CC BY
94
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
О.В. ДОЩИЦИНА,
аспирант кафедры финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, старший помощник Дмитровского городского прокурора Московской области, юрист 1 класса
Аннотация. Проанализированы способы финансового обеспечения нового субъекта финансового права — автономного учреждения. Запланированные расходы автономного учреждения обеспечиваются посредством выделения средств из федерального бюджета, а также из других незапланированных источников. Рассмотрены вопросы целевого назначения выделения бюджетных средств, сделан вывод о том, что автономное учреждение при выполнении государственного задания не является государственным заказчиком. План финансово-хозяйственной деятельности не должен идти вразрез с заданиями, которые формируют автономному учреждению государство.
Ключевые слова: финансовое обеспечение автономного учреждения, запланированные расходы, субвенция, субсидия, бюджетные ассигнования, государственное задание, государственный заказчик, федеральный бюджет, источник финансирования, получатель бюджетных средств, план финансово-хозяйственной деятельности, реестр расходных обязательств.
PECULIARITY FINANCING OF AUTONOMOUS ESTABLISHMENT
O. V. DOSHCHITSINA,
of faculty of the right the Russian Legal Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation Oldest
assistant of public prosecutor of Dmitrov toun Moscow region
The summary. In the article specified the author describes the way of financing the new subject of the financial law — the autonomous organization. The planned expenses are financed by assignment from the federal budget, and by the other legal resources. The author circumstantially considers the questions of a special-purpose designation of budgetary financing, and comes to a synonymous conclusion, that while performing «the state order» the autonomous organization is not the state customer. Draw a conclusion, that plan financion and economic activities abridge go contrary to with task which shape state for autonomous establishment.
Key words: financing autonomous establishment, Schedu^ expense, Subvention, the grant, Supplementary estimates, Government gob, State client, Federal budget, Resource, Recipient, budgetary finds, Parade financial and economic activity, List expense liability.
Автономное учреждение является новой разновидностью некоммерческих организаций, цели деятельности которой подчинены выполнению государственного задания в разных сферах социальной деятельности общества.
Выполнение поставленного задания зависит не только от исполнителя, но и от источника компенсации возникающих затрат. Задание исполняется путем выделения средств на финансирование тех или иных запланированных расходов учреждения. За более точным определением финансового обеспечения следует обратиться к п. 4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» и ст. 78.1 БК РФ, в которых предусматривается в качестве обеспечения выделение субсидий на возмещение нормативных затрат автономного учреждения на оказание им в соответствии с государственным (муниципальным) заданием услуг.
В Положении об условиях формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового
обеспечения этого имущества, утвержденном постановлением Правительства от 18 марта 2008 г. № 182, поясняется, что на федеральном уровне финансовое обеспечение осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления автономному учреждению субсидии на:
$ возмещение нормативных затрат на оказание им услуг физическим и (или) юридическим лицам; $ возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
$ уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
В Федеральном законе «Об автономных учреждениях» закреплена аналогичная норма, предусматривающая финансовое обеспечение этих статей расходов. На учредителя также возложено финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках утвержденных в установленном порядке программ.
Согласно установленному порядку финансового обеспечения деятельности учреждения субсидии выделяются автономному учреждению в соответствии с утвержденным наблюдательным советом планом финансово-хозяйственной деятельности. Для получения субсидии и субвенции из бюджета автономному учреждению приходится заключать договоры (соглашения) с учредителем. Соглашение должно устанавливать цели, условия и порядок предоставления и возврат субсидий при нарушении порядка использования (см. постановление Правительства РФ «Об условиях формирования задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке обеспечения этого имущества»).
Таким образом, в отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение для получения бюджетного ассигнования должно соблюсти два условия: 1) представить учредителю план финансово-хозяйственной деятельности; 2) заключить договор (соглашение) с учредителем на получение субсидий и субвенций.
При составлении плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения вновь созданное автономное учреждение должно ориентироваться на показатели, заложенные для исполнения в предстоящем году. В случае осуществления финансовой деятельности автономного учреждения не на первом году можно ориентироваться на финансовые планы, представленные ранее. Важным является то, что план и задание учредителя не должны противоречить друг другу, так как оба содержат основные показатели финансовой деятельности. Разница заключается в том, что задание учредителя — это отражение объема, качества, порядка предоставления услуг, а план — непосредственное отражение финансовых показателей деятельности.
Необходимо увязывать позиции задания учредителя с его стоимостными показателями. Так, в соответствии с п. 3 Положения об условиях формировании задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения этого имущества задание обязательно должно содержать:
выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения задания;
перечень категорий потребителей услуг, оказываемых в рамках задания;
® показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых федеральным автономным учреждением услуг, на очередной финансовый год планового периода, на который устанавливается задание;
® порядок оказания услуг физическим и (или) юридическим лицам с указанием регламента или иного документа, которыми установлен этот порядок;
# предельные цены (тарифы) на оплату услуг физическими и (или) юридическими лицами;
# порядок контроля над выполнением задания, условия и порядок его досрочного прекращения;
требования к отчетности федерального автономного учреждения о выполнении задания, срок его выполнения и порядок его изменения.
