CC BY
61DOI 10.24411/2076-1503-2020-10926 СВИРИДОВА Екатерина Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Юридического факультета
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, e-mail: Esviridova@fa.ru
ОСОБЕННОСТИ ГАРМОНИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КУЛЬТУРЕ
Аннотация. В статье рассматривается коллизии и пробелы в области правового регулирования по вопросам культуры, исследуются способы устранения коллизий федерального и регионального законодательства. В рамках вопросов правового регулирования культуры региональное законодательство предлагается модифицировать в рамочное законодательство, когда на уровне Российской Федерации принимаются единые Основы законодательства, регламентирующие общие правила поведения в регулируемой сфере, а субъекты Российской Федерации дополняют указанные Основы путем принятия конкретизированных норм, учитывающих местные особенности.
Ключевые слова: вопросы совместного ведения, субъекты Российской Федерации, законодательство о культуре, гармонизация законодательства, коллизии.
SVIRIDOVA Ekaterina A.,
Ph.D. in Law Science, Associate Professor, Department of Legal Regulation of Economic Activity, Financial University under the Government of the Russian Federation,
Moscow, Russia
FEATURES OF HARMONIZATION OF FEDERAL AND REGIONAL
LEGISLATION ON CULTURE
Annotation. The article deals with conflicts and gaps in the field of legal regulation on cultural issues, examines ways to eliminate conflicts of Federal and regional legislation. As part of the issues of legal regulation of culture, regional legislation is proposed to be modified into framework legislation, when at the level of the Russian Federation, uniform legislative Bases are adopted that regulate General rules of conduct in the regulated area, and the subjects of the Russian Federation Supplement these Bases by adopting specific norms that take into account local characteristics.
Key words: issues of joint management, subjects of the Russian Federation, legislation on culture, harmonization of legislation, conflicts.
Введение. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в п.2 статьи 3 закрепил приоритет правового регулирования субъектов Российской Федерации, дающий им право самостоятельно регламентировать правоотношения, отнесенные к сфере совместного ведения и неурегулированные на федеральном уровне, вплоть до принятия федеральных законов поданным вопросам. В случае принятия соответствующего федерального закона, субъектам Российской Федерации предоставляется три месяца для приведения своих нормативных правовых актов в соответствие с дан-
ным федеральным законом1. Речь идет о т.н. «опережающем» нормотворчестве по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, практика распространения которого породила целый ряд проблем.
Так, И.А. Умнова обратила внимание на необходимость определения границ правового регулирования на федеральном законодательном уровне [3]. В отсутствии четких границ в полномо-
1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 09.11.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
чиях по нормотворчеству органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации возникает неясность пределов регионального правового регулирования. Согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона № 184-ФЗ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Однако, в соответствии с п. 2 ст. 12 того же федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения.
Возникает закономерный вопрос о правомерности установления общих начал и основных принципов правового регулирования тех или иных отраслей общественной жизни и общественных отношений на региональном уровне. М.В. Степанова считает такой подход необоснованным, т. к. только федеральное законодательство вправе устанавливать основные положения и общие принципы, имеющие универсальное значение [2]. Основные начала и принципы законодательства имеют значение для правоприменительной практики, когда суды принимают решение в отсутствие правовой нормы, регулирующей схожие правоотношения, руководствуясь принципом аналогии права. Кроме того, общие начала и принципы позволяют уяснить смысл нормы права при необходимости ее толкования.
Именно поэтому, если субъект Российской Федерации «поторопился» с принятием регионального закона по вопросам совместного ведения, которые получили впоследствии правовое урегулирование на федеральном уровне, этот субъект Российской Федерации вынужден не только приводить в соответствие с федеральным законом свое региональное законодательство, но и пересматривать правоприменительные подходы практики разрешения споров на основе принятых региональных актов. Таким образом, опережающее нормотворчество не способствует формированию системности федерального и регионального законодательства и единообразию правоприменительной практики. При регулировании вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъектам Российской Федерации целесообразно отказаться от опережающего нормотворчества и дождаться принятия федерального закона по неурегулированному вопросу. Если
же принятие такого закона в ближайшее время Государственной Думой не планируется и в правовом поле имеется пробел, субъектам Российской Федерации следует воздержаться от установления в региональных законах общих начал и принципов законодательства. Во избежание необходимости в дальнейшем внесения серьезных изменений в принятые региональные акты предлагается проверять их на соответствие конституционным и общеправовым принципам.
