CC BY
301
А. Т. Карасев
особенности формирования государственной власти в федеративных государствах
Представлены проблемные аспекты распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами . Затрагивается один из наиболее сложных вопросов правовой науки — концепция федерализма .
ключевые слова: федерализм, государственная власть, совместная компетенция, палаты парламента, разграничение предметов ведения и полномочий.
Представительная (законодательная) власть в федеративных государствах осуществляется как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов . Поэтому для раскрытия особенностей ее содержания важное значение приобретает вопрос о сути федеративных отношений в таких государствах, а следовательно, о сути государственной (в том числе и представительной) власти в федеративных государствах и ее взаимодействии с властью в субъектах федерации .
Как отмечал Т Джефферсон, важным принципом осуществления власти в федеративном государстве является принцип ее распределения между центром и субъектами, составляющими федерацию: «Только благодаря последовательному разделению ответственности, нисходящей от общей к частной, можно наилучшим образом обеспечить руководство выполнением массы людских дел для всеобщего блага и процветания»1 .
Американские исследователи концепцию федерализма описывают следующим образом: «Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в конституции, которая служит правовой основой хартии, закрепляющей разделение и распределение полномочий в своей единице правления . Определение в конституции полномочий и условий их осуществления происходит в результате принятия конституционных решений: тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в конституции . Ключевой признак демократии по сути заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов»2 .
Принципиально важным в теории и практике становления и развития федерализма (применительно к рассматриваемому вопросу) является вывод о том, что федерализм — это «конституционный принцип разделения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, при котором каждый уровень государственной власти имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий»3 .
Практика федеративного строительства государств, имеющих многолетний опыт становления и развития федерации как формы государственного устройства, позволяет сделать вывод о том, что федерализм как государственно-правовое явление создает такую форму государственного устройства, при которой власть распределяется по вертикали (федеральная, субъектов и местная) с четко определенными предметами ведения и полномочиями, позволяющими наиболее полно реализовать специфические особенности составляющих ее частей при сохранении единства и целостности государства
Нельзя не согласиться с мнением о том, что федерализм — это государственно-правовое явление, государственно-правовой институт, составная часть государственно-
правового развития . У этого явления есть свои социально-экономические, этические, национальные и другие аспекты . Главным же является тот факт, что федерализм — это комплексное явление, основанное на синтезе многих общественных отношений, но сущностное его проявление (внешнее выражение) имеет государственно-правовую природу и связано, прежде всего, с организацией и практической реализацией государственной власти4 .
В современном мире существует более двадцати федеративных государств, расположенных на разных континентах: в Европе, Азии, Америке, Океании и др .
При этом федерация всегда состоит не просто из сообществ разного рода, а из территориально-политических образований особого характера, в которых (как правило) есть свои парламенты (законодательные собрания), существует свое правительство или иная администрация, иногда (очень редко) есть своя система судов (США) . Субъекты федерации могут принимать свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральными органами
Необходимо отметить, что субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем осуществляют государственную власть . Это закреплено во многих конституциях, об этом свидетельствуют и соответствующие атрибуты власти Государственная власть субъектов федерации имеет самостоятельный характер, это проявляется при решении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъекта (так называемые «остаточные» полномочия) В данном случае верховенство имеет закон субъекта федерации . До определенной степени субъект федерации самостоятелен и в области совместной компетенции, которая предусматривается в конституциях в соответствии с господствующей концепцией кооперативного федерализма . Если отношения в этой сфере не урегулированы федеральным законом, субъект федерации вправе регламентировать их самостоятельно (исходя, конечно, из общих принципов федеральной конституции и своего Основного Закона, если таковой имеется) . Это означает, что государственная власть субъекта распространяется не только на его территорию, но и на некоторые вопросы федерального значения Об этом свидетельствует и то, что в парламенте федерации почти всегда существует составленная из представителей ее субъектов верхняя палата (там, где ее нет, предусмотрена особая резервированная норма представительства субъектов в однопалатном парламенте) . Без этой палаты, как правило, нельзя принять федеральный закон, действующий на всей территории федерации Некоторые внешнеполитические вопросы федерация может решать только с согласия ее субъектов (особенно, если они затрагивают интересы того или иного субъекта); существует также множество форм координации деятельности федерации и субъектов: периодические совещания премьер-министров в ряде федераций, совещания главы государства, губернаторов и другие
Субъекты федерации, представленные во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов, имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по два сенатора от каждого штата в США, по три — в Бразилии, по два — в России), или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 представителей от каждой земли в Германии) .
