CC BY
261
форм собственности сельскохозяйственных предприятий приобрели товарно-денежную форму, стали разнообразнее, гибче и основываются на принципах конкуренции и делового предпринимательства.
Определяющим критерием деятельности субъектов зернового рынка в настоящее время становится экономический интерес, выражающийся в получении максимальной прибыли. С учетом этого каждый участник товародвижения строит свою хозяйственную работу, выбирает партнеров по сбыту и устанавливает с ними экономические отношения. Элементами экономических взаимоотношений являются цены на продукцию, тарифы за оказываемые услуги (подработку, транспортировку, переработку), условия взаиморасчетов, меры материальной заинтересованности и ответственности сторон за принимаемые обязательства и др. Все они находят отражение в заключаемых между участниками договорах. Роль договоров в условиях рынка существенно повышается. Договоры (контракты) становятся основным правовым документом, подтверждающим согласованность сторон по всем этим вопросам.
Итак, экономические отношения между участниками зернового рынка складываются под влиянием различных факторов. К их числу можно отнести: характер потребителя
(государство, крупные города, торговопосреднические структуры, перерабатывающие предприятия и др.), характер товаропроизводителя (крупное сельскохозяйственное или мелкое фермерское хозяйство, государственное, коллективное или частное предприятие, их финансовое положение, наличие материально-технической базы хранения к подработке зерна и др.); форму сбыта (госзаказ, бартер, прямые связи, биржи, неорганизованная рыночная торговля и др.).
1. URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews.
2. URL: http://www.gks.ru.
Поступила в редакцию 7.11.2009 г.
Shishkin A.F., Pozdnyakova E.I. Grain market state regulating mechanism and its organizational and economic improvement. The article reveals the main tendencies of economic relationships characterizing agricultural market functioning today. Grain growing sector intensity and efficiency characteristics have been estimated. 1950-60s up to the present day gross yield of grain statistics are given. The authors outline the ways of food and agriculture policy efficiency improvement and land ownership terms perfection based on radical change in law and regulatory acts concerning the ways of development and performance of agro-industrial complex.
Key words: local monopoly; price disparity; gross yield of grain; food and agriculture policy; priority national project; State program.
УДК 33
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА
© А.А. Костылев
В статье раскрывается содержание понятия «экологическая политика» для уровня региона. Дается классификация типов экологической политики, приводятся основные механизмы реализации по каждому типу. Рассматривается ее значение для регионального развития.
Ключевые слова: экологическая политика; региональное природопользование; региональная политика.
Принятая концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. опередила, в т. ч., и направления развития отношений в сфере природопользования и экологической безопасности [1].
Развитие конкурентных преимуществ в этой сфере реализуется за счет сохранения
качества, увеличения эффективности использования природных ресурсов и уменьшения негативного воздействия на окружающую среду.
Ухудшение качества окружающей среды, истощение природных ресурсов угрожает экономическому благосостоянию страны. Реализация данной концепции и переход
России к устойчивому развитию предполагает стабилизацию экономической ситуации, формирование новой модели хозяйствования, использование экологически ориентированных методов управления, развитие систем экологического менеджмента. Экономический подъем при сохранении современного уровня негативного воздействия и непринятии мер по сокращению накопленного экологического ущерба может привести к дальнейшему обострению экологических проблем.
На территории России сохраняется высокая степень риска возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций различного характера, в т. ч. и техногенного, примером тому служит недавняя авария на Саяно-Шушенской ГЭС.
Это свидетельствует о необходимости нового взгляда на экологическую политику региона. Именно региональный уровень должен стать приоритетным в этом направлении, сфера природопользования и экологии имеет свои естественные отличия на территориях. Государственные требования в этой сфере задают лишь тон и направление действий, тогда как регион должен конкретизировать эти положения для определенных объектов и региональных экологических систем.
В упомянутой концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. выделяются следующие основные направления обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека. Это экология производства, экология человека и экологический бизнес, каждое направление характеризуется определенными целевыми показателями [1].
Отражение этих направлений в региональной политике субъектов Российской Федерации является показателем того, что политика региона направлена на сохранение и улучшение окружающей среды региона и комфортности для проживающего населения.
Региональную политику, как правило, разделяют на экономическую, социальную и экологическую политику. Последняя становится все более актуальной для регионального развития. На сегодняшний день лишь некоторые регионы имеют четко сформулированную, задекларированную и принятую к исполнению экологическую политику.
Институциональной основой новой экологической политики должна стать обновленная система экологического регулирования, соответствующая приоритетам развития страны до 2020 г. и новому - постиндустриальному - уровню развития российского общества.
Цель экологической политики - значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Успешная реализация программы экологического развития является важнейшим вкладом России в сохранение глобального биосферного потенциала и поддержание глобального экологического равновесия.