Особенности регионального правового регулирования вопросов культуры. Региональное законодательство о культуре неоднородно. Ряд субъектов повторяет федеральное законодательство и принял дублирующие Основы законодательства о культуре1 акты. К таким субъекта относятся Республика Бурятия2, Республика Башкортостан3, Республика Адыгея4, Республика Хакасия5, Республика Алтай6, Республика Карелия7, Республика Коми8. Данные законы действуют в качестве правовой базы сохранения, функционирования и развития культуры в регионах и являются обязательной правовой основой для разработки и принятия решений в области культуры на территории субъекта Российской Федерации. Общий закон о культуре до сих пор не принят в Ульяновской области. Почти во всех субъектах Российской Федерации приняты законы об охране культурных ценностей (Республика
1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) [ред. от 01.04.2020] // «Российская газета», N 248, 17.11.1992.
2 Закон Республики Бурятия от 01.02.1996 N 246- «О культуре» [в ред. от 09.05.2018] // «Бурятия», N 39, 29.02.1996.
3 Закон Республики Башкортостан от 13.07.1993 N ВС-18/19 «О культуре» [в ред. от 22.06.2018] // Законы Республики Башкортостан, 1994, выпуск VI.
4 Закон от 15.07.1998 № 87 Республики Адыгея «О культуре» [в ред. от 27.03.2020] // СОБРАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ АДЫГЕЯ № 7 от 31.07.1998.
5 Закон Республики Хакасия от 28.06.2006 N 30-ЗРХ «О культуре» [в ред. от 14.07.2017] // «Вестник Хакасии», N 37, 04.07.2006.
6 Закон от 25.06.2014 № 53-РЗ Республики Алтай «О культуре в Республике Алтай» [в ред. от 06.04.2018] // Звезда Алтая (Приложение) от 01.07.2014 стр.10.
7 Закон от 30.12.2005 № 952-ЗРК Республики Карелия «О культуре» [в ред. от 18.12.2018] // Газета «Карелия» № 148 от 31.12.2005.
8 Закон от 22.12.1994 № 15-РЗ Республики Коми «О культуре» [в ред. от 27.09.2019] // «Красное знамя» № № 10 от 19.01.1995.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
Дагестан1, Московская область2, Чеченская Республика3, Саратовская область4, Томская область5, Калининградская область6, Нижегородская область7, Республика Калмыкия8 и др.).
Культурные аспекты должны быть учтены и отражены органами государственной власти субъектов Российской Федерации во всех государственных программах национального, экономического, социального, экологического в обязательном порядке. Несмотря на схожесть внутренней структуры региональных нормативных правовых актов, регулирующих общие положения о культуре, все же следует отметить некоторые различия на примере отдельных субъектов Российской Федерации. Культура является общим термином, объединяющим различный сферы, являющиеся предметом правового регулирования. Так, помимо общего закона о культуре, на территории некоторых субъектов Российской Федерации действуют отдельные законы, регулирующие правовой
1 Закон от 04.05.2018 № 22 Республики Дагестан «Об объектах нематериального культурного наследия в Республике Дагестан» [в ред. от 04.05.2018] // Официальный интернет-портал правовой информации № 0500201805080007 от 08.05.2018.
2 Закон от 08.02.2018 № 11/2018-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области» [в ред.от 01.07.2019] // «Ежедневные Новости. Подмосковье» № 31 от 20.02.2018.
3 Закон от 14.07.2017 № 29-РЗ Чеченской Республики «об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Чеченской Республике» [в ред.от 11.07.2019] // Вести Республики № 55 от 19.07.2017.
4 Закон от 28.06.2017 № 51-ЗСО Саратовской области «Об объектах нематериального культурного наследия в Саратовской области» [в ред. от 28.06.2017] // Интернет портал Саратовской области, 2017.