Однако не следует забывать о том, что две равные по своим полномочиям государственные власти на одной территории существовать не могут Тезис о «равенстве властей» неизбежно ведет к острым коллизиям, неуправляемости обществом, а иногда и к вооруженному противоборству Следовательно, возникает необходимость в иерархии
«государственных властей» . Одна из них — власть федерации — приобретает верховный характер, государственная власть субъекта — подчиненный и ограниченный, что, как правило, закреплено в конституционных нормах
Иерархическая структура государственной власти в федерации не лишает субъект федерации определенной степени самостоятельности Теоретически самостоятельность государственной власти субъектов федерации проистекает из того, что именно они являются системообразующими элементами федерации . Источник государственной власти субъектов может быть неодинаков Если субъекты создают при объединении саму федерацию, то они наделяют государственной властью возникшее новое образование, оставляя ее определенную часть у себя (это первоначальная государственная власть) . Если федерация создается «сверху», то субъекты наделяются государственной властью федерацией, и тогда их власть становится производной, но в любом случае она обладает самостоятельностью
Федеральная государственная власть, государственные органы федерации представляют общество всей страны, а власть субъекта федерации — это власть части данного общества . Естественно, что они соотносятся как целое и его часть . С точки зрения теории систем, хотя часть (элементы системы) влияет на целое, она подчинена общесистемным связям и отношениям, действует (должна действовать) в соответствии с ними Это означает, в частности, верховенство государственной власти федерации, установление основ единого общественного, государственного и правового порядка во всех субъектах федерации
Достаточно острой является проблема разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных государствах между федерацией и ее субъектами
С одной стороны, федеральные органы стремятся к сохранению единства государства и реализации стоящих перед обществом целей С другой стороны, государственные органы субъектов пытаются обеспечить для себя предметы ведения и полномочия, достаточные для реализации стоящих перед ними задач, определяемых, прежде всего, интересами этих субъектов как частей, образующих федерацию
Вместе с тем в литературе отмечается5 (и с этим следует согласиться), что можно выделить пять основных способов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами:
1) Конституция РФ устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов;
2) устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться . Это довольно редкий способ разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, и поэтому он используется как частный случай наряду с другими (конституции США, Швейцарии и ряда других стран);
3) Конституции РФ устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов . При этом способе особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне, поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов;
4) определяются три сферы компетенции: федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории правовой науки «совпадающей» или «конкурирующей» . В сфере совпадающей компетенции действует принцип «верховенства федерального права»:
закон федерации имеет преимущество, а субъекты могут издавать законы по тому или иному вопросу в том случае, если данные отношения не урегулированы федеральным законом;
5) Конституция РФ дает перечень только двух сфер компетенции: федеральной и совместной . Перечня исключительных полномочий не существует. Конституция РФ содержит общую формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т е действует закон субъекта, а не федеральный закон
В Российской Федерации согласно ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ применяется «двучленный» способ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами с определенными признаками «трехчленного» способа. Можно отметить, что в предмет ведения субъектов Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции РФ входят остаточные полномочия, то есть прямо не отнесенные к исключительным предметам ведения Российской Федерации (ст 71 Конституции РФ), а также не обозначенные в предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст 72 Конституции РФ) Данную модель разграничения предметов ведения можно было бы даже назвать излишне «центристской», однако все же следует принимать во внимание тот факт, что остаточные полномочия, не имея прямого закрепления в Основном Законе, дают субъектам РФ большой простор для законотворчества К тому же нельзя забывать и о том, что в сфере «конкурирующей» компетенции до принятия федерального закона могут приниматься нормативные правовые акты субъектов, действующие до момента вступления в силу закона на федеральном уровне
