CC BY
15В регионах Южного Федерального округа в республиках Калмыкия и Ингушетия численность населения, имеющая уровень доходов ниже прожиточного минимума, является одной из самых высоких и при положительной динамике увеличения доходов населения, по состоянию на 2008 год численность населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, составила соответственно 38,4 и 27,8%.
Концентрация населения с доходом ниже прожиточного минимума в 2008 году в республике Северная Осетия-Алания составила 11,5%, в Волгоградской области - 13,5%, в республике Дагестан - 10,1% по состоянию на 2007 год.
В целом отмечается динамика увеличения роста доходов населения и повышения качества жизни, при котором происходит уменьшение числа населения с уровнем доходов ниже прожиточного минимума.
Как видно, самый низкий уровень жизни населения среди регионов Южного Федерального округа наблюдается в республиках Ингушетия, Калмыкия и Адыгея. Средний уровень развития характерен для Кабардино-Балкарской республики, Карачаево-Черкесской республики, республики Дагестан, Ставропольского края и РСО-Алания. Относительно высокие показатели уровня жизни наблюдаются в Краснодарском крае, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях.
Уровень жизни населения, таким образом, можно определить как сложную интегрированную социально-экономическую категорию, выражающую уровень развития экономики, определяемую количеством потребления и возможностью накопления материальных благ, а также степенью удовлетворения духовных потребностей людей.
Токсанбаева М. С.
д.э.н., в.н.с. ИСЭПН РАН
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОДДЕРЖКИ БЕЗРАБОТНЫХ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ1
Введение
В РФ, как и во многих странах с большой численностью населения и обширной территорией, наблюдаются существенные разбросы региональных характеристик безработицы. Они присущи разным ее видам, которые имеют неодинаковую экономическую природу. В их числе:
• фрикционная безработица, не превышающая 3-5% по методике МОТ. Обычно она связана с переменой работы, а именно с поиском рабочих мест, более подходящих для работников, чем предыдущие. Считается, что при этом виде безработицы достигается полная занятость;
• безработица в рамках естественного уровня, наблюдаемая при экономическом росте и определяемая как ее средний уровень в течение длительного периода (в России - в пределах 5-8% по методике МОТ). Для данного вида типична качественная (структурная) несбалансированность состава рабочей силы и рабочих мест под воздействием реструктуризации экономики;
• циклическая безработица, превосходящая естественный уровень. Ее порождает экономический спад, который ведет к сокращению совокупного спроса на труд и обострению дефицита рабочих мест. После выхода из рецессии и перехода на траекторию роста она рассасывается с определенным лагом.
В реальности эти виды сосуществуют в разных пропорциях, формируя многослойный характер безработицы, а ее общий для конкретного периода уровень, как правило, предопределен доминирующим видом. Из-за негативных последствий, которые связаны с вынужденным «простоем» безработных, потерями благосостояния, утратой трудового потенциала и даже экономической активности, безработица чревата социальной напряженностью в обществе. Поэтому ее виды рассматриваются также под углом зрения рисков той или иной степени этой напряженности. По данному критерию можно выделить следующие уровни по методике МОТ:
• до 3% - социально совершенно безопасный уровень;
• от 3,1 до 5% - социально безопасный уровень;
• 5,1-8% - социально умеренный уровень;
• 8,1-11% - социально нежелательный уровень;
• 11, 1-15% - социально опасный уровень;
• свыше 15% - социально очень опасный уровень (иногда как крайне опасный выделяют уровень более 20%).
Эти уровни обычно сопряжены с доминированием одного из видов безработицы. Так, ее фрикционный вид считается социально безопасным, чем подтверждается его адекватность полной занятости. Естественный уровень сочетается с социально умеренными рисками, а прочие риски предопределяет циклическая компонента. Чем глубже циклическая безработица, тем серьезнее ее социальные последствия, особенно в плане возникновения застойных форм бедности и незанятости.
Различия видов и социальных рисков безработицы указывают на необходимость неодинаковых подходов к ее сокращению, в том числе путем содействия трудоустройству безработных. При фрикционном виде это содействие играет основную роль, так как предложение рабочих мест считается достаточным для выбора подходящей работы, а потому поддержка безработных требует оказания преимущественно посреднических, профориентационных, инфор-
1 Материал подготовлен при финансовой поддержке РГНФ, проект № 11-02-00022а.