5 Закон от 06.09.2016 № 98-ОЗ Томской области «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Томской области» [в ред. от 08.07.2020] // «Официальные ведомости» Законодательной Думы Томской области № 55 (231) 2016 г от 18.08.2016 стр. 325.
6 Закон от 12.05.2016 № 532 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Калининградской области» [в ред. от 17.03.2020] // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru от 19.05.2016.
7 Закон от 02.02.2016 № 14-З Нижегородской области «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области» [в ред. от 03.05.2017] // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov. ш от 07.02.2016.
8 Закон от 22.12.2015 № 166-^З Республики
Калмыкия «Об объектах культурного наследия (памят-
никах истории и культуры) в Республике Калмыкия» [в ред. от 16.12.2019] // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru от 27.12.2015.
режим музейных ценностей и правовой статус музеев, правоотношения в сфере библиотечного дела, правовое положение объектов культурного наследия, народные художественные промыслы и др. На региональном уровне, в целом, можно констатировать повторение федеральной модели правового регулирования культурной деятельности, когда существует основы законодательства, определяющие общие принципы и положения охраны и развития культуры, и специальные нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные сферы культурной деятельности. Лишь в отдельных субъектах Российской Федерации правовое регулирование в сфере культуры ограничивается одним общим законом о культуре и культурных ценностях (такая модель реализована в Самарской области9, республике Удмуртия10).
В настоящее время ряд субъектов Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Марий Эл, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия) в своих конституциях и уставах прямо предусматривают коллизионные нормы, установив верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации над конституциями и уставами, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В других регионах (Республика Алтай, Республика Карелия, Ставропольский край)закреплена общая норма, не допускающая противоречия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. При этом в уставах и конституциях этих субъектов федерации отсутствуют коллизионные нормы и оговаривается, что в рамках исключительной компетенции субъектов Российской Федерации приоритет имеют региональные нормативные правовые акты.
Предлагается обязать регионального законодателя внести в свои конституции и уставы коллизионные нормы, определяющие соотношение федерального и регионального законодательства по юридической силе применительно к каждой
9 Закон Самарской области «О культуре в Самарской области» от от 03 апреля 2002 года N 14-ГД [в ред. от 08.02.2016] // ГАЗЕТА «ВОЛЖСКАЯ КОММУНА» ОТ 10 АПРЕЛЯ 2002 ГОДА N 64.
10 Закон Удмуртской республики « О регулировании отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Удмуртской республике « от 06 мая 2009 года N 17-РЗ [в ред. от 03.04.2019] // Известия. Удмуртской Республики, 2009, 19. мая.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
группе предметов совместного ведения. Т.А. Щелокаева, отмечая неудачную формулировку п. «п» статьи 71 Конституции Российской Федерации, полагает, что федеральный законодатель имел в виду правовое регулирование коллизионных отношений и предлагает формировать коллизионное законодательство как на федеральном, так и на региональном уровнях [6].
Некоторые субъекты федерации, как например Волгоградская область, Республика Бурятия, Республика Марий Эл, повторяют положения федерального закона, осуществляя, по сути, тавтологию федерального законодательства на региональном уровне. Во многих региональных нормативных актах о культуре (в частности, Краснодарского края, Пермского края, Архангельской области, Самарской области, Московской области) не предусмотрены обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку это регламентировано на федеральном уровне (взять хотя бы ту же статью 39 Основ законодательства Российской Федерации о культуре). Поэтому вполне объяснимо ограничение местного законодателя отсылочными нормами к федеральному закону.
При этом, ряд субъектов Российской Федерации (например, республика Марий Эл, Вологодская область, республика Бурятия) полностью копирует обязанности органов государственной власти из федерального законодательства. Другая часть субъектов (в частности, Краснодарский край, Самарская область) содержит в своих нормативных актах принципы региональной культурной политики, подменяя ими обязанности органов государственной власти субъекта РФ в сфере культуры, которые все равно содержатся в федеральном законе.
