CC BY
121
© Самышкина Г. Н., 2012
САМЫШКИНА Галина Николаевна
Аспирант кафедры экономики здравоохранения и сферы услуг
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-48 e-mail: esy-yrgeu@usue.ru
Особенности государственного регулирования рынка санаторно-оздоровительных услуг
Ключевые слова санаторно-оздоровительные услуги; услуги здравоохранения; государственное регулирование; мериторные блага.
Аннотация Анализируется нормативная правовая база оказания санаторно-оздоровительных услуг. Предлагается модель кодекса законов об оказании санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг населению Российской Федерации.
К настоящему времени в нашей стране не определен самостоятельный орган государственной власти (субъект государственного регулирования), который занимался бы только вопросами регулирования услуг санаторно-курортного и санаторно-оздоровительного комплекса. В связи с этим можно признать справедливым замечание В. И. Лимонова: «К внешним причинам неустойчивого состояния санаторно-курортного комплекса следует отнести отсутствие единой системы управления и эффективных мер воздействия на организации санаторно-курортного комплекса» [1. С. 48].
Рассмотрим особенности государственного регулирования предоставления санаторно-оздоровительных услуг в РФ (рис. 1).
Рис. 1 Содержание системы государственного регулирования предоставления санаторно-оздоровительных услуг
Для того, чтобы определить субъекты государственного регулирования санаторнооздоровительного комплекса, следует проанализировать соответствующую законодательную базу.
Необходимым этапом работы над законопроектом является его гармонизация с законодательством мирового сообщества и российским законодательством: необходимо сопоставить законопроект с действующими нормативно-правовыми актами по
регулируемому законопроектом вопросу; законы должны соответствовать нормам международного права и не противоречить Основному закону Российской Федерации - Конституции РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации «каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений» 2. С. 46].
Гражданам Российской Федерации гарантируется право получения медицинской помощи как в учреждениях государственной и муниципальной системы здравоохранения, так и в медицинских учреждениях частной формы собственности [3]. Согласно п. 2 ст. 41 Конституции Российской Федерации в стране финансируются целевые программы охраны и укрепления здоровья населения; принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения; поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта; реализуются меры по поддержанию экологического и санитарноэпидемиологического благополучия 2].
Наиболее важными и обладающими высшей юридической силой (после Конституции Российской Федерации) являются федеральные конституционные и федеральные законы, включающие в себя кодексы и основы законодательства. Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др. в той или иной мере затрагивают вопросы здравоохранения, обеспечивая комплексный подход к нормативному правовому регулированию данной сферы.
По примеру кодекса законов об охране здоровья населения, недавно разработанного Н. Ф. Герасименко [4. С. 53 , можно предложить вариант кодекса законов об оказании санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг населению Российской Федерации (рис. 2).
Помимо Конституции РФ основополагающим документом, определяющим принципы охраны здоровья граждан, в том числе в отношении санаторно-курортного лечения, является Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [5].
Анализ нормативных правовых актов, определяющих порядок оказания санаторнокурортных услуг населению, позволяет сгруппировать их в шесть блоков:
1) профилактическая направленность;
2) определение принадлежности санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных учреждений к системе здравоохранения;
3) определение специфики санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг;
4) защита права граждан на получение санаторно-оздоровительного и санаторнокурортного лечения;
5) контроль за качеством санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг;
6) регулирование порядка предоставления санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг отдельным категориям граждан.