Определение экологической политики в широком смысле было дано в проекте «Концепции экологической политики Кемеровской области», разработанной коллективом российских и зарубежных ученых в 2002 г. Согласно проекту: «Экологическая политика -это действия для достижения поставленных экологической стратегией целей, рассчитанных на возможности и сроки достижений в области охраны окружающей среды, сохранения здоровья населения и рациональной эксплуатации природных ресурсов, а также использование экологических отношений для решения политических, социальных и экономических задач» [2]. Также в данном проекте дано определение концепции экологической политики - это совокупность (свод) принципов, целей и направлений для совершенствования деятельности по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности населения региона. Первое определение предполагает выработку экологической стратегии региона, предшествующую разработке самой политики, однако целесообразней считать стратегию планом действий по реализации выработанной политики. Понятие концепции экологической политики подчеркивает декларативный характер экологической политики и ее цели на региональном уровне.
Другое определение экологической политики приводится в ГОСТе Р ИСО 14001-2007. «Экологическая политика - это заявление организации о своих намерениях и принци-
пах, связанных с ее общей экологической эффективностью, которое служит основанием для действия и установления целевых и плановых экологических показателей» [3]. Это определение направлено на разработку политики конкретного предприятия, а не региона, однако в нем есть важный момент -это связь показателей деятельности с общей экологической эффективностью. На региональном уровне экологическая политика выступает как составляющая социально-экономической политики региона. Она напрямую связана с экономическими процессами, и основные факторы, на устранение которых направлена экологическая политика, возникают при функционировании экономической системы. Некоторыми авторами используется определение «эколого-экономическая политика», однако оно остается спорным и применимо лишь к некоторым областям теоретических исследований [4]. По их мнению, эффективная эколого-экономическая политика - это согласование глобальных, региональных и муниципальных экологических и социально-экономических целей развития общества и территории. Данное определение отражает один важный аспект развития - это согласование целей, т. к. в большинстве случаев цели экологической политики могут противоречить и идти вразрез с целями экономической политики. Особенно характерно это противоречие прослеживается в частном секторе экономики, когда цели предпринимателя направлены на получение максимального дохода, а не на сохранение природных ресурсов, природных условий территории и предотвращении ущерба окружающей среде. В связи с этим становится важным разработка экологической политики региона во взаимосвязи с экономическими процессами в регионе. Данная политика направлена на обеспечение устойчивости параметров состояния экологической и экономической системы региона при различных видах воздействия на нее. Важную роль в таком взаимодействии играет эффективное использование природно-ресурсного потенциала региона. Наиболее часто употребляется определение природноресурсного потенциала как совокупности природных ресурсов территории, которые могут быть использованы в хозяйстве с учетом достижений науки и техники. Природноресурсный потенциал региона является со-
ставной частью экономического потенциала региона, и его эффективное использование отражается в социальной и экологической ситуации в регионе.
На основе вышеприведенных определений можно сказать о том, что экологическая политика региона - это и политика использования природно-ресурсного потенциала региона, если ввести в его понятие не только ресурсы, но и условия. Исходя из этого, представляется возможным дать следующее определение экологической политики региона - это задекларированные цели, приоритеты, принципы развития территории, согласованные с экологическими, экономическими и социальными процессами и направленные на обеспечение экологической безопасности региона.
Отправной точкой в процессе выработки экологической политики региона служат общемировые принципы, сформулированные на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г. и не утратившие свою актуальность и в настоящее время. Основные из них выглядят следующим образом:
- согласование целей экономического развития и охраны природы;
- разработка мер рационального использования природных ресурсов;
- внедрение в производство экологически безопасной техники и технологий.
Грамотная региональная экологическая политика должна способствовать созданию устойчивой социо-эколого-экономической
системы региона. При разработке экологической политики региона следует, прежде всего, ориентироваться на решение проблем, возникающих при реализации стратегий социально-экономического развития региона. Разработка экологической политики позволяет расставить приоритеты развития региона в области охраны окружающей среды и природопользовании и сконцентрировать усилия системы управления на решении конкретных проблем, которые могут возникать в процессе реализации инвестиционных проектов и повысить показатели региона в данной сфере. Основным средством достижения качественной экологической политики является правильный выбор региональных механизмов управления этим процессом и механизмы реализации этой политики. Оптимальный выбор механизмов реализации эко-
логической политики региона позволяет повысить эффективность мероприятий, реализуемых в регионе, и оценку их результативности.