Специфика законодательства о культуре состоит не только в большом количестве разнообразных законов, регулирующих определенные сферы культурной деятельности и отдельные виды объектов культуры, но и в особенностях режима их оборота на региональном и федеральном уровнях. Достаточно сложно в такой ситуации не поддаться «искушению» скопировать модель федерального закона. Помимо этого недостатка федеральное законодательство грешит противоречиями и коллизиями внутри федеральных законов. Так, Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»1 содержит правила гражданского оборота музейных предметов и коллекций, включенных в негосударственную часть Музейного
фонда Российской Федерации, предусматривающие возможность отчуждения указанных предметов и коллекций, а также возможность их наследования в порядке универсального правопреемства либо иным способом только при наличии специального разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Данное положение явно противоречит действующей редакции Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей в том числе свободу завещания и свободу договора. Кроме того, согласно п. 1 ст. 1189 Гражданского Кодекса РФ принадлежавшие наследодателю ограниченно оборотоспособ-ные вещи входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях, при этом на принятие наследства, в состав которого входят такие вещи, не требуется специального разрешения. Вместе с тем субъекты Российской Федерации, копирующие федеральное законодательство, в частности Московская область, также нарушают нормы федерального законодательства.
Достаточно спорные вопросы поднимает Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»2, устанавливающий в том числе правила владения, пользования и распоряжения памятниками истории и культуры народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества.
Проблемой является отсутствие в законодательстве четкого разграничения прав на объекты культурного наследия федерального, регионального и местного значения. В связи с этим возникает неопределенность в вопросе закрепления в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность памятников истории и культуры. Именно федеральный орган государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия принимает решение о включении объекта культурного наследия в качестве объекта федерального значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия уполномочены определять порядок принятия региональным органом государственной власти решения о включении объекта культурного наследия регио-
1 Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» [в ред. от 28.12.2018] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 22. Ст. 2591.
2 Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [в ред. от 24.04.2020] // Парламентская газета. N 120-121. 29.06.2002.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
нального значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
Вопросы разграничения компетенции органов государственной власти федерального и регионального уровней в отношении объектов культурного наследия имеет важное значение при необходимости осуществления охранных мероприятий, в том числе во время выездных выставочных проектов, при проведении экспертиз, принятии решений об использовании объекта культурного наследия, передаче прав на него, в том числе путем приватизации. Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день требуется совершенствование законодательства о культуре не только путем приведения в соответствие норм федеральных и региональных законов (межуровневое устранение коллизий), но и путем упорядочения и устранения пробелов между нормами федеральных законов (внутриуровневое устранение коллизий). Такое совершенствование может осуществляться планомерно, путем точечного устранения противоречий между законодательными положениями, отмены или изменения устаревших норм. А может происходить радикально - посредством систематизации норма права о культуре в едином законодательном акте федерального уровня.
В сфере правового регулирования культуры наблюдается большая раздробленность. В этой связи предлагается использовать на федеральном уровне Основы законодательства о культуре в Российской Федерации, в которых следует отразить общие положения и принципы правового регулирования культурной деятельности в сферах изучения, использования и защиты памятников истории и культуры; народных художественных промыслов и ремесел; организации деятельности музеев и особенностях хранения музейных ценностей; книгоиздания и библиотечного дела; производства средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей. Установить, что Основы законодательства о культуре имеют более высокую юридическую силу по сравнению с региональным законодательством и законы субъектов Российской Федерации в области культуры должны соответствовать положения федеральных Основ.
В этой связи представляется целесообразным сформулировать коллизионную норму в федеральных Основах законодательства о культуре путем указания, что при противоречии акта субъекта Российской Федерации, регулирующего общие вопросы культуры, федеральным Основам законодательства о культуре, применяются федеральные Основы законодательства о культуре.
Правовые гарантии в области культуры в региональном законодательстве.
Статья 8 Основ законодательства о культуре1 гарантирует неотъемлемость права каждого человека на культурную деятельность. Статья 9 Основ устанавливает приоритет прав человека перед правами государства, организаций и групп. Согласно статье 10 Основ каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями. Статья 12 Основ предоставляет каждому право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования могут быть установлены только на уровне законодательства Российской Федерации. Подобного рода гарантии содержатся не во всех актах субъектов федерации. Так, например, закон республики Башкортостан устанавливает общую гарантию обеспечение общедоступной культурной среды, предусматривая свою ответственность перед гражданами Российской Федерации за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности в республике.