559
мационных и адаптационных услуг. В случае доминирования структурного вида актуально содействие профессиональной и территориальной мобильности безработных с помощью профессионального обучения и помощи в переезде в другие регионы и поселения, где есть предложение подходящих рабочих мест. Кроме того, на основе прогнозных оценок необходимо готовить востребованные кадры еще на стадии профессионального образования, чтобы в процессе обучения не закладывался избыточный или дефицитный спрос на выпускников. Для сокращения циклической безработицы насущны меры макроэкономического характера, направленные на повышение совокупного спроса на труд, а для поддержки безработных - некоммерческие формы временного трудоустройства, профессиональное обучение с расчетом на перспективу и содействие самозанятости. Что касается материальной поддержки, то при всех видах безработицы она выполняет одну и ту же функцию - предоставлять безработным средства к существованию на период поиска работы. Разумеется, все формы поддержки должны использоваться при разных видах безработицы, но каждому виду присущи свои приоритеты.
Региональные различия уровней безработицы в РФ
Перечисленные выше характеристики безработицы отмечались в регионах и в кризисные 1990-е годы, и в период экономического роста, в том числе накануне современного кризиса, когда средний по стране показатель вплотную приблизился к социально безопасному уровню фрикционного вида (в 1-й половине 2008 г. - 5,6% по методике МОТ). То есть даже в период, лучший с точки зрения экономических и социальных параметров безработицы, в регионах одновременно наблюдался полный комплект ее показателей, в том числе характерных как для полной занятости, так и для глубоких кризисных спадов.
В ретроспективном аспекте показатели безработицы по регионам существенно варьировались. Прежде всего это связано с циклическим развитием экономики, которое всегда влияет на данные показатели, вызывая их рост в периоды спада и снижение - в периоды роста (табл. 1).
Таблица 1
Уровень безработицы по методике МОТ и распределение субъектов РФ по уровню безработицы в 1992-2009 гг., %
Год Уровень безработицы Количество субъектов РФ с уровнем безработицы:
до 3% 3,1-5% 5,1-8% 8,1-11% 11,1-15% более 15%
1992 5,1 2,6 48,0 45,0 2,4 1,3 -
1993 5,9 - 23,7 68,6 6,4 - 1,3
1994 8,1 - - 50,3 36,5 11,9 1,3
1995 9,4 - - 21,7 44,9 23,1 10,3
1996 9,7 - - 19,4 39,6 30,7 10,3
1997 11,8 - 1,3 10,1 21,6 44,2 22,8
1998 13,3 - 3,4 3,4 8,3 41,8 43,1
1999 12,6 - - 6,8 18,2 42,0 33,0
2000 9,8 - 1,2 8,3 35,7 40,5 14,3
2001 8,8 1,2 1,2 26,7 42,0 16,9 12,0
2002 8,5 1,2 8,3 29,7 36,9 15,6 8,3
2003 7,8 1,2 8,3 26,2 40,5 13,1 10,7
2004 7,9 2,4 7,1 38,2 35,7 7,1 9,5
2005 7,1 2,4 8,3 51,2 21,4 10,7 6,0
2006 6,7 5,9 11,8 44,7 22,3 7,1 8,2
2007 5,7 8,2 21,2 45,9 15,3 2,3 7,1
2008 7,0 4,8 13,3 56,9 13,0 4,8 7,2
2009 8,4 1,2 6,0 26,4 48,4 13,2 4,8
Источник: Росстат.
В период трансформационного спада 1990-х годов регионы стремительно покидали «зону» социальной безопасности, пополняя область высоких социальных рисков. Пика этот процесс достиг в 1998 г., когда более чем в 90% субъектов федерации безработица превысила естественный уровень и в 37,5% перешагнула крайне опасную 20-процентную планку. Противоположный процесс стартовал с началом восстановительного роста, и к моменту его завершения в 2007 г. за рамками «зоны» выше естественного уровня осталось около четверти регионов. Очередной сдвиг в нежелательную сторону произошел под влиянием современного кризиса: в 2009 г. характеристики безработицы превзошли естественный уровень в двух третях регионов.
