CC BY
242
К ВОПРОСУ О ВОСПРОИЗВЕДЕНИИ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ БЛЕЩИК
Кандидат юридических наук, консультант Уральского института регионального законодательства,
e-mail: [email protected]
Рассматриваются вопросы допустимости и целей воспроизведения норм федерального законодательства в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Выделяются технико-юридические (как редакционные, так и сущностные) требования к включению в текст региональных нормативных актов положений федерального законодательства.
The article is devoted to the problem of acceptability of reproduction federal legal norms in the regional legislation of the Russian Federation and it's purposes. The author emphasizes both drafting and substantial requirements of legal technique towards the incorporation of federal legal norms to regional legislation.
Ключевые слова: воспроизведение правовых норм, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, система права, толкование права
Key words: reproduction of legal norms, federal legislation, regional legislation, system of law, interpretation of law
Развитие федеративных отношений в современной России зависит от целого комплекса различных правовых факторов, в том числе от качества правотворческой и правоприменительной деятельности на всех уровнях публичной власти. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Из этого конституционного положения вытекает, что для формирования полноценной правовой системы Российского государства недостаточно заниматься совершенствованием лишь федерального законодательства: в контексте последних политических и экономических тенденций, связанных в том числе с образованием в составе РФ новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя, особую значимость приобретает проблема совершенствования регионального законодательства.
Субъекты РФ обладают правом принимать собственные законы и иные нормативные правовые акты как по предметам своего исключительного ведения, так и по предметам совмест-
ного ведения с Российской Федерацией. Вместе с тем необходимо признать, что на практике сфера правотворческой компетенции субъектов РФ достаточно узка. Это связано главным образом с выходом федерального законодателя за рамки своей компетенции при регулировании отношений по предметам совместного ведения. По мнению М. С. Саликова, решению данного вопроса может помочь издание основ федерального законодательства по предметам совместного ведения. Этим «решалась бы главная задача... - определение границ федерального участия в рамках предметов совместного ведения федерации и субъектов. В ряде случаев федеральный законодатель уже идет по этому пути, издавая федеральные законы об общих принципах. Однако анализ данных актов приводит к выводу, что федеральный законодатель очень широко трактует понятие „общие принципы", вдаваясь в детальное регулирование тех или иных сфер, которые с успехом могли бы быть регламентированы региональным законо-дателем»1.
Ввиду того, что сферы правотворческой компетенции субъектов РФ довольно разрознены, а регулятивные полномочия их органов
2015. № 4
государственной власти точечны, на уровне регионального законодательства возникает дискретность правового регулирования. Как показала практика, для решения обозначенных проблем региональные законодатели нередко прибегают к воспроизведению отдельных норм федерального законодательства в нормативных правовых актах субъектов РФ.
Необходимо, правда, сказать, что само по себе воспроизведение норм федерального законодательства в нормативных правовых актах субъектов РФ не должно считаться их технико-юридическим недостатком и уж тем более не может восприниматься как нечто противоправное. Об этом свидетельствует и позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 15 декабря 2003 г. № 19-П2: перечень оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя не может быть расширен актами субъектов РФ; воспроизведение же в законах субъектов РФ оснований, предусмотренных в федеральных законах и обоснованных соответствующими требованиями к муниципальной службе, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта РФ в области регулирования этих отношений. Аналогичную позицию занял и Верховный Суд РФ в Определении от 6 августа 2008 г. № 58-Г08-93, в котором указано, что частичное воспроизведение либо невоспроизведение в нормативном правовом акте субъекта РФ отдельных положений федерального закона, когда такое воспроизведение не является обязательным, само по себе не является свидетельством незаконности нормативного правового акта, имеющего меньшую юридическую силу.
При этом оба суда оставили открытым вопрос о критериях допустимости такого воспроизведения правовых норм. Как справедливо отмечает А. Н. Артамонов, «отсутствие четких правил формирования текстов нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения на разных уровнях правовой системы в нашей стране, в частности определения права или обязанности дублирования установленных уже норм вышестоящими актами, порождает споры, в том числе судебные, в которые неизбежно вовлекаются представители различных органов власти, как нормотворческих, так и контролирующих соблюдение законности»4.