План финансово-хозяйственной деятельности учреждения автономного учреждения должен содержать три части: вступительные положения (сведения об автономном учреждении, лицензия, сотрудники), планируемые показатели деятельности и контроль над осуществлением этой деятельности. Между тем планы финансово-хозяйственной деятельности должны включать в себя планируемые объемы работ, услуг в натуральном и стоимостном выражении, доходные и расходные статьи (целевое и иное финансовое обеспечение) по выполнению задания.
Финансовое обеспечение государством деятельности автономного учреждения заключается не только в выделении субсидий на возмещение нормативных затрат на оказанные в рамках задания учреждения услуги. Ему выделяются также субсидии на содержание имущества. Содержание имущества, безусловно, связано с содержанием самого учреждения. Финансовому обеспечению за счет обеспечения учредителя подлежит движимое и недвижимое имущество, если оно закреплено за автономным учреждением учредителем или приобретено учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества. Однако при сдаче приобретенного за счет средств учредителя имущества в аренду их финансовое обеспечение не осуществляется, так как источником их покрытия являются доходы от оказания платных услуг.
Учреждение, какое бы оно ни было (государственное, муниципальное, бюджетное) не может быть ограничено в праве финансового обеспечения по сравнению с иными учреждениями, получающими такое обеспечение от учредителя. Бюджетным учреждениям не стоит опасаться, что при их переводе в автономные они будут имущественно или финансово ущемлены. Учредитель, который наделил учреждение имуществом, предусматривает объем финансового обеспечения прежде всего исходя из поставленных задач, а не из того, в каком правовом статусе учреждение занимается оказанием социальных услуг населению.
Для автономного учреждения, созданного путем изменения типа федерального государственного учреждения, предусматривается выравнивание финансового обеспечения для выполнения задания учредителя. В частности, для таких «переходных» учреждений размер субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание автономным учреждением услуг и на содержание соответствующего не-
движимого и особо ценного движимого имущества. Учреждение, преобразованное из бюджетного в автономное, не может рассчитывать на получение финансового обеспечения в повышенном размере. Такому учреждению выделяется столько средств, сколько нужно для выполнения поставленного задания с учетом выделенных ранее бюджетных средств.
Необходимо разобраться, выполняет ли при осуществлении своей деятельности по исполнению государственного задания автономное учреждение государственный заказ или нет. В профессиональном сообществе мнения разделились. Первая группа экспертов уверена, что автономное учреждение, получая из бюджета денежные средства и впоследствии приобретая на них товары (работы, услуги), обязано руководствоваться положениями Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Вторая группа утверждает обратное: автономное учреждение не является государственным заказчиком и в силу этого не должно применять при закупке товаров (работ, услуг), необходимых для выполнения полученного от учредителя задания, положения указанного Федерального закона.
Оказание услуг и выполнение работ автономным учреждением осуществляется в рамках задания, требования к которому утверждены ст. 692 БК РФ. Финансовое обеспечение задания автономного учреждения — это разновидность бюджетных ассигнований. В ст. 69 в общем перечне бюджетных ассигнований поименованы ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Причем в ст. 69.1 приведены следующие разновидности таких ассигнований:
субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг;
ассигнования на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, в том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам.
Задание автономного учреждения не является государственным (муниципальным) заказом, а субсидии не признаются ассигнованиями на закупку товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд. Мнение о том, что автономное учреждение не является государственным заказчиком, подтверждается следующими нормативными документами. Так, Минэкономразвития России в письме от 18 января 2008 г. № Д04-90 «По вопросам разъяснений, связанных с применением Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ», а также М.О. Денисова приводят следующий анализ норм федерального законодательства.
Во-первых, в ст. 4 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определено, кто может выступать в качестве государственного или муниципального заказчика:
# государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления;
# бюджетные учреждения, в том числе уполномоченные органами государственной власти субъектов Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов;
иные получатели средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Во-вторых, в ст. 6 БК РФ в части определения получателя бюджетных средств (получателя средств соответствующего бюджета) в качестве получателей названы:
# орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации;
бюджетные учреждения, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Автономные учреждения не являются субъектами финансирования при организации исполнения бюджета по расходам. Они не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Уход из-под влияния Федерального закона «Об автономных учреждениях» и от применения сложных конкурсных процедур назван экспертами веским аргументом для смены бюджетного статуса учреждения на автономное.
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» наделяет автономное учреждение в процессе осуществления его деятельности возможностью получать финансовое обеспечение наряду с субсидиями государственного и муниципального бюджета из других не запрещенных законом источников. Однако этот перечень в настоящее время подлежит расширительному толкованию. Необходимо предусмотреть на законодательном уровне конкретизацию понятия «не запрещенные законом источники» с целью исключения проблем при организации финансового обеспечения деятельности автономного учреждения.
