CC BY
88
Бутит ЖАЛСАНОВА
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БУРЯТ В XIX в.
В статье рассматриваются особенности формирования системы органов местного самоуправления бурят по Уставу об управлении инородцев М. Сперанского (1822). Показана роль инородных управ в системе инородческого самоуправления. The features of forming of local self-government system of Buryat according to the Charter on allen management of 1822 by M. Speranskiy are being considered in the article. The role of allen boards in the allen management self-government is showed.
Ключевые слова:
Устав об управлении инородцев 1822 г., степная дума, инородная управа, родовое управление; Charter on Alien Management of 1822, steppe duma, alien board, tribal administration.
История органов местного самоуправления сибирских народов в XIX — начале ХХ вв. как уникальный опыт самоуправления коренных сибирских народов представляет огромный интерес для исследователей. По мнению Л.М. Дамешека и А.А. Борисова, в ходе присоединения новых сибирских территорий Русское государство встало на путь инкорпорирования существовавших ранее форм социальной самоорганизации народов Сибири, в т.ч. и имеющих властные полномочия, в свой состав. Кроме того, царское правительство было вынуждено считаться с нормами обычного права и некоторыми другими обычаями, регулировавшими жизнь этих народов1.
Трехступенчатая система бурятских органов местного самоуправления, созданная по Уставу об управлении инородцев 1822 г.2, является, на наш взгляд, воплощением модели самоуправления, в которой нашло отражение взаимопроникновение законодательного механизма Российской империи и законодательных систем сибирских народов, в частности бурят3. На огромной территории было учреждено 12 бурятских степных дум, их них 7 — на территории Иркутской губернии (Аларская, Балаганская, Идинская, Кудинская, Верхоленская, Ольхонская, Тункинская), 5 — на территории Забайкальской области (Кударинская, Баргузинская, Селенгинская, Хоринская, Агинская). Для сравнения: у эвенков была учреждена одна Урульгинская степная дума, у якутов — одна Якутская степная дума, у хакасов — 4 степные думы.
Введение новой системы управления сибирскими народами было вызвано необходимостью организации более сложной и гибкой системы управления в связи с увеличением сибирского населения, возрастанием значения Сибири как места ссылки, социально-экономическими сдвигами в развитии нерусских народов. Непосредственным толчком к реформе сибирского управления послужили грандиозные злоупотребления сибирской администрации4.
1 Борисов А.А. Дамешек Л.М. Степные думы Сибири: исторический опыт самоуправления в имперской системе власти // Известия ИГУ. Сер. Политология. Религиоведение, 2011, № 1(6), с. 124.
2 Полное собрание законов Российской империи. 1 собр. (ПСЗРИ-1). — СПб., 1830, т. XXXVIII, ст. 29126, с. 398-406.
3 Дамешек И.Л., Дамешек Л.М. Сибирь в системе имперского регионализма (1822-1917 гг.). - Иркутск, 2009, с. 317.
4 Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1960, с. 240.
ЖАЛСАНОВА
Бутит
Цыдыпмункуевна — к.и.д.,заместитель директора Национального ирхива Республики Бурятия. г. Улап-Удэ [email protected]
2011 '11
ВЛАСТЬ
161
Новая система была достаточно эффективной системой органов местного самоуправления, когда бурятские общества самостоятельно, в пределах своего ведомства, при четком следовании общероссийским законам решали все административные, хозяйственные, судебные, кроме уголовных, вопросы, занимались развитием народного образования, здравоохранения, социальным призрением и благотворительностью. Таким образом, на протяжении почти 100 лет у бурят создавался уникальный опыт самоуправления.
Согласно Уставу 1822 г. устанавливалось трехступенчатое управление кочевыми народами.
1. Низшая административная единица
— родовое управление, для отдельных улусов и стойбищ рода, насчитывавших не менее 15 семейств; подчинялась инородной управе.
2. Средняя ступень — инородная управа, состоявшая из нескольких стойбищ и улусов или нескольких родовых управлений; подчинялась степной думе.
3. Высшая административная единица
— степная дума, объединявшая много родов, могла состоять из нескольких родовых управлений или нескольких инородных управ; подчинялась окружному управлению.
Формирование новых бурятских органов местного самоуправления по Уставу 1822 г. началось в середине 1824 г. Так, указом иркутского губернского правления в июле 1824 г. объявлялось «инородцам об их разделении на родовые управления, инородные управы и Степные думы и введении нового образа инородческого управления»1. Особенностью формирования новой системы инородческого управления бурят явилось учреждение в разных ведомствах полной трехступенчатой и неполной двухступенчатой системы.
Трехступенчатая система в полном соответствии с Уставом 1822 г. была первоначально учреждена только в самом многочисленном и крупном бурятском ведомстве — Хоринском. По 7-й ревизии в Хоринском ведомстве насчитывалось крещеных и некрещеных инородцев мужского пола 21 116 душ, которые состояли в ведении Верхнеудинского земского суда под управлением главной Анинской кон-
1 Хаптаев П.Т. Национальное движение в Бурятии в период первой русской революции.
— Улан-Удэ, 1938.
торы, состоявшей из «4-х тайшей и некоторого числа депутатов», избираемых из всех родов. Их кочевья простирались по Верхнеудинскому и Нерчинскому уездам, а также по Нерчинскому заводскому ведомству, которых насчитывалось 7 007 душ. Отдаленность от главной конторы, огромные расстояния между родами привели к разделению 3 хоринских родов из 11 — Харганатского, Кубдутского и Хуацайского — на две части: восточную (зYYн) и западную (баруун). Удаленность хоринских родов от Верхнеудинского уезда затрудняла следственные и другие дела, вела к их затягиванию и росту объема переписки между Верхнеудинским и Нерчинским земскими судами.