Федеральное законодательство о культуре устанавливает ряд гарантий доступности объектов культурного наследия для льготных категорий граждан. Так, статья 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре предоставляет несовершеннолетним гражданам право один раз в месяц бесплатно посетить музеи, а если гражданин проходит обучение по основным профессиональным образовательным программам - право бесплатно посетить государственные и муниципальные музеи не реже одного раза в месяц. В этой же статье специально оговаривается, что Порядок бесплатного посещения музеев устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (в настоящее время действует Приказ Минкультуры России от 17.12.2015 N 31192).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе определить поря-
1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) [в ред. от 01.04.2020] // «Российская газета», N 248, 17.11.1992.
2 Приказ Минкультуры России от 17.12.2015 N 3119 «Об утверждении Порядка бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими восемнадцати лет, а также обучающимися по основным профессиональным образовательным программам» (Зарегистрировано в Минюсте России 21.03.2016 N 41472) // Российская газета. N 66. 30.03.2016
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
док установления льгот для организаций культуры, находящихся в ведении регионов, только в отношении детей дошкольного возраста, обучающихся, инвалидов, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву при организации платных мероприятий. Несмотря на это региональные законы устанавливают свои льготы и для других категорий граждан. Более того, законы отдельных субъектов Российской Федерации предусматривают размер предоставляемых льгот. Например, закон Республики Коми непосредственно в законе фиксируется размер предоставляемых льгот. Так, согласно Закону Вологодской области1, стоимость льготного билета не может быть выше половины стоимости входного билета для нельготных категорий граждан. Установление льгот в некоторых субъектах федерации не ограничивается только льготами при проведении платных мероприятий или посещении музеев, но имеет расширительное правовое регулирование, как, например в Республике Марий Эл, Закон о культуре2 которой не просто повторил норму статьи 12 Основ федерального законодательства о культуре путем предоставления льготы лицам, не достигшим восемнадцати лет на посещение не чаще одного раз в месяц музеев, но и дополнил ее иными объектами культурного наследия, находящихся на содержании за счет средств республиканского бюджета.
При чем установление таких льгот происходит на региональном уровне с использованием трех видов моделей. Согласно первой модели специальными законами закреплены льготы по посещению государственных учреждений культуры (Республика Коми, Вологодская область). Во второй модели организации культуры обязаны самостоятельно устанавливать льготы в своих локальных актах (Калининградская область, Республика Ингушетия). третья модель подразумевает установление льготы по посещению организаций культуры или организуемых ими платных мероприятий специальными законами (Ростовская область, Архангельская область). Кроме того, региональное законодательство в сфере культуры устанавливает свой перечень лиц, имеющих право на предоставление льготы по сравнению с федеральными нормами.
Анализ регионального законодательства в сфере культуры показал отсутствие на уровне
1 Закон Вологодской области «Об установлении льгот отдельным категориям граждан при посещении областных организаций культуры» от 28 февраля 2005 г. N 1232-ОЗ [в ред. от 05.03.2005] // «Красный Север», 05.03.2005.
2 Закон Республики Марий Эл «О культуре» от 31.05.1994 N 85-Ш [в ред. от 27.02.2018] // «Марийская
правда», N 113-114, 16.06.1994.
региональных норм единых моделей установления льгот в сфере культуры, а также единых критериев предоставления доступа к объектам культурного наследия и культурным ценностям льготным категориям граждан. Предлагается разработать на федеральном уровне единые методические рекомендации по обеспечению доступности объектов культуры с учетом индивидуальных особенностей субъектов Российской Федерации (географических, демографических, исторических).
Способы устранения коллизий федерального и регионального законодательства о культуре. Одним из действенных методов устранения коллизий между федеральным и региональным законодательством выступает деятельность Конституционного суда Российской Федерации3.
