CC BY
24
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ЭТИКИ СОВРЕМЕННОЙ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ
© Пясецкая Е.Н.*
Курский государственный университет, г. Курск
Рассматриваются вопросы формирования этики современной российской публичной службы. Приводятся данные исследования практики ориентации чиновников в рамках нормативной системы этических требований. Выявлены некоторые тенденции состояния профессиональной этики публичных служащих и проблемы, препятствующие активному развитию этики публичных ценностей в России.
Ключевые слова этический подход, соблюдение норм и правил, этика публичных ценностей, ориентиры поведения публичных служащих.
Формирование этики современной российской государственной и муниципальной службы проходит в рамках общемировых тенденций развития государственной и муниципальной службы, значительная роль в которых принадлежит докладу ОЭСР «Этика государственной службы», обозначившему основные подходы к этике государственного управления, первый из которых основан на человеческих ценностях и порядочности (integrity-based approach), и второй подход, основанный на соблюдении норм и правил (compliance-based approach).
Всего выделяется четыре основных подхода к этике административного управления:
1. Подход, основанный на соблюдении норм и правил (compliance-based approach), в последние годы признан ограниченным нормативной деятельностью и системой мер по профилактике, выявлению и наказанию нарушений законов и правил. На мировом уровне признан важной, но не единственной частью административной этики, как государственного управления, так и частного бизнеса.
2. Подход, основанный на ценностях и порядочности (values-based approach), является наиболее востребованным в мировой практике управления. Связан с созданием и управлением корпоративной культурой, прежде всего - приверженностью организационными ценностями и этическим стремлениям (ethical aspirations).
3. Подход, основанный на удовлетворении внешних заинтересованных сторон (satisfying external stakeholders approach) направлен на поддержание публичного имиджа и позитивных отношений с внешней средой управления. В свете приоритетности открытости пуб-
* Доцент кафедры Государственного и муниципального управления, кандидат социологических наук, доцент.
личной службы является важной составляющей, однако преувеличение значения такого подхода ведет к показушным тенденциям.
4. Подход, основанный на защите руководителей (protecting senior management approach), направленный на защиту руководителей от критики, широко практикуемый в отечественном управлении как государственного, так и частного характера. Последствия преобладания такого подхода мы видим в том числе и в массовой коррупции высших эшелонов власти, что ставит под сомнение эффективность самой власти в лице ее конкретных представителей [1].
Наиболее перспективными в сфере построения публичной этики, согласно докладу ОЭСР, признаны первые два: integrity-based approach и compliance-based approach (соблюдение норм и правил поведения и формирование ценностей и порядочности), которые находятся в тесной взаимосвязи, притом второй является ведущим.
В отечественной науке подход compliance-based approach (формирование ценностей и порядочности) в этике управления тесно связан с возникновением современной концепции «менеджмента публичных ценностей» [2, с. 359], которая меняет восприятие отношений государства и общества, увязывает предоставление государственных услуг с теорией политических сетей и новой концепцией управления «governance», где активность отношений государства и общества является основой повышения эффективности публичного управления, с одной стороны, и его демократичности - с другой. По мнению Л.В. Сморгунова, российское государство начинает приспосабливаться к новым реалиям публичной сферы и участвовать в создании новых механизмов реализации публичных ценностей [2, с. 362].
Это авторитетное мнение дает возможность определить степень активности данного процесса в практике российского управления, основываясь на приверженности чиновников определенной системе этических ориентиров деятельности. Данный вопрос стал отправным в представленных ниже результатах исследования ориентации чиновников на нормативно обозначенную систему этических требований в своей деятельности (опрос по квотной выборке проведен в органах власти г. Курска и Курской области, в том числе в сельских муниципалитетах, n = 182 в 2012 г.)
За основу инструментария были приняты ориентиры поведения, которыми государственным и муниципальным служащим надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей (перечень принципов деятельности государственных служащих, представленных в Указе Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (2002), дополненный и конкретизированный в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих»(2010) [3, 4].
В ходе исследования были определены весовые коэффициенты (ранги значимости) факторов, сформированных на основе исходных положений из обозначенных выше нормативных документов по этике публичной службы.