Нормативные акты первого блока «Профилактическая направленность» определяют необходимость создания и функционирования санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных учреждений с целью использования природных лечебных ресурсов для оздоровления населения. К этому блоку относятся Федеральные законы от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», которые основываются на положениях Конституции РФ. Действительно, большая часть санаторно-курортных учреждений расположена на территориях, обладающих природными лечебными ресурсами и пригодных для организации лечения
Основы законодательства Российской Федерации об оказании санаторно-оздоровительных услуг
Нормативные правовые акты профилактической направленности
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. №26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. №33-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях»
Нормативные правовые акты, определяющие принадлежность учреждений к системе здравоохранения
Приказ Минздравсоц-развития РФ от 7 октября 2005 г. №627 «Об утверждении единой номенклатуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения»
Приказ Федеральной службы государственной статистики Министерства экономического развития РФ от 29 июля 2009 г. №154 «Об утверждении статистического инструментария для организации Мин-здравсоцразвития России федерального статистического наблюдения в сфере здравоохранения»
Нормативные правовые акты, определяющие специфику услуг
ГОСТ Р 51185-2008 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования»
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001 (введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 6 ноября 2001 г. №454-ст)
Общероссийский классификатор услуг населению ОК 002-93 (утв. постановлением Госстандарта РФ от 28 июня 1993 г. №163)
Нормативные правовые акты, защищающие права граждан на получение услуг
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. №323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
Приказ Минздравсоц-развития РФ от 22 ноября 2004 г. №256 «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение»
Нормативные правовые акты, контролирующие качество услуг
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании»
ОСТ 91500.01.0007-2001 «Система стандартизации в здравоохранении. Основные положения» (утв. приказом Минздрава РФ от 4 июня 2001 г. №181)
Правила функционирования системы добровольной сертификации услуг по санаторно-курортному лечению (утв. Росздравнадзором 20 мая 2005 г.)
Нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления услуг отдельным категориям граждан
Постановления Правительства РФ
Постановления федеральных органов исполнительной власти РФ
Приказы федеральных органов исполнительной власти РФ
Письма федеральных органов исполнительной власти РФ
Рис. 2 Кодекс законов Российской Федерации об оказании санаторно-оздоровительных услуг населению
и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения - лечебно-оздоровительных местностях, которые в соответствии с российским законодательством относятся к особо охраняемым природным территориям.
Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» [6] регулирует вопросы, касающиеся признания территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом, определяет полномочия органов исполнительной власти всех уровней, особенности использования природных лесных ресурсов, экономическое регулирование в сфере курортного лечения и отдыха.
Положения Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» [7] раскрывают категории и виды особо охраняемых природных территорий, их задачи, порядок образования, режим особой охраны и особенности правового положения каждой.
Второй блок определяет принадлежность санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных учреждений к системе здравоохранения. Следовательно, в первую очередь эти учреждения должны руководствоваться кодексом законов об охране здоровья населения. В данный блок отнесены приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 7 октября 2005 г. № 627 «Об утверждении единой номенклатуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения» 8] и приказ Федеральной службы государственной статистики Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 июля 2009 г. № 154 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минздравсоцразвития России федерального статистического наблюдения в сфере здравоохранения» [9].
Согласно Единой номенклатуре государственных и муниципальных учреждений здравоохранения (далее - Единая номенклатура) к таковым относятся и санаторно-курортные учреждения. В данном документе они выделены в самостоятельную группу лечебно-профилактических учреждений. Учреждения подобного типа встречаются и в других группах - курортная больница (относится к группе больничных учреждений) и санаторный дом ребенка (группа учреждений охраны материнства и детства).
Несколько иной вариант классификации представлен в более позднем документе - Статистическом инструментарии для организации Минздравсоцразвития России федерального статистического наблюдения в сфере здравоохранения (далее - Статистический инструментарий).
В Единой номенклатуре в качестве классификационного признака заложена специализация учреждения (бальнеологическая лечебница, грязелечебница, курортная поликлиника, санаторий, санаторий-профилакторий, санаторный оздоровительный лагерь круглогодичного действия); в статистическом инструментарии - продолжительность работы (санатории круглогодовые и санатории сезонные).
Третий блок «Определение специфики санаторно-оздоровительных услуг» включает такие документы, как: ГОСТ Р 51185-2008 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования», Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, Общероссийский классификатор услуг населению и приказ Росстата «Об утверждении Указаний по заполнению в формах федерального статистического наблюдения показателя „Объем платных услуг населению'*». Некоторые из этих документов предлагают варианты классификации санаторно-курортных услуг.