Алгоритм действий по проверки конституционности нормы закона субъекта Российской Федерации следующий. Во-первых, следует установить соответствие законодательного акта субъекта Российской Федерации его основному закон - конституции или уставу. Данная процедура осуществляется органом конституционного правосудия конкретного субъекта Российской Федерации, которому такое полномочие предоставлено конституцией (уставом). Кроме того, региональный нормативный правовой акт, регулирующий вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они считают этот нормативный правовой акт противоречащим положениям Конституции РФ.
Если региональный закон будет признан противоречащим основному закону субъекта Рос-
3 См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.11.2004 № 16-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 47. Ст. 4691; Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 № 12-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 28. Ст. 2909; Постановление Конституционного Суда РФ от 22.01.2002 № 2-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 6. Ст. 627; Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728; Постановление Конституционного Суда РФ от 29.05.1998 № 16-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 23. Ст. 2626; Постановление Конституционного Суда РФ от 02.12.2013 № 26-П // Российская газета. 10.12.2013. N 278.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
сийской Федерации, региональный законодательный (представительный) орган должен либо принять новый закон во исполнение решения конституционного суда субъекта Российской Федерации, либо сделать запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, если полагает, что решение регионального конституционного суда неправильно и региональный закон, признанный не соответствующим основному закону субъекта Российской Федерации, является правомерным.
Метод конституционного контроля нацелен на устранение последствий, когда нарушение уже произошло. Однако он не работает превентивно. В этой связи А.Н. Чертков предлагает наделить Конституционный суд РФ функцией предварительного конституционного контроля. Данное полномочие предлагается реализовывать на стадии рассмотрения законопроекта Федеральным Собранием Российской Федерации. Аргументируя свою позицию, автор приводит в пример практику ФРГ, где Конституционный Суд имеет право проверять нормативные акты земель на соответствие не только положениям Конституции ФРГ, но и иным нормам федерального права, при наличии заявления об этом со стороны федерального правительства, правительства земли или одной трети членов Бундестага [4].
Отсутствие реальной возможности граждан воспользоваться процедурой конституционного контроля носит негативный характер. Однако, предоставить доступ всем гражданам для подачи заявления о проверке конституционности норм следует с осторожностью, следует выделить стадии верификации допустимости таких заявления, т.к. не все из них соответствуют нормативным требованиям к обращениям. В Российской Федерации установлен т.н. «внутренний фильтр» конституционной проверки жалоб граждан путем превентивной верификации Секретариатом Конституционного суда Российской Федерации. Во Франции действует «внешний фильтр», когда верификация заявления осуществляется судом, в котором слушается дело заявителя. По мнению А.В. Антонова, в отличие от предварительного контроля, только последующий контроль следует рассматривать как полноценный конституционный контроль, поскольку он допускает проверку любого нормативного акта независимо от времени его принятия [1].
Статья 61-1 Конституции Французской Республики установила процедуру т.н. приоритетного вопроса о конституционности (le contrôle de constitutionnalité des lois) - последующего конституционного контроля, осуществляемого Конституционным советом Франции. Рассмотрение вопроса о соответствии закона Конституции происходит при соблюдении ряда требований. Само-
стоятельно граждане подать заявление в Конституционный совет права не имеют. Предметом рассмотрения в Конституционном совете может стать только вопрос, бывший предметом судебного разбирательства или возникший в судебном процессе, при этом уровень судебной инстанции значения не имеет: это можно сделать как в судах первой инстанции, так и апелляции или кассации. Заявление о проверке конституционности нормы рассматривается сначала Кассационным Судом или Государственным Советом, при положительном решении которых заявление направляется в Конституционный совет. Процедура последующего конституционного контроля предусмотрена только в отношении законодательных актов, и не позволяет осуществлять таким способом верификацию подзаконных нормативных правовых актов.
Еще одним методом оптимизации правового регулирования вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере культуры может служить принятие на федеральном уровне регионального модельного закона о культуре. Модельные законы призваны служить ориентиром законодательного регулирования и совершенствования правовых норм субъектов федеративного государства. Модельные законы содержат общие принципы и концептуальные подходы регламентирования определенных вопросов для всех субъектов Российской Федерации. При разработке модельных законов следует привлекать экспертов, специалистов в вопросах, отнесенных к сфере правового регулирования модельного закона, научные коллективы.