Помимо факторов циклического характера на распределение регионов по показателю безработицы влияли также процессы неравномерной реструктуризации экономики. Во-первых, за годы спада и восстановительного роста это распределение претерпело существенные изменения. В 2007 г. в сравнении с 1992 г. количество регионов в «зоне» полной занятости сократилось почти вдвое, тогда как в «зоне» циклической безработицы вдвое возросло. Во-вторых, еще до завершения рецессии обособились два региона, в которых безработица не только снижалась, но вышла на фрикционный уровень (Москва и Санкт-Петербург). В-третьих, в годы экономического роста обозначился круг субъектов РФ, в которых, несмотря на тенденцию уменьшения безработицы, ее показатели устойчиво превосходили социально очень опасный 15-процентный уровень. Это так называемые депрессивные регионы, представленные частью
республик Северного Кавказа, республиками Калмыкия и Тыва. Данные субъекты федерации еще с 1990-х годов пребывают в состоянии перманентного кризиса занятости.
Приоритеты государственной поддержки безработных
Устойчивые территориальные различия показателей безработицы, обусловленные разницей ее экономических причин и социальных последствий, говорят о необходимости неодинаковых подходов к сокращению безработицы и поддержке безработных в разрезе субъектов РФ. Между тем государственная политика занятости в нашей стране с самого начала реализации сконцентрирована именно на поддержке данной категории населения в отрыве от иных мер и в ключевых моментах в значительной степени унифицирована. Главной причиной такого подхода является то, что реализуемая политика нацелена на снижение не столько безработицы, сколько рисков социальной напряженности, что позволяет сосредоточить поддержку на наименее защищенных группах безработных. Этим определяются следующие ее приоритеты.
Низкий уровень финансирования. Для обслуживания задач по снижению социальной напряженности в отличие от задач преодоления количественных и структурных дисбалансов рынка труда большие затраты не требуются. Поэтому поддержка безработных устойчиво носит «малобюджетный» характер, который задается масштабами финансирования политики занятости на федеральном уровне. В период действия Фонда занятости оно осуществлялось через обязательные для работодателей страховые взносы в этот Фонд по нормативам, установленным федеральным центром. С 2001 г. данную политику финансирует главным образом федеральный бюджет. В 2001-2006 годах поступления шли в регионы непосредственно, а с 2007 г. - в виде субвенций в бюджеты субъектов федерации. Несмотря на то, что к финансированию региональных программ занятости подключены региональные и муниципальные бюджеты, а также средства работодателей, львиная доля финансовых ресурсов - не менее 90, а как правило, 95% - приходится на федеральный бюджет (как в 1990-е годы - на Фонд занятости). Поэтому финансовое обеспечение региональных программ существенно зависит от общего уровня финансирования, который определяется «сверху».
Об изначально низком этом уровне говорят следующие факты. Так, в 1990-е годы расходы Фонда занятости составляли 0,3-0,37% ВВП, что заметно ниже даже минимального показателя финансирования политики занятости в странах ОЭСР за те же годы (около 0,5% ВВП). А в сравнении с большинством стран российский показатель был меньше в разы, а то и в десятки раз. Еще скромнее и в абсолютном, и в сравнительном (со странами ОЭСР) контексте он стал после перехода на финансирование федеральным бюджетом, в частности потому, что пособия по безработице утратили страховую природу, и их зависимость от предшествующего заработка существенно ослабла. В годы экономического роста этот показатель имел выраженную тенденцию к снижению вплоть до мизерных 0,08% ВВП в 2008 г. В 2009 г. он повысился в связи с современным кризисом и реализацией программы антикризисных мер, но все равно остался крайне низким (рис. 2).
0,25 -.
0,2
0,15
0,1
0,05-— - - - - - - - - —
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Источники: Росстат, данные Федеральной службы по труду и занятости.
Рисунок 2.