В четвертый блок вошли нормативные документы, защищающие права граждан на получение санаторно-оздоровительного лечения: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и приказ Минздравсоцразвития РФ от 22 ноября 2004 г. «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение».
Пятый блок документов регулирует качество оказываемых населению санаторнооздоровительных услуг и включает в себя: Федеральный закон РФ от 27 декабря 2002 г.
№ 184-ФЗ «О техническом регулировании» [10,, ОСТ 91500.01.0007-2001 «Система стандартизации в здравоохранении. Основные положения» (утв. приказом Минздрава РФ от 4 июня 2001 г. № 181) и Правила функционирования системы добровольной сертификации услуг по санаторно-курортному лечению (утв. Росздавнадзором 20 мая 2005 г.). Данные документы представляют собой систему технического регулирования санаторно-оздоровительных услуг, объединяющую систему стандартизации и сертификации.
Большой перечень нормативных актов определяет порядок предоставления санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг отдельным категориям граждан, которые условно можно назвать «льготными категориями», - шестой блок.
Таким образом, охрана и восстановление здоровья граждан посредством оказания санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг связаны с возможностями их законодательного обеспечения. Нормативно-правовое регулирование оказания санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг должно учитывать как законодательство здравоохранения в целом, так и специфику данных услуг по сравнению с прочими медицинскими услугами. Нормативная правовая база по оказанию санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услуг населению Российской Федерации не должна быть статична, ее следует корректировать в соответствии с вновь принимаемыми нормативными документами и требованиями времени.
Направлениями совершенствования нормативной правовой базы могут быть предложенные Н. Ю. Трифоновой направления адаптации медицинского учреждения в правовой сфере 11. С. 16], правомерные согласно законодательству о санаторно-оздоровительных и санаторно-курортных услугах, а именно:
1) упорядочение и совершенствование законодателем нормативно-правовой базы, устранение имеющихся противоречий с детальной проработкой и распределением полномочий по уровням управления, с определением соотношения и роли государственного и частного здравоохранения, принципов, механизмов и направлений государственного регулирования, а также с четким обоснованием обязательств государства в сфере здравоохранения, определением ответственности за их выполнение на федеральном и других уровнях, выделением компетенций органов здравоохранения и приведением в соответствие их прав и ответственности;
2) принятие новых законов и недостающих руководящих документов;
3) повышение качества законотворческой деятельности в сфере здравоохранения путем привлечения корпоративных объединений медицинских работников к участию в совершенствовании отраслевой нормативно-правовой базы;
4) разработка четких механизмов реализации законов.
Проведенный анализ позволил сформулировать выводы о нарушении принципов системности государственного регулирования предоставления санаторно-оздоровительных услуг, а именно в отношении таких принципов, как:
• принцип единства - отсутствие самостоятельного органа государственной власти, занимающегося только вопросами предоставления санаторно-оздоровительных услуг. К субъектам государственного регулирования в настоящее время можно отнести: Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство транспорта РФ, Фонд социального страхования и т. д.;
• принцип измерения - отсутствие единых методических подходов к классификации и учету объектов государственного регулирования - учреждений санаторно-оздоровительного комплекса, что искажает информацию о его составе и структуре;
• принцип развития - отсутствие долгосрочного механизма государственного регулирования предоставления санаторно-оздоровительных услуг. Механизм закладывается в ежегодно утверждаемой Правительством РФ Программе государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на соответствующий календарный год;
• принцип связности - ежегодная корректировка категорий потребителей санаторно-оздоровительных услуг в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, а также льготных потребителей санаторно-оздоровительных услуг, численность которых определяется различными отраслевыми министерствами и ведомствами;
• принцип функциональности - результирующие показатели государственного регулирования предоставления санаторно-оздоровительных услуг выражаются посредством критериев доступности потребителям и качества медицинской помощи и не рассматривают показатели текущей и перспективной конкурентоспособности санаторно-оздоровительных услуг (недогруженные производственные мощности, невостребованная рабочая сила и т. д.).
