CC BY
32
М. ТОКСАНБАЕВА доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН
Ю. ЛЕЖНЕВА
аспирантка Института социально-экономических проблем народонаселения РАН
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА БЕЗРАБОТНЫХ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ*
Статья посвящена исследованию конкретных методов поддержки безработных в субъектах РФ с учетом уровня безработицы и ее социальных рисков. Анализируется политика федерального центра при распределении субвенций из федерального бюджета в региональные бюджеты.
Ключевые слова; фрикционная безработица, естественная безработица, циклическая безработица, государственная поддержка, регион.
В РФ, как и во многих странах с большой численностью населения и обширной территорией, наблюдаются значительные разбросы региональных показателей безработицы, которые характерны для разных ее видов с неодинаковой экономической природой. В их числе:
- фрикционная безработица, не превышающая 5% по методике МОТ. Ее вызывает мобильность работников, связанная с поиском более подходящих рабочих мест. Уровень фрикционной безработицы соответствует нормальной текучести кадров, поэтому в принципе она адекватна полной занятости;
- безработица в рамках естественного уровня, который характерен для периодов экономического роста и определяется как ее средний уровень в течение этих периодов (в России - до 8% по методике МОТ). Для данного вида типична качественная несбалансированность состава рабочей силы и рабочих мест, поэтому он ассоциируется со структурной безработицей;
- циклическая безработица, превосходящая естественный уровень. Ее порождает экономический спад, который ведет к сокращению совокупного спроса на труд и обострению дефицита рабочих мест. После перехода экономики на траекторию роста этот вид рассасы-
* Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ), проект № 11-02-00022а.
вается с определенным лагом. Так, в нашей стране средний показатель безработицы вошел в рамки естественного уровня только на пятый год после завершения трансформационного спада.
Из-за негативных последствий для населения, обусловленных снижением благосостояния семей безработных, вынужденным «простоем» ищущих работу, утратой их трудового потенциала и даже экономической активности, безработица чревата социальной напряженностью в обществе. Поэтому ее виды под углом зрения рисков этой напряженности ранжируются также по степени социальной опасности:
• до 5% - социально безопасный уровень;
• 5,1-8% - социально умеренный уровень;
• 8,1-11% - социально нежелательный уровень;
• 11,1-15% - социально опасный уровень;
• свыше 15% - социально очень опасный уровень.
Уровни и социальные риски безработицы обычно предопределяет доминирующий вид, но из-за множества причин она носит многослойный характер в рамках страны, поселений и в территориальном разрезе. Так, перечисленные характеристики безработицы одновременно отмечались в регионах в кризисные 90-е гг. и в период экономического роста, в том числе накануне современного кризиса, когда средний по стране показатель вплотную приблизился к социально безопасному уровню фрикционного вида (в 2007 г. - 5,7% по методике МОТ). То есть даже в год, лучший по экономическим и социальным параметрам безработицы, в регионах был полный комплект ее показателей - от индикаторов полной занятости до уровней глубоких кризисных спадов.
Иллюстрацией многослойного характера безработицы могут служить региональные показатели в ретроспективе (табл. 1).
Когда общая (по методике МОТ) безработица в пределах или выше естественного уровня отмечалась в большинстве регионов, ей в основном соответствовал и средний по стране показатель. При этом ее виды сосуществуют в разных пропорциях, зависящих от стадий экономического цикла. Но само расслоение ее показателей коренится не в циклах, а в многоукладном характере экономики, который обусловливает сегментацию рынка труда в отраслевом и территориальном разрезах1. Крайние территориальные проявления сегментации представлены, с одной стороны, высокоразвитыми урбанизированными сегментами, притягивающими трудовых мигрантов, а с другой - находящимися в упадке старыми промышленными и аграрными районами с относительным перенаселением и миграционным оттоком.
1 Токсанбаева М.С. Неоднородность трудовых ресурсов в «зеркале» распределения заработной платы // Экономическая наука современной России. 2007. № 1. С. 9597, 101.
Данные табл. 1 эту поляризацию отразили. Так, еще до завершения трансформационного спада при общем нарастании безработицы и ее вхождении в социально опасную «зону» обособились регионы, в которых она не только снижалась, но и вышла на социально безопасный фрикционный уровень (мегаполисы Москва и С.- Петербург). А в годы экономического роста в ряде субъектов РФ ее показатели превосходили социально очень опасный 15% рубеж (часть республик Северного Кавказа, Калмыкия, Тыва и др.). Эти регионы еще с 1990-х годов пребывают в перманентном кризисе занятости.