Расходы федерального бюджета на политику занятости в 2001-2009 гг., % к ВВП
Ограничение объекта поддержки наиболее уязвимыми категориями. При таком уровне финансирования неизбежен ограничительный подход к объекту поддержки, которым является только зарегистрированный контингент. Вследствие весьма скромной помощи ею преимущественно пользуются лица, испытывающие трудности в самостоятельном поиске работы. В результате показатель официальной безработицы на протяжении всего периода реализации политики занятости примерно в 3 раза ниже показателя общей безработицы и не превышает уровня фрикционного вида. В региональном разрезе более высокие показатели если наблюдались, то в меньшинстве регионов. Особенно четко это проявилось с 1999 г. под воздействием как общего уменьшения финансирования (с 1998 г.), так и ужесточения с 1997 г. процедур регистрации (рис. 3).
уровень регистрируемой безработицы
количество субъектов РФ с регистрируемой безработицей более 5%
Источник: Росстат.
Рисунок 3.
Уровень регистрируемой безработицы в среднем по РФ и количество субъектов РФ с уровнем регистрируемой безработицы более 5% в 1993-2008 гг., %
Следует подчеркнуть, что ориентация политики занятости на уровень безработицы ниже фрикционного вида ведет не только к экономии финансовых ресурсов, но и к отказу от целенаправленного воздействия на параметры рынка труда и принятию превентивных мер, а также к оказанию поддержки безработным, не адекватной реальным видам вынужденной незанятости и подлинным социальным рискам.
Перекос в пользу пассивной поддержки. Формы поддержки обобщенно подразделяют на активную (содействие трудоустройству) и пассивную (поддержка доходов, прежде всего, пособиями по безработице) политику занятости. Явное преобладание пассивных форм характерно именно для задачи снижения социальной напряженности, которая обычно носит оперативный характер и предполагает смягчение прежде всего такого ее социального последствия, как потери в уровне жизни. Кроме того, если безработица предопределена ее фрикционным видом, то выбор рабочих мест по определению рассматривается как достаточный, а содействие трудоустройству сосредоточивается преимущественно на подборе подходящих вакансий и обучению методам успешного поиска работы. В аспекте расходов данные меры активной политики экономнее тех, которые актуальны при доминировании структурной и циклической безработицы.
Наряду с финансовыми ограничениями этим обстоятельством объясняются малые расходы на активную политику, которые в несколько раз ниже, чем расходы на пассивную политику. Соотношение между ними в пользу пассивных форм не идет ни в какое сравнение со многими зарубежными странами, где в виду более высокого уровня ре-гистраций пассивная политика к тому же дороже российской. Например, в государствах ОЭСР данное соотношение колебалось в среднем от 1,4 раз в 1999 г. до 1,3 раз в 2007-2008 годах. А в нашей стране в 2000-е годы оно составляло от 3 до 8 раз и до начала современного кризиса в основном интенсивно нарастало. В связи с кризисом в 2009 г. финансирование активных действий по программе дополнительных мер по снижению напряженности рынка труда было несколько расширено. Однако это не дает оснований говорить не только о реальном сближении с практикой стран ОЭСР, но и о выходе хотя бы на уровень 2002 г., когда общая безработица была такая же, как в 2009 г. (рис. 4).
9
8--- ---
7----- - - -
6----- - --- - - -
5------------------
4-----------------
3--------------------
2-- - - - - - - - - -
1-- - - - - - - - - -
0 | ' ■ ■ ■ ■ | | ■ ■ ' |
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Источник: Данные Федеральной службы по труду и занятости.
Рисунок 4.
Соотношение расходов федерального бюджета на пассивную и активную политику занятости в 2001-2009 гг., раз
Трансляция приоритетов политики занятости на региональный уровень
Прежде всего это достигается с помощью размеров финансового обеспечения из федерального бюджета и строгого распределения выделенных средств по отдельным программам занятости. Чтобы изучить, какие направления
562
поддержки реализуют сложившиеся административно-финансовые механизмы, субъекты федерации проранжированы по показателям регистрируемой безработицы, которые являются главным ориентиром региональной политики занятости. Для анализа зависимости общих расходов от данных показателей использованы следующие характеристики: расходы из федерального бюджета на политику занятости по группам регионов на душу и на одного безработного; доля зарегистрированного контингента в составе всех безработных. Расчет финансовых показателей выполнен по информации о плановых субвенциях регионам на 2008 г. Данные по безработице приведены на 2007 г., так как из-за начавшегося в 2008 г. кризиса во многих регионах она заметно отклонилась от плановых параметров. При этом корректировка выделенных сумм в связи с кризисом в 2008 г. не проводилась (табл. 2).