Таким образом, можно отметить, что при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации российскими законодателями за основу были взяты модели организации власти многих зарубежных государств Так, согласно Конституции РФ 1993 г. субъекты федерации не обязаны при формировании органов государственной власти копировать структуру федерального парламента . Данное положение подтверждается мировым опытом: субъекты федеративных государств не всегда формируют законодательные органы по аналогии с федеральными . Например, в США конгрессы всех штатов, кроме одного (Небраска),— двухпалатные, а в ФРГ парламенты всех земель, кроме одной (Бавария),— однопалатные . Штаты Индии имеют и однопалатные, и двухпалатные парламенты, как и кантоны Швейцарии . Однако нельзя не отметить, что Россия в своем федеративном устройстве имеет собственные, только ей свойственные особенности построения вертикали власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов
Рассматривая место представительных (законодательных) органов государственной власти федерации и ее субъектов в общей системе органов государственной власти, следует отметить, что законодательный орган, являясь одновременно представительным, выполняет важную роль в демократическом развитии государства . Представительный орган посредством законов выражает волю избирателей, проживающих на территории всего государства или соответствующего региона, во всем многообразии их социальных интересов, являясь при этом своеобразным средством коммуникации между гражданским обществом и центральной государственной властью для обсуждения жизненно важных вопросов региона
Поэтому представительные (законодательные) органы получили свое закрепление в системе государственной власти не только на уровне федерации, но и на региональном
уровне Данный институт всегда занимал главенствующее место в системе разделения властей, обеспечивая демократизм и легитимность государственной власти и в федерации, и в составляющих ее субъектах
Примечания
1 Джефферсон Т. Автобиография . Л . , 1990. С . 78 .
2 Токвиль А. Демократия в Америке . М . , 1992. С . 63 .
3 Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М . , 1996. С . 109.
4 См .: Проблемы и перспективы развития российского федерализма: Сб. материалов всерос . науч . -практ. конф . Екатеринбург, 1998 .
5 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М . , 2001 . С . 183 .
Э. Р. Мурадян
проблемы обеспечения безопасности российского государства
Рассматриваются нормы международного законодательства в сфере соблюдения режима государственной безопасности, а также доктринальные положения, продиктованные сущностным содержанием термина «безопасность» .
ключевые слова: государственные интересы, концепция национальной безопасности, суверенитет, целостность, неприкосновенность.
На приоритетную роль государства в деятельности по обеспечению его безопасности обращает внимание С Н Бабурин, отмечая, что «показатель безопасности настолько существен, что может быть отнесен к признакам государства Безопасность территории является существенным условием существования и развития государства... Стремление человеческого общества к безопасности и привело к появлению государства, целью и назначением которого выступает безопасность национального организма»1 . И . Этвеш целью государственной деятельности, осуществления которой «ждут и требуют все составляющие его личности»2 признавал безопасность
Именно из такой позиции исходит законодатель в Законе РФ «О безопасности»3, рассматривая государство в качестве основного субъекта обеспечения безопасности личности, общества и государства
Основные направления деятельности по обеспечению безопасности государства определяются жизненно важными интересами России и необходимостью выработки и использования эффективных средств противодействия внутренним и внешним угрозам
В самом общем виде государственные интересы можно определить как «обусловленную потребностями социума легитимную фиксацию нормами позитивного (статутного) права официально декларированных направлений государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества»4
По определению И . А . Ильина, государственные интересы — это «усовершенствование совместной жизни посредством установления и поддержания справедливого