Большинство регионов России не обладают достаточной базой природных ресурсов, в основном это регионы центральной части России. К таким регионам относится и Тамбовская область. Но нельзя сказать, что отсутствие больших запасов минеральных ресурсов и отсутствие добывающих отраслей в экономической структуре региона указывает на ненужность выработки экологической политики. Экологическая политика региона направлена в первую очередь на обеспечение безопасности населения региона. Природноресурсный потенциал Тамбовской области как региона с агропромышленной специализацией составляют почвенные ресурсы и условия, необходимые для производства сельскохозяйственной продукции. Таким образом, экологическая политика региона должна быть направлена на эффективное использование данного ресурса, почвенные ресурсы - это ресурс длительного использования, его качество и время использования зависит от соблюдения ряда хозяйственных мероприятий.
Существует несколько подходов к разработке экологической политики региона, можно выделить три пути, на основе которых она будет строиться:
1) инновационный;
2) прогностический;
3) традиционный (программно-целевой).
Рассмотрим каждый из них в отдельности. Инновационный путь построения экологической политики региона предполагает совершенствование системы экологического законодательства, системы экологической регламентации хозяйственной деятельности. Одно из основных условий при выборе этого пути - реализация программ, направленных на развитие в регионе систем экологического менеджмента и аудита, обязательной системы экологического страхования, оценки и предупреждения экологических рисков, инициативный подход в области стимулирования экологического развития финансовыми механизмами, развитие услуг экологического консалтинга и экологического предпринимательства. Обобщив это, можно сказать, что инновационная экологическая политика региона - совершенствование процесса управ-
ления данной отраслью на основе реализации в регионе новых эффективных инновационных подходов, направленных на стабильное социально-экономическое развитие региона. Инновационность экологической политики может проявляться и в накоплении знаний о региональных экосистемах и антропосистемах, практическом использовании инновационных технологий и продуктов. При формировании экологической политики инновационного типа может быть использован такой механизм территориального природопользования, как создание особой эколого-экономи-ческой зоны. Данный механизм предполагает формирование в регионе системы рыночных отношений в сфере природопользования. Основной целью создания такой зоны является объединение материальных и финансовых ресурсов для использования природных ресурсов территории с учетом внутренних особенностей региона. Основными средствами выполнения этой цели являются:
- формирование регионального рынка экологических услуг;
- организация взаимодействия природоохранных ведомств и рыночных структур;
- создание экологических фондов, средства которых идут на финансирование природоохранных мероприятий;
- внедрение системы «залог-возврат»;
- формирование системы льгот и кредитов предприятиям, успешно реализующим экологическую политику.
Участникам такой системы предоставляются различные налоговые льготы, уменьшение налогооблагаемой прибыли на сумму прибыли, направленной на расширение или модернизацию производства на базе экологобезопасных технологий или на реализацию социальных мероприятий. Финансовые поступления также возможны от уплаты регистрационных взносов субъектов хозяйствования при регистрации их на территории зоны.
Прогностический подход отличается от инновационного тем, что упор в выборе механизмов управления и реализации экологической политики делается на основе прогнозов изменения экологической ситуации в регионе при реализации значимых социальноэкономических проектов. Данный тип экологической политики нацелен на разработку системы управления охраной окружающей среды и природопользованием, которая мог-
ла бы эффективно работать в будущем при определенном экономическом росте региона. Разработка такой экологической политики позволяет выбрать и отладить механизмы управления, способные эффективно работать при изменении экономических показателей региона в перспективе. Реализация данного пути возможна только на основе четко разработанной и успешно реализуемой долгосрочной стратегии экономического развития региона при обязательном учете в данной стратегии механизмов, направленных на совершенствование системы управления природопользованием региона, и межотраслевом воздействии на экологическую ситуацию в регионе реализуемых проектов. Большую роль при этом играет учет экономико-географических особенностей региона, необходимой инфраструктуры, вопросов территориального расположения крупных предприятий региона и их воздействия на окружающую среду.