Таблица 2
Расходы на политику занятости и доля зарегистрированных безработных в субъектах РФ в 2008 г.
по показателям регистрируемой безработицы
Показатель регистрируемой безработицы, % Зарегистрированная безработица, % к общей Совокупные расходы на душу населения Совокупные расходы на 1 безработного
% к средним по РФ % к расходам предыдущей группы % к средним по РФ % к расходам предыдущей группы
до 0,5 35,2 38,1 - 139,4 -
0,6-1,0 16,1 57,3 150,4 129,4 107,7
1,1-1,5 24,3 81,8 142,8 114,1 88,2
1,6-2,0 25,6 99,7 121,9 106,5 93,3
2,1-2,5 30,7 149,5 149,9 115,2 108,2
2,6-3,0 38,2 155,7 104,1 114,7 99,6
3,1-4,0 38,6 181,0 116,2 101,7 88,7
4,1-5,0 37,6 153,3 84,7 80,6 79,2
более 5,0 115,9 442,4 288,6 57,0 70,7
В среднем по РФ 33,8 100,0 - 100,0 -
Источники: Росстат, данные Федеральной службы по труду и занятости.
Информация табл. 2 дает основание считать, что государственная политика занятости на региональном уровне не только «малобюджетна», но и стимулирует субъекты федерации к экономии финансовых ресурсов прежде всего путем ограничения регистраций.
1). Расходы на эту политику соответствующим образом зависят от количества регистраций. Разумеется, душевые субвенции тем выше, чем больше в составе населения доля зарегистрированного контингента, но нарастание субвенций по мере роста регистрируемой безработицы происходит в основном в убывающей прогрессии. В той же прогрессии меняются расходы на одного безработного.
Некоторые отклонения от названных тенденций связаны со следующим. Во-первых, в группах регионов с официальной безработицей в 2,0-3,0%, в которых удельные расходы сравнительно высоки, преобладают субъекты РФ с районными доплатами к оплате труда и социальным пособиям. Во-вторых, в группе, где эта безработица выше 5,0%, и ее уровень, и обусловленные им значительные расходы предопределены крайне высокой общей безработицей, превосходящей социально очень опасный уровень.
О том, как регистрируемая безработица в 2007 г. координировалась с видами и социальными рисками общей безработицы, дает представление табл. 3 (безработица по методике МОТ рассчитана как средняя для групп регионов с разными показателями регистрируемой незанятости).
Таблица 3
Вид и уровень социального риска безработицы по методике МОТ по показателям регистрируемой безработицы в субъектах РФ в 2007 г.
Регистрируемая Безработица по методике МОТ
безработица по уровню социального риска по виду безработицы
до 0,5 совершенно безопасный фрикционная
0,6-1,0 безопасный
1,1-1,5
1,6-2,0 умеренный естественный уровень
2,1-2,5
2,6-3,0
3,1-4,0 нежелательный
4,1-5,0 опасный циклическая
более 5,0 очень опасный
Сравнение данных табл. 2 и 3 показывает, что, начиная с уровня регистрируемой безработицы выше 2,5% (кроме группы, где этот показатель более 5%), процент регистраций практически идентичный, хотя соответствующие регионы попадают в «зоны» разных видов общей безработицы и неодинаковых социальных рисков. Данный феномен трудно объяснить чем-либо иным, кроме как сдерживанием количества регистраций.
Явные отклонения от данной тенденции прослеживаются в двух группах регионов - с официальной безработицей до 0,5 и более 5,0%. Во входящей во вторую группу Чеченской республике численность зарегистрированного кон-
тингента даже выше, чем количество безработных по методике МОТ, что, как отмечалось, связано крайне высокими социальными рисками. Что касается субъектов РФ в «зоне» полной социальной безопасности (Москва и Санкт-Петербург с показателями общей безработицы до 3%), то в них сравнительно высокую долю зарегистрированной группы во многом предопределяет принадлежность большинства безработных по методике МОТ к самым уязвимым категориям.