Признавая, что указанная проблема существует и продолжает сохранять свою актуальность, попробуем исходя из положений общей теории права, а также требований юридической техники установить те пределы, в которых воспроизведение норм федерального за-
конодательства в нормативных правовых актах субъектов РФ будет считаться допустимым и оправданным.
Прежде всего, и это составляет формальную сторону рассматриваемой проблемы, речь идет о правилах корректного воспроизведения федеральных правовых норм. Очевидно, что региональный законодатель при этом должен:
1) включать федеральные нормы в текст нормативного правового акта субъекта РФ без изменения их содержания;
2) четко воспроизводить формулировки федерального нормативного правового акта, использовать слова и выражения в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве;
3) сопровождать любое воспроизведение текста нормативного правового акта федерального уровня ссылкой «в соответствии с федеральным законодательством» либо «в соответствии с федеральным законом», что подчеркнет организационный, информационный характер вводимого положения и позволит региональному законодателю оставаться в пределах своих правотворческих полномочий.
Уясним, с какими целями органы государственной власти субъектов РФ дублируют положения федерального законодательства в своих нормативных правовых актах.
На практике сфера правотворческой компетенции субъектов РФ достаточно узка
Первая цель вытекает из системности права как одного из основных его признаков - упрочение системных внутриправовых связей нормативных предписаний различного уровня. Как указывал С. С. Алексеев, «благодаря системности юридически разрозненные правовые нормы способны регулировать общественные отношения системно, т. е. в комплексе, взаимосвязанными методами, обеспечивая дифференцированное и вместе с тем единое согласованное воздействие на общественные отношения»5. В данном случае воспроизведение федеральных норм служит и сохранению логики изложения правового текста. По мнению Н. А. Власенко, «сбалансированность законодательного текста, его так называемая жесткая „цепочность" -отличительная черта стиля нормативных правовых актов. В нормотворческой практике это означает, что при написании проектов, других нормативных юридических документов не допускаются... перескакивание и разрыв мыслей»6.
Эта цель хорошо прослеживается в Законе Воронежской области от 5 мая 2015 г. № 46-ОЗ «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия на территории Воронежской области»7. В п. 2 ст. 19 указанного Закона предусматривается, что государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, включенных в реестр выявленных объектов культурного наследия, включает в себя ряд мероприятий, в том числе проведение государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с положениями Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», организацию исследований, необходимых для исполнения полномочий уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия, согласование проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством РФ), объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия в соответствии со ст. 45 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», а также осуществление в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия.
Частичное воспроизведение норм Федерального закона в данном случае продиктовано необходимостью вписать правовые нормы регионального законодательства в логику правового регулирования, предложенную федеральным законодателем, и тем самым подчеркнуть взаимную связь двух уровней правового регулирования.
Из первой цели вытекает вторая цель воспроизведения федеральных норм в региональном законодательстве, а именно преодоление фрагментарности, дискретности правового регулирования на уровне субъектов РФ. В связи с этим уместно обратиться к Определению Верховного Суда РФ от 26 июня 2013 г. № 87-АПГ13-18, в котором, в частности, отмечается, что нормативные правовые акты регионального
и муниципального уровня, касающиеся вопросов организации транспортного обслуживания населения, представляют собой воспроизведение федерального законодательства, имеют организационный, но не правоустанавливающий характер. Отсутствие в тексте нормативного правового акта подобных организационных, связующих норм зачастую приводит к разрушению целостности и внутреннего единства нормативного правового акта.