Третий путь формирования экологической политики региона предполагает разработку программ, направленных на решение конкретных проблем в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также выполнение обязательств по охране природы, поставленных правительством. В настоящее время поддержка регионам из федерального центра оказывается на основе федеральных целевых программ, разработанных Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Участие региона в таких программах позволяет эффективно распределить финансовые ресурсы, решить насущные экологические проблемы региона. С другой стороны, сами регионы разрабатывают региональные целевые программы, реализуемые за счет областных, краевых, республиканских бюджетов. Данный тип предполагает основным фактором развития государство в лице региональных властей, что не совсем корректно в сфере экологической политики. Сущность эффективной экологической политики - в вовлечении в открытые дискуссии по решению экологических проблем корпоративных, социальных, политических структур, бизнес-структур. Программно-целевой механизм можно обозначить как переходный, т. к. для решения возникающих задач в сфере природопользования в регионе зачастую отсутствуют действенные механизмы их
решения. В связи с чем наиболее адекватным методом решения этих задач является разработка программ, направленных на их решение. Надо сказать, что до настоящего времени программно-целевое регулирование в вопросах государственного управления региональным природопользованием остается наиболее распространенным. Большинство регионов Российской Федерации разработали и реализуют целевые региональные программы, направленные на решение конкретных мер в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Например, в Тамбовской области в настоящее время действует региональная целевая программа «Экология и природные ресурсы Тамбовской области на 2003-2012 годы», общий объем финансирования которой составляет 2 млрд 858 млн руб. Финансирование мероприятий программы осуществляется из трех источников: 19,7 % из федерального бюджета, 21,1 % из областного бюджета и 59,2 % из внебюджетных источников [5]. Данная программа направлена на решение важнейшей комплексной проблемы обеспечения конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природную среду и удовлетворение потребностей экономики в природных сырьевых ресурсах. В качестве ее решения выступает одновременное рассмотрение всего комплекса задач, связанных с развитием природно-ресурсного потенциала и охраной окружающей среды. Данная программа состоит из 7 подпрограмм: «Регулирование качества окружающей природной среды»; «Поддержка особо охраняемых природных территорий»; «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений»; «Экологическое воспитание и образование»; «Водные ресурсы и водные объекты»; «Минерально-сырьевые
ресурсы»; «Леса».
Реализация данной программы направлена, в первую очередь, на решение насущных проблем охраны окружающей среды путем проведения мероприятий по реконструкции различных сооружений, переоснащению промышленных предприятий, проведению геологоразведочных работ, в т. ч. для обеспечения населения питьевой водой. В то же время программа не предполагает создания в регионе условий для развития экологически ответственного предпринимательства. Следу-
ет отметить в данной программе отсутствие мероприятий, направленных на формирование территориальных механизмов природопользования. В частности, интерес для области должны представлять механизмы экологического управления в сельском хозяйстве, мероприятия, направленные на сохранение и восстановление плодородия почв, развитие интереса агропромышленных предприятий к экологобезопасному земледелию, противоэрози-онные мероприятия. Как показывает опыт, использование программно-целевого регулирования имеет свои особенности:
- мероприятия программ ориентированы на решение конкретных проблем, а не на выполнение мероприятий по восстановлению и улучшению окружающей среды;
- проблемы сохранения природы имеют межотраслевой, межведомственный характер в силу единства экосистемы региона;
- сложность учета изменения условий (бассейны водных акваторий, лесные массивы, перенос воздушных масс), границы регионов, как правило, не совпадают с границами естественных экосистем.
Основным требованием при разработке региональных программ является минимали-зация количества реализуемых программ, их четкое ранжирование, целеполагание, соответствие между целями программы и набором выявленных региональных проблем.
Каждый из рассмотренных путей может соответствовать как определенному временному промежутку развития региона, так и целям разрабатываемой экологической политики. Если регион предполагает повысить свою конкурентоспособность, то, скорее всего, он остановится на инновационном типе построения экологической политики. Если же региональное развитие предполагает реализацию значительных инвестиционных проектов, проектов переоснащения промышленности и т. д., то в данном случае наиболее уместен прогностический тип экологической политики. Программно-целевой путь построения экологической политики может быть эффективен в регионах с ограниченными возможностями экономического роста либо при наличии в регионе серьезных экологических проблем, требующих безотлагательного их решения. Однако программноцелевой (общегосударственный) путь по-
строения региональной экологической политики должен рассматриваться скорее как один из механизмов управления экологоэкономическим развитием региона, а не в качестве единственного пути решения экологических проблем в регионе. Наиболее действенным и перспективным должно быть сочетание в процессе выработки экологической политики региона программно-целевого подхода к решению экологических проблем и разработки региональных механизмов реализации экологической политики. Они должны способствовать созданию устойчивой социо-эколого-экономической системы региона и соответствовать особенностям региональной экономики и природопользования.
Процесс разработки экологической политики должен предваряться работой по выявлению проблем в данной области, анализу эффективности и достаточности существующей системы управления природопользованием, выявлению перспектив, выявлению и ранжированию экологических проблем в регионе.
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Концепция экологической политики Кемеровской области: проект. Кемерово, 2002.
3. ГОСТ Р ИСО 14001-2007. Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению. М., 2007.
4. Стратегия эколого-экономического развития региона: аналит. обзор / Тулохонов А.К., Раднаев Б.Л., Гомбоев Б.О., Михеева А.С. [и др.]. Новосибирск, 2007.
5. Доклад о состоянии и охране окружающей среды Тамбовской области в 2008 году. Тамбов, 2009.
Поступила в редакцию 17.11.2009 г.
Kostylev A.A. Features of the regional ecological policy formation. In the article the subject of the concept “ecological policy” for the regional level is revealed. Classification of types of an ecological policy is given, basic mechanisms of realization on each type are resulted. Its value for regional development is considered.
Key words: ecological policy; regional natural resources management; regional policy.