Результаты анализа позволили выдвинуть гипотезу отнесении санаторно-оздоровительных услуг к группе мериторных благ [12; 13]. Данные блага могут предоставляться на платной основе, но поскольку они обладают ярко выраженным внешним эффектом и представляют собой вложения в человеческий капитал, то государство предоставляет бесплатный минимальный общедоступный стандарт медицинских услуг, цель общественной опеки которых состоит в создании условий для коррекции поведения индивидов в сторону нормативно «правильного» выбора [14. С. 25].
Теория мериторных благ подробно рассмотрена Т. В. Корчагиной, по результатам проведения собственного исследования сформулировавшей вывод: «Мериторные блага представляют собой блага, обладающие ярко выраженным положительным внешним эффектом, спрос на которые со стороны индивидуумов отстает от желаемого обществом, особенно в условиях становления экономической системы нового типа, и должен стимулироваться государством». И далее: «Потребление данных благ на заданном уровне всем обществом не только отвечает долгосрочным интересам общества, но и объективно необходимо, поскольку главную роль в обществе играет человек» [15. С. 13].
Рынок мериторных благ во многом схож с другими рынками, но у него имеются и свои особенности:
во-первых, помимо индивидов с рациональным поведением, фирм и государства, субъектами данного рынка являются индивиды с нерациональным поведением (пенсионеры, малоимущие, больные и т. п.);
во-вторых, специфический характер объекта как средства связи обусловливает передачу системы ценностей и правил, знаний, умений и т. п., влияющих на формирование и развитие каждого отдельного человека, а следовательно, и на общество в целом.
Итак, нами были раскрыты особенности государственного регулирования рынка санаторно-оздоровительных услуг, выдвинута гипотеза о тождественности рынка санаторно-оздоровительных услуг и рынка мериторных благ.
Источники
1. Лимонов В. И. Проблемы развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации в период рыночных преобразований (экономический аспект) // Экономика здравоохранения. 2006. № 3-4.
2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30 декабря 2008 г.).
3 Асатрян А. Ж., Микиртичан Г. Л., Кубарь О. И. Правовые основы обеспечения качества иммунопрофилактики в Российской Федерации // Здравоохранение. 2009. № 10.
4. Герасименко Н. Ф. Законодательное обеспечение здравоохранения в Российской Федерации // Экономика здравоохранения. 2007. № 11.
5 Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : федер. закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ.
6. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах : федер. закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ (в ред. от 18 июля 2011 г.).
7. Об особо охраняемых природных территориях : федер. закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (в ред. от 30 ноября 2011 г.).
8. Об утверждении единой номенклатуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения : приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 7 октября 2005 г. № 627 (в ред. от 19 ноября 2008 г.).
9. Об утверждении статистического инструментария для организации Минздрав-соцразвития России федерального статистического наблюдения в сфере здравоохранения : приказ Федеральной службы государственной статистики Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 января 2009 г. № 12 (в ред. от 31 декабря 2010 г.).
10. О техническом регулировании : федер. закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г.).
11. Трифонова Н. Ю. Адаптация медицинских учреждений к работе в условиях рынка // Экономика здравоохранения. 2008. № 9.
12. Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. N. Y. : McGraw Hill Book Company, 1959.
13. Musgrave R. A. Public Finance and Finanzwissenschat Trading Compared // Finanzar-chive. 1986. Vol. 53.
14. Рубинштейн А. Я. Двадцать пять тезисов об активности государства в социальной сфере // Экономическая наука современной России. 2009. № 1(44).
15. Корчагина Т. В. Мериторные блага в условиях формирования экономической системы нового типа : автореф. ... канд. экон. наук. М., 2011.