Таблица 1
Уровень безработицы по методике МОТ и распределение субъектов РФ по уровню безработицы в 1992-2009 гг., %
Год Уровень безработицы Количество субъектов РФ с уровнем безработицы
< 5 5,1-8 8,1-11 11,1-15 > 15
1992 5,1 50,6 45,0 2,4 1,3 -
1993 5,9 23,7 68,6 6,4 - 1,3
1994 8,1 - 50,3 36,5 11,9 1,3
1995 9,4 - 21,7 44,9 23,1 10,3
1996 9,7 - 19,4 39,6 30,7 10,3
1997 11,8 1,3 10,1 21,6 44,2 22,8
1998 13,3 3,4 3,4 8,3 41,8 43,1
1999 12,6 - 6,8 18,2 42,0 33,0
2000 9,8 1,2 8,3 35,7 40,5 14,3
2001 8,8 2,4 26,7 42,0 16,9 12,0
2002 8,5 9,5 29,7 36,9 15,6 8,3
2003 7,8 9,5 26,2 40,5 13,1 10,7
2004 7,9 9,5 38,2 35,7 7,1 9,5
2005 7,1 10,7 51,2 21,4 10,7 6,0
2006 6,7 17,7 44,7 22,3 7,1 8,2
2007 5,7 29,4 45,9 15,3 2,3 7,1
2008 7,0 18,1 56,9 13,0 4,8 7,2
2009 8,4 7,2 26,4 48,4 13,2 4,8
2010 7,5 7,2 47,1 34,9 7,2 3,6
Для сокращения безработицы следует принимать во внимание ее «многовидовый» характер в локальном и территориальном разрезах. В частности это относится к социальной поддержке безработных, которая в нашей стране незаслуженно именуется политикой занятости. Судя по мировому опыту, эта политика не исчерпывается помощью потерявшим работу и требует комплексного воздействия на спрос и предложение труда для достижения полной и продуктивной занятости 2. Но и в усеченном виде, который сложился в России, в ней должны быть реализованы разные подходы. При доминировании фрикционного вида приоритетная роль в поддержке безработных должна принадлежать содействию в трудоустройстве через оказание информационных, посреднических, профориентационных и адаптационных услуг. Для рассасывания структурной компоненты следует стимулировать их профессиональную и территориальную мобильность. В условиях циклической безработицы актуально временное трудоустройство, профессиональное обучение с расчетом на перспективу и содействие самозанятости.
Как и виды безработицы, данные формы поддержки безработных сосуществуют, но их ранжиры должны учитывать пропорции ее «слоев». Как это осуществляется на практике, рассмотрено в региональном ракурсе, прежде всего на основе финансирования политики занятости. Несмотря на то, что полномочия по ее реализации с 2007 г. возложены на субъекты РФ, львиная доля финансовых средств (как правило, не менее 95%) поступает из федерального бюджета в виде субвенций в региональные бюджеты. Они строго расписаны по статьям пассивной (выплата пособий по безработице и иная материальная поддержка) и активной (содействие в трудоустройстве) политики, чем задаются довольно жесткие административные рамки для их расходования.
Но прежде чем говорить о размерах региональных субвенций, следует остановиться на общегосударственном подходе к политике занятости, который через механизмы финансирования проецируется на субъекты РФ. Давно не секрет, что эта политика нацелена на снижение не столько безработицы, сколько социальной напряженности в обществе 3. Этим обусловлено ограничение ее объекта самой уязвимой частью экономически активных слоев, а именно безработными, тогда как во многих странах им является все население, предъявляющее спрос на труд. В отличие от задач преодоления диспропорций занятости и дисбалансов рынка труда поддержка безработных больших затрат не требует, а потому ее финансирование устойчиво носит «малобюджетный» характер.
2 Ткаченко А.А. Занятость и экономика: политика государства в переходный период. М.: ИНФОГРАФ, 2000. С. 37, 53.
3 Там же. С. 28.
Об изначально низком уровне финансирования говорят следующие факты. В 90-е годы, когда оно осуществлялось через Фонд занятости, расходы на политику занятости составляли 0,3-0, 37% ВВП, что заметно ниже даже минимального уровня затрат на эту политику в странах ОЭСР за тот же период (около 0,5% ВВП). А в сравнении с большинством стран российский показатель был меньше в разы, а то и в десятки раз. Еще скромнее он стал после перехода с 2001 г. на финансирование федеральным бюджетом (рис. 1).