В ряде субъектов РФ при регулировании общественных отношений в сфере образования законодатель избрал тактику минимизации дублирования норм федерального законодательства. Например, в Хабаровском крае это привело к принятию ряда небольших по объему специальных законов, регулирующих отдельные частные вопросы в сфере образования. В регионе приняты и действуют:
1) Закон Хабаровского края от 14 февраля
2005 г. № 261 «О дополнительных мерах социальной поддержки работников образовательных организаций и дополнительных мерах социальной поддержки и стимулирования отдельных категорий обучающихся»9;
2) Закон Хабаровского края от 28 июня
2006 г. № 36 «О нормативах предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования детей в отдельных типах муниципальных организаций, осуществляющих образовательную деятельность»10;
3) Закон Хабаровского края от 25 октября
2006 г. № 67 «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края отдельными государственными полномочиями Хабаровского края в области образования»11;
4) Закон Хабаровского края от 8 февраля
2007 г. № 103 «О компенсации части родительской платы за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования»12;
5) Закон Хабаровского края от 30 октября 2013 г. № 316 «О случаях и порядке организации индивидуального отбора при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения»13.
В Тюменской области региональный законодатель принял в этой сфере единый базовый
2015. № 4
закон, но вынужден был назвать его «О регулировании отдельных отношений в сфере образования в Тюменской области»14, поскольку в нем действительно регулируются лишь отдельные отношения в пределах компетенции органов власти субъекта РФ. Закон состоит всего из девяти статей; значительная часть его положений посвящена полномочиям органов государственной власти Тюменской области в указанной сфере.
Третья цель воспроизведения правовых норм федерального законодательства в законодательстве субъектов РФ - обеспечение информативности нормативных правовых актов регионального уровня. Проблема информативности правового акта становится еще острее, если вслед за А. Ф. Черданцевым понимать правовое регулирование как движение информации15, т. е. ставить эффективность правового регулирования в том числе в зависимость от полноты содержащихся в правовом акте сведений.
Говоря о правовом воздействии, Ю. Б. Луговая выделяет такую его форму, как информационное воздействие, которое состоит в том, что «участники общественных отношений получают информацию о норме права, о правомерных и неправомерных средствах достижения необходимых результатов, о последствиях нарушения юридических норм»16. О принципе информативности, исследуя особенности языка права, пишет и Т. В. Кашанина, отмечая, что «встречаются иногда малоинформативные не отдельные положения закона, а законы в целом»17.
Рассмотрим пример необходимого для обеспечения информативности воспроизведения текста федерального закона в законе субъекта РФ. В ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ»18 устанавливаются полномочия региональных органов государственной власти по утверждению в законе субъекта РФ перечня социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, по утверждению порядка их предоставления, по установлению предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно. Допустим, что региональный законодатель ограничится рамками, установленными Федеральным законом, и, отказавшись от дублирования федеральных норм, примет закон субъекта РФ, который будет содержать нормы, направленные исключительно на реализацию упомянутых регулятивных полномочий. Очевидно, что такой закон можно будет считать малоинформативным, так как
в нем будут отсутствовать базовые положения, раскрывающие смысл понятий «социальное обслуживание граждан», «социальная услуга», «поставщик социальных услуг», определяющие статус организаций социального обслуживания граждан, основания бесплатного предоставления социальных услуг.
При этом необходимо помнить, что обеспечение информативности нормативного правового акта субъекта РФ путем механического перенесения в него правовых норм из федерального законодательства должно осуществляться в разумных пределах. Воспроизведение положений федерального законодательства будет излишним, например, если речь идет о нормах, направленных на регулирование отношений, относящихся к предметам исключительного ведения РФ.
В Законе Республики Саха (Якутия) устанавливаются такие права ребенка, которые неизвестны федеральному законодательству. Например, согласно ч. 1 ст. 30 данного Закона каждый ребенок в Республике имеет право на желанное рождение
Так, в ч. 1 ст. 8 Закона Республики Саха (Якутия) от 1 июля 1994 г. № 23-1 «О правах ребенка»19 указано, что каждый ребенок имеет право на свободу мысли, совести, слова, религии, на формирование и выражение своих взглядов; получение и передачу информации и идеи любого рода в устной и письменной форме, в форме произведений искусства или с помощью других средств. Не предусматривая в приведенном положении ссылки на Конституцию РФ и федеральные законы, республиканский законодатель таким образом осуществляет регулирование прав человека, а значит, вторгается в компетенцию органов государственной власти РФ. Вместе с тем в Законе Республики устанавливаются такие права ребенка, которые неизвестны федеральному законодательству. Например, согласно ч. 1 ст. 30 данного Закона каждый ребенок в Республике имеет право на желанное рождение.
