудоустройства. Реализация этих предложений будет способствовать закреплению специалистов в районах Крайнего Севера и снизит дефицит кадров.
Северные территории в рыночных условиях оказались наиболее проблемными в плоскости воспроизводства населения и обеспечения Севера рабочей силой в соответствии с потребностями экономики. Об этом говорит и неэффективная демографическая политика. Население Крайнего Севера в 2009 г. сократилось на 0,9 млн чел., или на 7,8 %, по сравнению с 2002г. Наиболее интенсивным отток населения из районов Крайнего Севера был в первой половине 1990-хгг.
Низкие параметры естественного воспроизводства населения на северных территориях, младенческая смертность в большинстве северных регионов намного превышает среднероссийский уровень, продолжительность жизни на 4—5 лет меньше, чем в среднем в Российской Федерации, у коренных малочисленных народов Севера — на 10—15 лет. Состояние здоровья последних вызывает наиболее серьезные опасения у 279 тыс. чел. Из них 35 % (около 37 тыс.) ведут кочевой образ жизни. Их денежные доходы ниже среднероссийского показателя, размер пенсии составляет 26 % прожиточного минимума. Уровень заболеваемости среди северян превышает средний по стране в 3—5 раз, заболеваемость туберкулезом — в 6—17 раз, онкопатология, заболевания органов дыхания и кровообращения — в 2 раза. По данным федеральной службы государственной статистики, за 2007—2008 гг. наиболее высо-
кая смертность среди северных регионов отмечается в Республике Карелия — 16,2 умерших на 1 ООО чел. (в 2008г.), Пермском крае — 15,6, в Архангельской области — 14,6. Наиболее низкая смертность в Ямало-Ненецком автономном округе — 5,4 [5].
Таким образом, российский Север — это особая стратегическая зона страны с наличием больших запасов минерально-сырьевых ресурсов, обеспечивающих стратегические интересы развития государства, особо уязвимой природной средой, влияющей на формирование глобальных мировых экологических процессов, проживанием здесь уникальных этносов России — коренных малочисленных народов Севера.
Действующая система государственной поддержки регионов Севера морально устарела и пришла в противоречие с реальными экономическими условиями. В этой связи должна быть усилена протекционистская роль государства в проведении более активной и наступательной социальной политики в отношении северных территорий. Представляется целесообразным провести модернизацию норм действующего трудового, пенсионного, жилищного законодательств, а также положений ряда законов в сфере образования, здравоохранения, культуры,
ЖКХ, касающихся особенностей регулирования отношений, связанных с проживанием и работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Список литературы
1. Выступление Президента Российской Федерации Д. А. Медведева. URL: http:/www. kremlin. ru/administration, shtml.
2. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. Стат. сб. / Росстат. М., 2007. С. 338.
3. Российский Север: траектория и перспективы социального развития / под общ. ред. Н. А. Вельгина, В. Н. Пивненко. М.:КНОРУС, 2006. С. 98.
4. Селин В. С., Истомин А. В. и др. Хозяйственные системы Севера в поддержании национальной экономической безопасности. Научный доклад. Апатиты, Москва. КНЦ РАН. 1999. С. 52.
5. Экономические и социальные показатели районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей: сборн. Федеральная служба государственной статистики. М., 2009. С. 25.