%
0,25 п------------------------------------------------------------------
0,2
0,15
ОД
0,05
Рис. 1. Расходы федерального бюджета на политику занятости в 2001-2010 гг.,
% к ВВП (в 2009-2010 гг. - в совокупности с расходами на программу дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда).
В годы экономического роста и так небольшие федеральные расходы на политику занятости имели тенденцию к снижению вплоть до мизерных 0,08% ВВП в 2008 г. Ситуация изменилась с 2009 г. в связи с кризисом, когда к этим расходам добавились субсидии субъектам РФ на программу дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда. Принятие данной программы было также продиктовано задачей поддержания стабильности в обществе, так как совокупный объем финансирования все равно остался незначительным.
При таком уровне финансирования неизбежен ограничительный подход к объекту поддержки, которым являются не все безработные, а только зарегистрированный контингент. Главный фактор этой селекции - сама поддержка. Не останавливаясь на ней подробно, достаточно сказать, что даже максимальный размер пособия по безработице ниже прожиточного минимума, а безработным большей частью предлагают рабочие места, не пользующиеся спросом из-за должностного и зарплатного статуса. Поэтому к услугам центров занятости прибегают преимущественно лица, испытывающие трудности в самостоятельном поиске
т
т
т
т
т
т
т
т
т
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
8Q
работы. В результате регистрируемая (официальная) безработица примерно втрое ниже показателя по методике МОТ и не превосходит уровня фрикционного вида. В региональном разрезе его превышение наблюдалось в меньшинстве регионов (рис. 2).
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
год
—■---- регистрируемая безработица
—♦---- безработица по методике МОТ
Рис. 2. Безработица по методике МОТ, регистрируемая безработица в среднем по РФ и количество субъектов РФ с уровнем регистрируемой безработицы более 5% в 1993-2009 гг., %
Официальная безработица отличается от общей по уровню и динамике не только из-за ограничительной поддержки безработных. На нее воздействует и пересмотр нормативных актов, самый известный из которых - ужесточение в 1996 г. Закона о занятости, что привело к сокращению регистраций в разгар трансформационного спада. Кроме того, определенное влияние оказывают и соображения политического характера (для республик Северного Кавказа и приграничных территорий), административные рычаги и лоббистское давление региональных групп4. Но в целом основной фактор, сдерживающий регистрируемую безработицу, - предоставляемая поддержка.
Одна из особенностей ее финансирования, также связанная с «мало-бюджетностью», заключается в малых расходах на активную политику, которые в несколько раз ниже затрат на пассивную политику. Соотношение между ними в пользу пассивной поддержки не идет ни в какое сравнение со многими зарубежными странами. Так, в государствах ОЭСР данное соотношение колебалось от 1,4 раз в 1999 г. до 1,3 раз в 2007-2008 гг. В нашей стране в период экономического роста оно составляло 3-8 раз и до начала современного кризиса в основном нарастало. В 2009 г. относительные расходы на содействие трудоустройству повысились, тем не
4 Зубаревич Н.В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. М.: Независимый институт социальной политики. 2010. С. 53, 68-69.
менее они были значительно ниже, чем в 2002 г., когда уровень общий безработицы был почти таким же (рис. 3).
%
10 1----------------------------------------------------------------------
5
о-н-------------Ч-1-----Ч-1-----------Ч-1-----Ч-1----'-Ч1------------ч
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Рис. З. Отношение расходов федерального бюджета на пассивную политику занятости к расходам на активную политику в 2001-2009 гг., (раз)
Перекос расходов в сторону пассивной политики отвечает задаче снижения социальной напряженности. Ее суть - не оказание безработным действенной помощи, а в том, чтобы не оставить их без некоторой поддержки при утрате рабочих мест и трудовых доходов. Поэтому недооцениваются активные формы помощи, актуальные для условий, когда в безработице доминирует структурная или циклическая компонента, что и наблюдалось в течение всего постсоветского периода. Это оборачивается урезанными мерами по содействию в трудоустройстве безработных с соответствующим дестимулированием регистраций.