Следует отметить, что Модельные законы могут приниматься не только на внутрифедераль-ном, но и на межгосударственном уровне. В последнем случае также возникает необходимость соответствия регионального акта положениям такого модельного закона.
В научной литературе [5] высказывается предложение о решении проблемы коллизий между федеральным и региональным законодательством путем разработки и принятия Основ законодательства, которые позволят разграничить предметы ведения и полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации. Основы законодательства должны быть актами прямого действия, распространяющими свою силу на территорию Российской Федерации и всех ее субъектов. Отдельные статьи или главы Основ законодательства должны содержать императивные нормы, не подлежащие регулированию или изменению законами субъектов Российской Федерации. Таким образом можно будет нивелировать тавтологию, зачастую присут-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
ствующую в региональном законодательстве, когда нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации копируют нормы федеральных нормативных правовых актов.
Например, согласно п.2 ст. 19 Закона Воронежской области от 5 мая 2015 г. № 46-ОЗ «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия на территории Воронежской области»1 мероприятиями по государственной охране объектов культурного наследия регионального значения, включенных в реестр выявленных объектов культурного наследия, являются в том числе: проведение государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с положениями Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»; организация исследований, необходимых для исполнения полномочий уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия; согласование проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия в соответствии со ст. 45 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»; осуществление в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия. В данном примере нормы федерального законодательства о культуре частично воспроизводятся региональным законодателем для того, чтобы лишний раз указать на взаимосвязь федерального и регионального уровней правового регулирования.
На наш взгляд, в отдельные главы следует вынести вопросы, которые субъекты Российской Федерации вправе решать иным образом, нежели это указано в Основах законодательства. При отсутствии желания со стороны местных властей воспользоваться диспозитивными нормами, будут действовать положения Основ законодательства. Основное правило, которое обязательно для при-
1 Закон Воронежской области от 5 мая 2015 г. № 46-ОЗ «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия на территории Воронежской области» [в ред. от 08.04.2019] // Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http://www.govvrn.ru, 06.05.2015.
менения всеми субъектами Российской Федерации возможность принимать любые нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения в части, не урегулированной Основами законодательства только при условии, если такие акты не нарушают права и законные интересы Российской Федерации и других субъектов Российской Федерации.
В рамках вопросов правового регулирования культуры региональное законодательство следует модифицировать в рамочное законодательство, когда на уровне Российской Федерации принимаются единые Основы законодательства, регламентирующие общие правила поведения в регулируемой сфере, а субъекты Российской Федерации дополняют указанные Основы путем принятия конкретизированных норм, учитывающих местные особенности. Таким образом, Основы законодательства можно определить как нормативный правовой акт, закрепляющий общие положения в области конкретных правоотношений, которые конкретизируются в региональных нормативных правовых актах, принимаемые федеральным органом законодательной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Показательными в сфере Основ законодательства является правовое регулирование культуры. Так, на федеральном уровне действуют Основы законодательства о культуре2, которые являются правовой базой сохранения и развития культуры в России. Данный нормативный акт осуществляет правовое регулирование памятников истории и культуры, художественной литературы, кинематографии, сценического, пластического, музыкального искусства, архитектуры и дизайна, фотоискусства, художественных народных промыслов и ремесел, народной культуры, самодеятельного (любительского) художественного творчества, музейного дела и коллекционирования, книгоиздания и библиотечного дела, а также иной культурной деятельности, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности. Разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры закреплено в ст. 37 и 39 Основ законодательства российской Федерации о культуре.
Выводы. Предлагается распространить французскую практику последующего конституционного контроля на российскую практику мониторинга нормативных правовых актов субъектов
2 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) // Российская газета. N 248. 17.11.1992.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
Российской Федерации с учетом особенностей нашей страны. Позитивным опытом Франции считаем деятельность Конституционного совета, который целесообразно было бы создать при Конституционном суде Российской Федерации. Следует предусмотреть право граждан на обращение в Конституционный совет путем направления соответствующих заявлений в судебные инстанции первого уровня. Указанные заявления следует рассматривать судами в порядке, предусмотренном для рассмотрения заявлений о несоответствии нормативного правового акта государственного органа власти законодательству Российской Федерации. В случае выявления несоответствия регионального нормативного правового акта федеральному законодательству суд, рассматривающий соответствующее заявление, обязан передать его в Конституционный совет. Последний должен рассмотреть указанный нормативный акт субъекта Российской Федерации на предмет соответствия федеральному законодательству и принять соответствующее решение. Решение Конституционного совета следует считать обязательным для применения всеми судами на территории Российской Федерации.