В дальнейшем исходные положения были разделены в 2 группы, основанные на приоритетности соблюдений норм и правил или публичных ценностей на основе мнений экспертов: руководителей органов власти и ученых, специалистов в области государственного и муниципального управления. Положения, вызвавшие у экспертов затруднения в таком распределении, были отнесены к третьей, универсальной группе, и при анализе не акцентировались.
Таким образом, были получено следующее распределение приоритетных положений с учетом их ранга и основных подходов к этике государственного управления (наиболее значимые результаты имеют меньшее ранговое значение).
Подход, ориентированный на соблюдение норм и правил (compliance-based approach):
1. Осуществлять деятельность в пределах полномочий государственного органа и на основании соблюдения законности - 1,50;
2. Нести персональную ответственность, соответствующую мере участия, за решения органов власти - 6,81;
3. Представлять сведения о доходах и имуществе своих и членов семьи в соответствии с законодательством РФ - 7,06;
4. Противодействовать проявлениям коррупции и предпринимать меры по ее профилактике в порядке, установленном законодательством РФ - 7,39.
Подход, ориентированный на публичные ценности (values-based approach):
1. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности органов власти публичных служащих - 5,62;
2. Корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами, избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации или авторитету государственного органа -5,24;
3. Соблюдать беспристрастность в вопросах влияния на служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений - 6,92;
4. Не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность органов власти и должностных лиц при решении вопросов личного характера - 8,93;
5. Служащий, наделенный большими полномочиями по отношению к другим, должен быть образцом профессионализма, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости - 9,91.
Заметно, что значимость средних рангов факторов первого блока - этической ориентации на соблюдение законов (5,69) - значительно выше, чем значимость средних рангов факторов второго блока - этической ориентации на публичные ценности (8,39). То есть, можно сказать, что, по оценкам респондентов, в практике государственного и муниципального управления на муниципальном уровне преобладает традиционная и явно недостаточная в современных условиях этическая ориентация на соблюдение законов. В то же время столь необходимая для развития всей системы публичного управления этика публичных ценностей, основанная прежде всего на формировании системы мотивации и корпоративной культуры, пока не характерна для практики регионального администрирования.
Проведенное исследование позволило выявить наиболее проблемные факторы (требования) к служебному поведению, характеризуемые низкой степенью выраженности в практике публичной деятельности:
- личный пример руководителя в профессиональной деятельности, его честность, беспристрастность и справедливость;
- уведомление органов власти, прокуратуры об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
- запрет на получение вознаграждений, подарков, услуг, плату за отдых и др.
Существование этих проблемных факторов связано, во-первых, с преобладанием в практике подхода, изложенного в начале статьи как направленного на неподсудность руководителей; во-вторых, уведомление руководства о склонении к коррупции граничит с доносительством и не имеет достаточного обоснования как служение общественным, а не личным интересам; в-третьих, вознаграждения и подарки являются значимой частью деятельности всей публичной сферы России и объяснимы в сознании служащих и населения как компенсация за довольно низкий уровень оплаты труда.
Несомненно, сам факт принятия «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих» и последовавшая за ним разработка аналогичных документов в ведомствах и регионах, способствует развитию моральной ответственности всех категорий государственных и муниципальных служащих.
Однако, для более эффективного внедрения современной концепции публичных ценностей в российскую систему ГМУ, необходимы меры иного характера: постоянное обучение этическим принципам ответственности, важности репутации и коллективной оценки поведения, прежде всего руководителей властных органов, а также использование технологий набора профессиональных и морально устойчивых служащих.
Список литературы:
1. Business Ethics. A Manual for Managing a Responsible Business Enterprise In Emerging Market Economies. A publication of Good Governance Pro-
gram // U.S. Department of Commerce, International Trade Administration. -Washington: D.C., 2004.
2. Сморгунов Л.В. Государственное управление и публичные ценности: нужна ли Модернизации новая управленческая парадигма? // Государственное управление и власть. Часть 2. - М.: Изд-во Московского университета, 2011. - С. 359-366.
3. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. - № 33. - Ст. 3196.
4. Решение президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21) «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» // Информационно -правовая система Гарант.