Первопричиной сложившегося подхода к политике занятости является приоритетная роль экономии бюджетных расходов, а потому регистрируемая безработица обречена быть регулируемым феноменом. Удержание ее в определенных рамках - основная задача и федерального центра, и субъектов РФ. В результате она сведена к уровню фрикционного вида, что ведет к оказанию поддержки, которая не адекватна ни реальным видам безработицы, ни подлинным социальным рискам.
Для изучения, как федеральные приоритеты транслируются на региональный уровень и ограничивают регистрации, рассмотрено распределение субвенций субъектам РФ на политику занятости. Использованы данные за 2008 г., так как с 2009 г. ее финансирование дополнено субсидиями на программу по снижению напряженности на рынке труда. Но с 2012 г. эта программа сворачивается. Поэтому целесообразно обратиться к информации за предкризисный год (в области занятости кризис проявился только с октября 2008 г.), когда действовал обкатанный одноканальный механизм централизованного финансирования.
Официальная безработица - основной ориентир региональных программ, поэтому регионы ранжированы по ее уровню. Цифры для ранжиров взяты за 2007 г., так как Росстат публикует их на конец года, а в
2008 г. во многих субъектах РФ на них уже начал влиять кризис (табл. 2).
Таблица 2
Показатель, вид и уровень социального риска безработицы по методике МОТ в субъектах РФ в 2007 г. по показателям регистрируемой безработицы
Группа субъектов РФ Регистрируемая безработица Безработица по методике МОТ
% По уровню социального риска По виду
% % к общей
Первая до 0,5 35,2 1,2 Безопасный Фрикцион- ная
Вторая 0,6-1,0 16,1 4,4
Третья 1,1—1,5 24,3 5,6 Умеренный Естественный уровень
Четвертая 1,6-2,0 25,6 6,7
Пятая 2,1—2,5 30,7 7,5
Шестая 2,6—3,0 38,2 7,3
Седьмая 3,1—4,0 38,6 8,4 Нежелательный Циклическая
Восьмая 4,1—5,0 37,6 12,4 Опасный
Девятая б. 5,0 115,9* 28,0 Очень опасный
* Цифра больше 100% за счет Чеченской республики, где регистрируемая безработица превосходила безработицу по методике МОТ.
Безработица по методике МОТ по группам регионов в основном коррелируется с регистрируемой безработицей - чем больше первые показатели, тем выше вторые. Отклонение отмечено только в шестой группе. Полагаем, это вызвано особой поддержкой большинства входящих в нее субъектов РФ, которая по отдельным регионам прослеживается и внутри других групп, кроме первой. При этом регистрируемая безработица выше 5% наблюдалась в регионах, да и то не во всех, где доминирование циклического вида сопряжено с очень высокими социальными рисками. В девятой группе они дополнены серьезными политическими рисками.
Теперь обратим внимание на соотношение регистрируемой и общей безработицы и начнем с его нетипичных случаев. В их числе сравнительно высокий процент регистраций в первой группе, куда входят Москва и Санкт-Петербург, что объясняется очень низким уровнем общей без-
работицы, а потому высокой концентрацией среди безработных слабо защищенных категорий, которые в основном и прибегают к услугам центров занятости. Другой нетипичный случай представляет последняя группа, где количество регистраций выше численности безработных по методике МОТ, что, повторяем, связано с особыми политическими проблемами. Так, в Чеченской республике в 2007 г. зарегистрированных безработных было больше, чем «мотовских», в 1,8 раз.
В остальных региональных группах по мере увеличения обоих показателей безработицы процент регистраций имел тенденцию к росту, но до седьмой группы. Тенденция в принципе понятна: чем выше общая безработица и напряженнее рынок труда, тем больше безработных вынуждено обращаться за помощью. Но приостановка этой тенденции в группах регионов, где средний уровень безработицы по методике МОТ соответствует циклическому виду, трудно объяснить чем-либо иным, кроме сознательного воздействия на уровень регистраций.
Для оценки распределения расходов федерального бюджета на политику занятости по группам регионов их плановые суммы на 2008 г. рассчитаны в среднем по группе на одного зарегистрированного безработного и сопоставлены с показателями в целом по РФ. С учетом того, что покупательная способность денежных единиц по регионам не совпадает, эти суммы выражены также в количестве прожиточных минимумов (в среднем по группе). Использован минимум трудоспособного человека за четвертый квартал 2007 г., так как безработные относятся к трудоспособному контингенту, а планы по субвенциям составляются в период, предшествующий их выделению (табл. 3).