С обеспечением информативности нормативного правового акта связана и четвертая цель воспроизведения норм федерального законодательства на региональном уровне - обеспечение условий для единообразного понимания смысла правовых норм и их максимально эффективного толкования. Например, в рекомендациях Министерства образования и науки
РФ по подготовке к реализации Федерального закона «Об образовании в РФ»20 указывается, что законодательные акты субъектов РФ по вопросам образования должны состоять по преимуществу из оригинальных норм субъекта РФ. Для целей полноты и ясности нормативных положений таких актов допускается воспроизведение отдельных общих положений Федерального закона «Об образовании в РФ».
В начале 2000-х гг. М. Г. Потапов отмечал, что «действующие нормы права и нормативные правовые акты субъекта Федерации реально представляют собой. беспорядочную совокупность таких норм и актов, не имеющих строгих структурно-логических и функциональных связей как между собой, так и с федеральной и муниципальной совокупностью действующих норм права и нормативных правовых актов»21. Признавая существование данной проблемы, авторы монографии «Системное толкование норм права» утверждают, что «системное толкование как составляющая интерпретационного процесса может сыграть свою роль в создании логичной и непротиворечивой системы пра-ва»22. Остается лишь добавить, что адекватное целям правотворчества воспроизведение норм федерального законодательства в нормативных правовых актах субъектов РФ позволит эффективно толковать правовые нормы самому широкому кругу правоприменителей, в том числе лицам, не имеющим специального юридического образования.
Из изложенного следует, что допустимым будет такое воспроизведение правовых норм федерального законодательства в законодательстве субъекта РФ, которое в каждом конкретном случае позволит соблюсти принцип системности права, преодолеть дискретность правового регулирования на региональном уровне, обе-
спечить информативность региональных нормативных правовых актов, сделать более эффективным их толкование.
1 Саликов М. С., Бернхэм У. Разговор о федерализме // Рос. юрид. журн. 2008. № 1. С. 78.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области // СЗ РФ. 2003. № 52 (Ч. 2). Ст. 5101.
3 Определение Верховного Суда РФ от 6 августа 2008 г. № 58-Г08-9 // СПС «КонсультантПлюс».
4 Артамонов А. Н. О совершенствовании механизмов обеспечения единства правового пространства Российской Федерации (по результатам рассмотрения отдельных судебных решений и спорных ситуаций) // Администратор суда. 2010. № 3; СПС «КонсультантПлюс».
5 Алексеев С. С. Структура советского права // Алексеев С. С. Собр. соч. Т. 2: Специальные вопросы правоведения. М., 2010. С. 65.
6 Юридическая техника: учеб. пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под. ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2010. С. 48.
7 URL: http://www.govvrn.ru.
8 СПС «КонсультантПлюс».
9 Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. № 2.
10 Там же. 2006. № 7.
11 Там же. № 11.
12 Там же. 2007. № 2.
13 Там же. 2013. № 10 (Ч. I).
14 Вестн. Тюменской областной Думы. 2013. № 5.
15 Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции: моногр. М., 2012. С. 23.
16 Луговая Ю. Б. Юридическая функция нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Рос. судья. 2011. № 7; СПС «КонсультантПлюс».
17 Кашанина Т. В. Юридическая техника: учеб. М., 2008. С. 232-233, 235.
18 СЗ РФ. 2013. № 52 (Ч. I). Ст. 7007.
19 Якутские ведомости. 1994. № 27.
20 Вестн. образования России. 2013. № 13.
21 Цит. по: Толстик В. А., Дворников Н. Л., Каргин К. В. Системное толкование норм права. М., 2010; СПС «Кон-сультантПлюс».
22 Там же.