2). Социальная целесообразность высокой доступности для безработных социальной поддержки в группе с регистрируемой безработицей более 5,0% в определенной мере компенсируется минимизацией расходов на одного безработного. То есть при больших масштабах регистраций помощь оказывается в крайне скромных размерах.
Те же приоритеты государственной политики занятости реализуются и через распределение федеральных субвенций регионам на активную и пассивную политику Соответствующие данные на основе той же статистики, что и в табл. 2, приведены в табл. 4.
Таблица 4
Расходы на активную и пассивную политику занятости, соотношение между этими расходами и доля зарегистрированных безработных в субъектах РФ в 2008 г. по показателям регистрируемой безработицы
Показатель Зарегистрированная Расходы на одного безработного, % к средним по Отношение расходов на пассив-
регистрируемой без- безработица, % к РФ ную политику к расходам на
работицы, % общей на пассивную политику на активную политику активную, раз
до 0,5 35,2 110,3 138,3 6,6
0,6-1,0 16,1 110,2 123,2 7,3
1,1-1,5 24,3 109,2 109,4 8,2
1,6-2,0 25,6 105,3 102,1 8,5
2,1-2,5 30,7 110,7 103,0 8,8
2,6-3,0 38,2 117,9 103,2 9,4
3,1-4,0 38,6 104,1 93,8 9,1
4,1-5,0 37,6 89,0 90,5 8,1
более 5,0 115,9 72,1 76,4 7,8
В среднем по РФ 33,8 100,0 100,0 -
Источники: Росстат, данные Федеральной службы по труду и занятости.
Данные табл. 3 позволяют сделать следующие выводы.
1). Расходы на пассивную политику носят уравнительный характер, так как основная часть денежных выплат приходится на пособия по безработице, которые с переходом к бюджетному финансированию трансформировались в социальные пособия. А пособия федерального статуса в основном унифицированы. Заметно более высокие удельные затраты на пассивную политику в группах регионов с официальной безработицей в 2,0-3,0% вызваны районными доплатами. Уравнительные выплаты и их крайне малые размеры ослабляет стимулы безработных к регистрации, особенно в субъектах РФ со сравнительно высоким уровнем жизни.
2). Удельные расходы на активную политику с учетом уже отмеченных отклонений уменьшаются в зависимости от нарастания официальной безработицы. Так как это не согласуется с потребностями в активной поддержке, то такой подход обслуживает задачу ограничения совокупных расходов.
Удельные затраты на активную политику должны находиться в прямой зависимости от видов и социальных рисков безработицы. При ее естественном уровне в сравнении с фрикционным видом возрастает значение таких недешевых форм поддержки, как профессиональное обучение и содействие территориальной мобильности, а при циклическом виде - помимо названных форм еще и общественных работ и содействия самозанятости. Однако лидером по затратам на активную политику являются субъекты РФ, где достигнута полная занятость.
Подобное ограничение финансовых расходов отвечает задаче селекции наиболее уязвимых категорий и стимулирует регионы к сдерживанию регистраций для получения большего финансирования активных мер. Действие этого механизма стимулирования подтверждают данные о соотношении расходов на активную политику. Оно меняется в пользу активных мер с уровня регистрируемой безработицы в 3,1-4,0%, когда процент регистраций стабилизируется (кроме не типичной группы с безработицей более 5%).
Изложенные подходы просматриваются и по субъектам РФ внутри федеральных округов, в которых нет «отклоняющих» региональных различий по уровню жизни и безработицы. Это можно проследить по данным той же статистики на примере Центрального федерального округа (ЦФО), в котором сосредоточено больше регионов, чем в других округах, и присутствует только один не типичный субъект федерации - Москва (табл. 5).
Данные табл. 5 довольно четко показывают, что чем больше реципиентов поддержки, тем меньше удельные расходы на ее оказание, в том числе на активные меры. При этом затраты на денежные выплаты почти идентичны, несмотря на определенные различия уровня жизни. В этой связи субъектам федерации дано право на региональные доплаты к пособиям по безработице, но в ЦФО из-за лимитированных бюджетных ресурсов они введены только в Москве.
Таблица 5
Расходы на политику занятости, в том числе на активную и пассивную политику и доля зарегистрированных безработных в субъектах РФ Центрального федерального округа в 2008 г.