По мере роста безработицы удельные (на одного безработного) расходы на политику занятости в основном снижаются. По номинальным суммам эта регрессивная тенденция искажена влиянием региональных различий стоимости жизни. В первой группе сказывается присутствие «дорогой» Москвы, а в группах с регистрируемой безработицей от 2,1 до 5% — высокий удельный вес регионов, где действуют районные коэффициенты и доплаты. Поэтому данная тенденция отчетливее проявляется по реальным расходам (в количестве прожиточных минимумов), в которых названные различия значительно ослаблены.
В то же время отклонения от этой тенденции дают основания считать, что суммы удельных реальных расходов в региональных группах зависят не только от уровня безработицы, но и от процента регистраций. Так, в первой группе, где показатели и официальной, и общей безработицы самые низкие, а доля зарегистрированного контингента одна из самых высоких, реальные расходы оказались меньшими, чем в большинстве групп. Далее, в восьмой группе безработица выше, чем в седьмой, зато ниже уровень регистраций, чем, надо полагать, и обусловлено выделение ей более солидных реальных сумм.
Таблица 3
Расходы на политику занятости в расчете на одного зарегистрированного безработного в субъектах РФ в 2008 г. по показателям регистрируемой
безработицы
Группа субъектов РФ Регистрируемая безработица Расходы на одного зарегистрированного безработного, % к средним по РФ
% % к общей по номиналу в количестве ПМ*
Первая до 0,5 35,2 139,4 104,9
Вторая 0,6—1,0 16,1 129,4 134,1
Третья 1,1—1,5 24,3 114,1 124,4
Четвертая 1,6—2,0 25,6 106,5 112,2
Пятая 2,1—2,5 30,7 115,2 107,3
Шестая 2,6—3,0 38,2 114,7 107,3
Седьмая 3,1—4,0 38,6 101,7 80,5
Восьмая 4,1—5,0 37,9 80,6 95,1
Девятая б. 5,0 115,9 57,0 63,4
В среднем по РФ 2,1 33,8 100,0 100,0
* ПМ — прожиточный минимум трудоспособного человека.
Из этой картины выпадает только шестая группа, но она уже обозначена нами как пользующаяся особой поддержкой. Помимо меньшего, чем в предыдущей группе, показателя безработицы по методике МОТ она отличается еще и высоким процентом регистраций и тем не менее сравнительно большими реальными расходами. Ее выпадающий статус хорошо просматривается на фоне соседних групп, финансируемых «на общих основаниях», в которых зависимость величины выделяемых средств от удельного веса зарегистрированных безработных достаточно очевидна. Под данную зависимость подпадает даже девятая группа. Крайне низкие размеры ее удельных расходов показывают, что особый режим ее финансирования находит отражение главным образом в масштабах охвата населения помощью.
Таким образом, распределение расходов на политику занятости по регионам создает стимулы для ограничения регистраций и тем самым для сдерживания показателей регистрируемой безработицы. Больших успехов в этом процессе объективно достигают субъекты РФ, в которых уровень общей безработицы сравнительно низкий. Они премируются
более весомым удельным финансированием, тогда как «проштрафившиеся» регионы подвергаются санкциям. Это приводит к противоречию с реальными потребностями в поддержке безработных, так как чем выше вынужденная незанятость и чем сильнее она превосходит уровень фрикционного вида, тем настоятельнее необходимость шире применять более дорогие формы помощи, относящиеся к активной политике.
В этой связи рассмотрено, как распределяются по группам регионов средства федерального бюджета на активную и пассивную политику. Соответствующие данные на основе той же статистики, что и в табл. 3, приведены в табл. 4. Расходы на одного безработного рассчитаны в количестве прожиточных минимумов в среднем по каждой группе.
Таблица4
Расходы на пассивную и активную политику занятости и отношение между ними в субъектах РФ в 2008 г. по показателям регистрируемой
безработицы
Группа субъектов РФ Регистрируемая безработица Расходы на одного зарегистрированного безработного в количестве ПМ*, % к средним по РФ Соотношение расходов на пассивную и активную политику, раз
На пассивную политику На активную политику
о/ % % к общей
Первая < 0,5 35,2 81,5 103,1 6,6
Вторая 0,6-1,0 16,1 114,8 131,2 7,3
Третья 1,1—1,5 24,3 114,8 118,7 8,2
Четвертая 1,6-2,0 25,6 111,1 109,4 8,5
Пятая 2,1—2,5 30,7 103,7 96,9 8,8
Шестая 2,6—3,0 38,2 111,1 100,0 9,4
Седьмая 3,1—4,0 38,6 81,5 78,1 9,1
Восьмая 4,1—5,0 37,6 103,7 109,4 8,1
Девятая > 5,0 115,9 77,8 87,5 7,8
В среднем по РФ 2,1 33,8 100,0 100,0 8,2
* ПМ - прожиточный минимум трудоспособного человека.