Таким образом, следует признать необходимость приведения законов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральными законами. На федеральном уровне не допустим унитаризм, когда федеральный центр регулирует на федеральном уровне все вопросы, в том числе, отнесенные к совместному ведению. Необходимо учитывать особенности отдельных субъектов федерации и давать возможность регулировать отдельные вопросы с учетом местных особенностей. В то же время принятие основ или модельных кодексов на федеральном уровне будет способствовать минимизации коллизий между федеральным и региональным законодательством. Однако в таких актах не должно быть излишней детализации. Главное разграничить императивные нормы, подлежащие установлению общих принципов и начал на федеральном уровне, и вопросы, которые могут быть урегулированы на уровне регионов.
Предлагается не использовать опережающее нормотворчество, т.к. оно не способствует формированию системности федерального и регионального законодательства и единообразию правоприменительной практики. При отсутствии федерального закона, регулирующего соответствующие правоотношения и принятии регионального акта с опережением федерального законодателя субъектам Российской Федерации следует воздержаться от установления в региональных законах общих начал и принципов законодательства.
Список литературы:
[1] Антонов А.В. Реформа Конституционного Совета Франции / А.В. Антонов // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 2. С. 28.
[2] Степанова М.В. О практике «опережающего» правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения / М.В. Степанова // Законодательство и экономика. 2008. № 6. С.9-12.
[3] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие / Умнова И.А.; Науч. ред.: Гаджиев Г.А. 2-е изд., испр. и доп. М.: Дело, 2000. С. 194. - 304 с.
[4] Чертков А.Н. Практика Конституционного Суда РФ и динамика федеративных отношений // Журнал российского права. 2011. №10. С. 109115.
[5] Чертков А.Н. Реформирование федеративных отношений и гармонизация федерального законодательства о компетенции федеральных и региональных органов государственной власти / А.Н. Чертков // «Право и политика», 2007, № 12. С.12-20.
[6] Щелокаева Т.А. Коллизионные нормы: теория и опыт конструирования в конституционных актах / Т.А. Щелокаева // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. 2003. № 1. С. 109-114.
Spisok literatury:
[1] Antonov A.V. Reforma Konstitucionnogo Soveta Francii / A.V. Antonov // Zhurnal konstitucionnogo pravosudija. 2011. № 2. S. 28.
[2] Stepanova M.V. O praktike «operezhajush-hego» pravotvorchestva sub#ektov Rossijskoj Feder-acii po predmetam sovmestnogo vedenija / M.V. Stepanova // Zakonodatel'stvo i jekonomika. 2008. № 6. S.9-12.
[3] Umnova I.A. Konstitucionnye osnovy sovre-mennogo rossijskogo federalizma. Uchebno-prak-ticheskoe posobie / Umnova I.A.; Nauch. red.: Gadzhiev G.A. 2-e izd., ispr. i dop. M.: Delo, 2000. S. 194. - 304 s.
[4] Chertkov A.N. Praktika Konstitucionnogo Suda RF i dinamika federativnyh otnoshenij // Zhurnal rossijskogo prava. 2011. №10. S. 109-115.
[5] Chertkov A.N. Reformirovanie federativnyh otnoshenij i garmonizacija federal'nogo zakonod-atel'stva o kompetencii federal'nyh i regional'nyh organov gosudarstvennoj vlasti / A.N. Chertkov // «Pravo i politika», 2007, №12. S.12-20.
[6] Shhelokaeva T.A. Kollizionnye normy: teorija i opyt konstruirovanija v konstitucionnyh aktah / T.A. Shhelokaeva // vestnik nizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo. Serija: Pravo. №1. 2003. S. 109-114.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