по показателям регистрируемой безработицы
Показатель регистрируемой безработицы, % Зарегистрированная безработица, % к общей Совокупные расходы на одного безработного, % к средним по ЦФО Расходы на одного безработного, % к средним по ЦФО
на пассивную политику на активную политику
до 0,5 48,4 113,3 98,9 123,6
0,6-1,0 23,1 110,0 101,7 108,7
1,1-1,5 27,7 94,2 99,8 93,3
1,6-2,0 28,3 89,1 100,6 86,7
более 2,0 46,7 88,3 93,4 82,4
В среднем по ЦФО 28,6 100,0 100,0 100,0
Источники: Росстат, данные Федеральной службы по труду и занятости.
О том, как в условиях финансовых ограничений разнятся масштабы активной политики, можно судить на основе количества участников активных программ на примере ЦФО (по данным за 2006 г.). Рассмотрены следующие формы активной поддержки: трудоустройство при содействии центров занятости, профессиональное обучение и общественные работы. Сопоставление по регионам проведено с помощью условных показателей соотношения количества участников этих программ с численностью безработных. Условность связана с тем, что, во-первых, центры занятости трудоустраивают и привлекают к общественным работам не только безработных, во-вторых, учтена численность участников за весь год, тогда как безработных - на конец года. Для представления о разной остроте проблем трудоустройства приведены показатели напряженности рынка труда (табл. 6).
Таблица 6
Количество участников активных программ занятости и коэффициент напряженности рынка труда в субъектах РФ Центрального федерального округа в 2006 г. по показателям
регистрируемой безработицы
Показатель регистрируемой безработицы, % Коэффициент напряженности Рынка труда Количество участников активных программ занятости на одного безработного, % к среднему по ЦФО
Нашли работу прошли профессиональное обучение участвовали в общественных работах
до 0,5 0,4 59,8 55,6 52,5
0,6-1,0 1,0 121,7 176,2 118,7
1,1-1,5 1,4 90,3 104,4 104,7
1,6-2,0 2,0 79,2 69,8 84,7
более 2,0 4,7 59,2 60,1 68,0
В среднем по ЦФО 0,9 100,0 100,0 100,0
Источник: Труд и занятость населения Москвы. 2006 г.: Статистический сборник. - М., 2007. - С. 71-74.
Данные по Москве, а только в ней показатель регистрируемой безработицы менее 0,5%, подтверждают, что это особый регион. Коэффициент напряженности городского рынка труда составил менее единицы, то есть спрос на труд на регистрируемом рынке превысил его предложение. Однако по трудоустроенным при содействии центров занятости, как и по участникам других активных программ, регион оказался в числе аутсайдеров. Это объясняется, во-первых, слабой экономической активностью зарегистрированного контингента, во-вторых, несопоставимым с другими регионами доминированием профессионально образованных безработных (не менее трети с высшим образованием) и, в-третьих, не типичным для других субъектов РФ более чем двукратным превышением численности незанятого населения, зарегистрированного в центрах, количества безработных. Это население в большой степени вовлечено в особые программы (временная занятость для школьников и студентов и пр.).
В остальных регионах ЦФО по всем рассмотренным активным программам прослеживается обратная зависимость между численностью участников и показателями регистрируемой безработицы. То есть чем больше количество регистраций, тем хуже доступность активных мер. Так как потребность в этих мерах, особенно в профессиональном обучении выше в «зоне» естественного уровня безработицы, то вовлечение в активные программы должно быть шире, чем в «зоне» полной занятости. Однако этому препятствует финансирование активной политики, которое имеет противоположную направленность.
Заключение
Уровень безработицы по методике МОТ в субъектах РФ свидетельствует о том, что они находятся в «зонах» доминирования ее разных видов - фрикционной, «естественной» и циклической безработицы, которые предопределяют разные риски социальной напряженности. Так как потребности в поддержке безработных по этим «зонам» не совпадают, то на региональном уровне целесообразно использовать неодинаковые подходы к политике занятости.