Аналогичные зависимости от уровня безработицы и процента регистраций можно наблюдать и в распределении расходов на активную политику. Этот финансовый инструмент представляется наиболее действенным, поскольку различия сумм на данные цели, формирующие поощрительные и репрессивные стимулы, гораздо выше, чем по совокупным расходам и денежным выплатам. То же показывает тенденция нарастания соотношения расходов на пассивную и активную поддержку по мере увеличения безработицы и удельного веса зарегистрированного контингента. Но некоторые отступления от этой тенденции требуют пояснений.
Первая группа обязана самым низким соотношением между расходами на пассивную и активную политику не щедрому содействию активным мерам, что не согласуется с высоким процентом регистраций, а скудному финансированию денежных выплат в Москве. Подобной причиной объясняется сравнительно низкое соотношение между данными расходами в последней группе. Но если в случае Москвы это связано с переложением доли ответственности за материальную поддержку безработных на городской бюджет, то в последней группе — с компенсацией широкого охвата населения помощью символическими размерами денежных выплат. То есть даже при особом статусе девятой группы задача экономии бюджетных средств не остается без внимания.
Наибольший перекос финансирования в пользу денежных выплат отмечен в выпадающей шестой группе, что может показаться странным. Однако в сравнении с «соседями» она не обделена средствами на активную политику, но еще в большей степени — на пассивную политику, что и определило данный перекос. Фактически наиболее ущемленной по расходам на активную политику является седьмая группа. Зато поощрение по обеим статьям расходов и особенно по затратам на активные меры получили регионы восьмой группы, сумевшие удержать процент регистраций на уровне предыдущей группы.
Высокая гибкость финансирования активной политики в целях регулирования регистрируемой безработицы обусловлена тем, что в подавляющем большинстве субъектов РФ доминирует структурная безработица, что хорошо осознает персонал профильных организаций. Так, согласно экспертному опросу сотрудников Роструда и региональных департаментов занятости, проведенному в 2008—2009 гг., не менее двух третей респондентов назвали структурную несбалансированность главной характеристикой региональных и муниципальных рынков труда5. Это подтверждает насущность усиления роли активной политики для оказания поддержки безработным, более адекватной спросу на труд.
5 Денисенко М., КарачуринаЛ., Мкртчян Н. Готовы ли российские безработные ехать за работой? Демоскоп weekly. № 445-446, 29 ноября - 12 декабря 2010 // www. demoscope.ru/weekly/2010/0445/tema02.php
Заинтересованность регионов в повышении ее доступности, даже ценой сокращения круга получателей, позволяет делать акцент на финансировании активных мер как самом действенном стимуле ограничения регистраций.
Как это сказывается на практике содействия трудоустройству безработных, рассмотрено на примере Центрального федерального округа (ЦФО) — лидера среди округов по количеству регионов. Из-за проблем со статистикой мы обратились не к самым «свежим» данным (за 2006 г.). Расчеты сделаны по следующим формам активной поддержки: обеспечение работой (доходным занятием), профессиональное обучение и общественные работы. Чтобы сопоставить данные по регионам, количество участников названных программ отнесено к численности зарегистрированных безработных. Эта информация дополнена характеристиками напряженности рынка труда. Регионы сгруппированы по уровню официальной безработицы, и все показатели рассчитаны в среднем по группе (табл. 5).
Таблица 5
Количество участников активных программ занятости в субъектах РФ Центрального федерального округа в 2006 г. по показателям регистрируемой безработицы6
Регистрируемая безработица Коэффициент напряженности рынка труда Количество участников активных программ занятости на одного безработного, % к среднему по ЦФО
Нашли работу Прошли про-фессиональ-ное обучение Участвовали в общественных работах
о/ % % к общей
Менее 0,5 44,4 0,4 59,8 55,6 52,5
0,6—1,0 20,5 1,0 121,7 176,2 118,7
1,1—1,5 23,7 1,4 90,3 104,4 104,7
1,6—2,0 34,2 2,0 79,2 69,8 84,7
Более 2,0 36,5 4,7 59,2 60,1 68,0
В среднем по ЦФО 31,9 0,9 100,0 100,0 100,0
6 Труд и занятость населения Москвы. 2006 г.: Стат. сборник. М. 2007. С. 71—74.