По этому поводу Нерчинский окружной начальник в 1823 г. обратился к гражданскому губернатору Иркутской губернии с предложением учредить для хоринских бурят, кочующих по Нерчинскому уезду и Нерчинскому заводскому ведомству, отдельную Агинскую степную думу. Однако хоринское общество выступило против такого предложения, обосновывая это тем, что отделение части хоринских бурят вызовет затруднения в платежах государственных и общественных повинностей. С другой стороны, создание и содержание новой степной думы приведет к новым материальным издержкам.
Учитывая мнения двух сторон, иркутское губернское правление приняло решение об учреждении Агинской инородной управы в Нерчинском уезде с непосредственным подчинением Анинской (Хоринской) степной думе, только в судебной и полицейской части находившейся в ведении Нерчинского земского суда.
В остальных же ведомствах была учреждена двухступенчатая система органов местного самоуправления: «родовое управление — степная дума» или же «родовое управление — инородная управа».
Учреждение двухступенчатой системы органов местного самоуправления вышестоящим начальством оправдывалось необходимостью экономии средств на их содержание, ведь введение еще одной ступени предполагало увеличение суммы внутренних повинностей и значительное увеличение числа должностных лиц, пользовавшихся различными льготами, в т.ч. и налоговыми. Поэтому и сами бурятские общества были заинтересованы в учреждении двухступенчатой системы
органов местного самоуправления. Так, в 1838 г. общественным приговором селен-гинское бурятское общество отказалось от учреждения инородных управ по причине того, что «в каждой инородной управе необходимо нужны будут по одному русскому писарю, каковых не только для оных приискать надежды не полагается, но и для Степной думы способных желающих совершенно не находится, в чем встречаем затруднение; поелику есть ли установить положенные инородные управы и при оных иметь русских писарей, то на содержание оных с канцелярскими припасами и прочими для инородцев будет служить с немалым отягощением и составлять будут значительные ежегодные издержки»1.
Трехступенчатая система была учреждена в дальнейшем только в Агинском ведомстве, когда в 1839 г. из состава Хоринской степной думы выделилась отдельная Агинская степная дума. Таким образом, только в Хоринском и Агинском ведомствах, занимавших огромные территории, разрешалось образовать трехступенчатую систему. В Иркутской губернии, как отмечает П.Т. Хаптаев2, степные думы оттеснили инородные управы на задний план. В результате здесь к концу XIX в. существовали две инстанции управления: первая — родовое управление, вторая — степная дума или же родовое управление
— инородная управа как особые единицы.
Однако опыт показал, что инородные управы в системе органов местного самоуправления занимают важное место и их отсутствие весьма негативно влияет на развитие бурятских ведомств. Во-первых, инородная управа, в отличие от степной думы, имеющей только хозяйственные функции, обладала всей полнотой власти на подведомственных ей территориях. Инородная управа была фактически высшей ступенью инородческой судебной власти. В тех ведомствах, где не было инородных управ, была только первая ступень инородческого суда — суд родового управления. В случае немирного исхода дел буряты были вынуждены обращаться в полицейские управления, являвшиеся для них высшей ступенью суда, что было связано со значительными трудностями вследствие незнания русского языка, гра-
1 Национальный архив Республики Бурятия (НАРБ), ф. 2, оп. 1, д. 1625, л. 9—10.
2 Хаптаев П.Т. Указ. соч., с. 32.
моты, необходимости найма переводчиков, письмоводителей и т.д. Во-вторых, введенная по закону выборность должностных лиц в инородных управах развивала общественную активность в бурятском обществе, способствуя росту политической культуры бурят. Система же «родовое управление — степная дума», исключавшая инородные управы, приводила к сосредоточению огромной власти у степных дум и главных тайшей, что служило источником многочисленных злоупотреблений и борьбы за власть между тайшинскими династиями. Принцип наследственной передачи власти не позволял выдвигаться на руководящие должности умным и способным людям.
Таким образом, в середине XIX в. в ведомствах, где отсутствовали инородные управы, назрела необходимость их учреждения. С целью облегчения судопроизводства, улучшения административной системы в бурятских ведомствах предпринимались самостоятельные инициативы по учреждению инородных управ, как, например, в Баргузинском ведомстве. В 1875 г. баргузинские буряты приняли решение об учреждении двух инородных управ в составе Баргузинской степной думы3. В связи с этим возникла необходимость обратиться к проекту князя Э.Э. Ухтомского об упразднении Баргузинской степной думы, должности главного тайши и учреждении на месте думы инородных управ с должностями головы и выборных.
Многолетняя борьба за власть в Баргузинском ведомстве способствовала не только появлению проекта князя Э.Э. Ухтомского, но и проекта военного губернатора Забайкальской области от 25 октября 1872 г. об учреждении особой инородной управы для инородцев, недовольных управлением Сахара Хамнаева.
Однако только в Иркутской губернии царской администрации удалось провести в 1885—1890 гг. реформу инородческого управления, в результате которой степные думы с институтом тайшей были ликвидированы, и на их месте учреждены инородные управы. В Баргузинской, Кударинской и Селенгинской степных думах Забайкальской области двухступенчатая система сохранялась вплоть до проведения волостной реформы 1902—1904 гг.
3 НАРБ, ф. 7, оп. 1, д. 1744, л. 8—14.