Однако эта политика транслирует на региональный уровень единые подходы, связанные с приоритетом задачи снижения рисков социальной напряженности над задачей уменьшения безработицы. Этим определяются общий низкий уровень финансирования политики занятости, значительное ограничение реципиентов поддержки и сильный упор на пассивную политику. За весь постсоветский период регистрируемая безработица не вышла за рамки уровня фрикционного вида, хотя в среднем по РФ даже в последние годы экономического роста она не опускалась ниже естественного уровня. Вследствие этого поддержка предоставляется в основном наиболее уязвимому контингенту, тогда как две трети безработных лишены государственной помощи. Кроме того, занижение официальной безработицы до уровня полной занятости ведет к оказанию поддержки, неадекватной реальным видам и социальным рискам безработицы.
Изучение практики финансирования политики занятости на региональном уровне за счет средств федерального бюджета позволило выявить ряд механизмов реализации общих подходов к этой политике.
Определено, как распределение финансовых ресурсов по регионам способствует ограничению регистраций. Несмотря на то, что душевые расходы федерального бюджета растут по мере увеличения регистрируемой безработицы, их нарастание происходит в убывающей прогрессии. В том же направлении действует финансирование активной политики: расходы на одного безработного при увеличении регистрируемой безработицы имеют тенденцию к снижению. Тем самым создаются стимулы для регионов уменьшать регистрируемый контингент.
Аналогичные стимулы, но уже для самих безработных формирует финансирование пассивной политики. После трансформации пособия по безработице из страхового в социальное распределение по регионам расходов на денежные выплаты стало уравнительным. С учетом низких размеров пособия заинтересованность безработных в регистрации тем ниже, чем выше региональный уровень жизни.
Такое финансовое обслуживание политики занятости на региональном уровне способствует селекции незащищенных безработных (самых уязвимых среди уязвимых), помощь которым носит более щедрый и более комплексный характер. Следует отметить, что ориентация на подобную селекцию - общая черта политики, направленной на помощь незащищенным слоям.
Федосеев С.В.
к.э. н., докторант Военного университета
РАЗВИТИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ВОЕННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ (НА ОСНОВЕ КЛАСТЕРНОГО ПОДХОДА)
Движение Российской Федерации по рыночному курсу социально-экономического развития - явление многофакторное и многоаспектное. Проведение экономической реформы в России показало, что политика, в основе которой лежит представление об однородности хозяйственной системы, является в значительной степени ограниченной и неэффективной.
Огромные различия в экономических, природно-географических, социально-демографических, политических и других условиях в многочисленных регионах (в структуре экономического пространства 83 региона - субъекта Федерации) исключают унифицированный подход к проведению экономических реформ, ориентированных на средние условия, требуют проведения гибкой региональной политики с учетом особенностей каждого региона [5, с. 58].
В данной публикации под «регионом» мы понимаем субъект Российской Федерации, представляющий собой административно очерченное пространство и в то же время обособленный социально-экономический (хозяйственный) комплекс с сильной взаимосвязанностью своих структурных элементов, в котором складывается и реализуется совокупность процессов воспроизводства жизнеобеспечения данной территории.
Эта ситуация требует применения новых инструментов поддержания и повышения конкурентоспособности регионов.
На первое место выходит кластерный подход - поддержка и развитие кластеров в приоритетных сферах региональной экономики как групп географически соседствующих и взаимосвязанных предприятий и связанных с ними организаций, которые характеризуются общностью деятельности и взаимодополняют друг друга [3].
На федеральном уровне Министерство экономического развития Российской Федерации выступает координатором реализации кластерной политики в регионах.
Кластер - сконцентрированная на определенной территории группа взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга хозяйствующих субъектов (предприятий, поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг), научно-исследовательских и образовательных организаций, которые находятся в отношениях функциональной зависимости в процессе производства и реализации товаров и услуг в определённой сфере.
Вариант схемы взаимодействия предприятий в кластере представлен на рис. 1.
Участниками кластера могут являться:
- предприятия и организации, специализирующиеся на профильных видах деятельности;
- предприятия и организации, поставляющие продукцию или оказывающие услуги для специализированных предприятий;
- предприятия и организации, обслуживающие отрасли общего пользования, включая транспортную, энергетическую, природоохранную, информационно-телекоммуникационную и инженерную инфраструктуру;