По группам регионов ЦФО количество безработных, нашедших работу при содействии центров занятости, в основном коррелирует с коэффициентом напряженности рынка труда: чем больше заявленных вакансий, тем при прочих равных легче подобрать для соискателей подходящие рабочие места. Исключением является Москва — единственный регион первой группы. Но она специфична и по весьма скромным показателям участия в других активных программах, что обусловлено не только их экономным финансированием из-за высокого процента регистраций, но и своеобразием клиентов центров занятости. Среди них выше, чем в других регионах округа, доля слабо защищенных и не самых активных категорий, а также лиц с высшим образованием (30% безработных в 2006 г. и почти 40% — в
2009 г.). Высокообразованные безработные неохотно заполняют рабочие места с понижением квалификационного статуса (в 2006 г. почти для 80% вакансий высшее образование не требовалось), не горят желанием переобучаться и участвовать в малоквалифицированных общественных работах.
В остальных группах ЦФО видна обратная зависимость между процентом регистраций и численностью участников программ как профессионального обучения, так и общественных работ, которые актуальнее для условий, когда безработица по методике МОТ выходит за рамки фрикционного вида. Однако этими программами в наибольшей степени охвачены субъекты РФ второй группы (с «регистрируемым» показателем 0,6—1,0%). Общая безработица в ней в среднем меньше 5%, тогда как в прочих группах (кроме Москвы) она находится в «зоне» естественного уровня и тем выше, чем больше официальная безработица.
Итак, в государственной поддержке безработных, реализуемой федеральным центром на региональном уровне, игнорируется необходимость разных подходов к ее оказанию в зависимости от уровня безработицы. Распределение бюджетных расходов по субъектам РФ подчинено задаче минимизации регистрируемой безработицы и создает стимулы ограничения регистраций. В результате самое щедрое финансирование, и прежде всего активных программ, получают регионы в «зоне» социально безопасного фрикционного вида, а самое скудное — в «зоне» циклической безработицы с ее высокими социальными рисками. Возникает вопиющее противоречие между реальными потребностями в поддержке безработных и практикой ее предоставления.
К числу последствий такого подхода относится значительный уровень долгосрочной безработицы, деструктивно влияющей на экономическую активность. В последние годы ей подвержена примерно треть безработных по методике МОТ.
Чем выше официальная безработица, тем больше в региональных группах доля безработных, ищущих работу не менее года. Даже во второй группе, отличающейся самым щедрым финансированием, в том числе активных программ, она достигает 30%. А в группах, где домини-
рует циклическая компонента, эта доля превосходит 40%. Таково одно из наглядных свидетельств слабой действенности поддержки безработных, реализуемой в субъектах РФ.
Главным тормозом улучшения этой поддержки является малое финансирование, без увеличения которого не удастся перенести центр тяжести политики занятости от ограничения регистраций к самой защите безработных, и тем более к защите от безработицы. Но пока доступные горизонты этого процесса большого оптимизма не внушают. С отказом с 2012 г. от антикризисной программы расходы на политику занятости в сравнении с 2009—2011 гг. должны уменьшиться, хотя и возрасти относительно предкризисных годов. Это означает, что уровень финансирования по-прежнему останется очень низким.
Кроме того, несмотря на то, что в структуру поддержки безработных войдет ряд антикризисных мероприятий, они больше подходят именно для условий кризиса. Не случайно, после выхода из его острой фазы количество участников антикризисных программ пошло на спад. Рост их численности наблюдался только по программе содействия самозанятости и трудоустройства безработных на созданных самозанятыми рабочих местах. Однако, по нашим исследованиям, эта программа способствует расширению упрощенных форм малого бизнеса, росту труда невысокой квалификации и количества малооплачиваемых работников. Поэтому и она имеет главным образом антикризисный контекст.
И пока совсем не просматривается переход к такой политике занятости, в которой поддержка безработных органично увязана с модернизацией рабочих мест, их наращиванием в депрессивных регионах и содействием трудовой мобильности, ориентированной не только на текущий, но и на перспективный спрос на труд.
