CC BY
234
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА ПОВЫШЕНИЕ ИХ КАЧЕСТВА
Аннотация. В статье раскрывается процесс финансирования государственных услуг и приводятся методические основы повышения результативности их финансирования. Отмечается принципиальное отличие нового механизма финансового обеспечения государственных учреждений от сметного подхода и выделяются особенности финансового механизма предоставления государственных услуг в Российской Федерации. Приводятся объяснения того, что повышение результативности финансирования государственных услуг способствует повышению их качества.
Ключевые слова. Финансирование государственных услуг, информационные системы, государственные услуги, финансовая информация, качество государственных услуг.
Nesutulov A.S.
FEATURES OF A FINANCIAL PROCEDURE FOR GRANTING OF THE STATE SERVICES FOR INCREASE OF THEIR QUALITY
Abstract. In article process of financing of the state services is explained and methodical bases of increase ofproductivity of their financing are given. Fundamental difference of the new mechanism offinancial security of public institutions from budget approach is noted and features of a financial procedure for granting of the state services in the Russian Federation are distinguished. Explanations of the fact that increase of productivity offinancing of the state services promotes increase of their quality of granting are given.
Keywords. Financing of the state services, information systems, state services, financial information, quality of the state services.
4 4 4
В современном быстроразвивающемся мировом пространстве качество предоставления государственных услуг является одним из показателей уровня социально-экономического развития государства. Государственный финансовый сектор, а именно бюджетные ассигнования федерального, регионального, местных уровней, а также финансы внебюджетных фондов играют ключевую роль в процессе предоставления государственных услуг. В целях определения методических основ повышения результативности финансирования государственных услуг, считаем важным рассмотреть сферу предоставления государственных услуг в общем и уделить внимание особенностям финансирования государственных услуг.
Для раскрытия темы статьи необходимо изначально определить содержание понятия государственной услуги. Проанализировав нормативно-правовую базу Российской Федерации по этому вопросу, мы видим целесообразным опираться на следующее определение понятия государственной услуги. Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти
ГРНТИ 06.73.15 © Несутулов А.С., 2016
Александр Сергеевич Несутулов - аспирант кафедры экономики предприятия и предпринимательства экономического факультета Российского университета дружбы народов (г. Москва).
Контактные данные для связи с автором: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 21, корп. 1, кв. 808 (Russia, Moscow, Miklukho-Maclay str., 21/1, 808). Тел.: 8-926-458-01-36. E-mail: [email protected].
субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги [1].
Одним из основных, а иногда единственных, источников финансирования сферы предоставления государственных услуг является федеральный бюджет. Для более детального рассмотрения порядка и особенностей финансирования государственных услуг, определимся с представлением структуры федерального бюджета. В некоторых источниках, федеральный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации [2].
2012 год ознаменовался завершением переходного периода, связанного с реформированием государственных и муниципальных учреждений, и формированием нового механизма оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и работ в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений. Еще ранее, вступление в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений») [3] изменило регулирование различных сфер государственной деятельности. В результате был осуществлен переход от сметного финансирования государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений к финансированию государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). При этом для казенных учреждений сохранено финансирование на основе бюджетной сметы. То есть, для большинства государственных и муниципальных учреждений заработал новый механизм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг [4].
Организациям, получающим государственное финансирование, пришлось перестраиваться под новые требования законодательства, в том числе использовать новые экономические и финансовые подходы при предоставлении государственных услуг. Внесение изменений в законодательство привело к пересмотру основ и методов финансирования предоставления государственных услуг. Важным нововведением указанного Федерального закона является переход к финансовому обеспечению по принципу обеспечения оказываемых услуг учреждениями. Во-первых, из экономических и административно-организационных способов реализации государственных программ Российской Федерации первостепенным становится именно государственное задание. Во-вторых, на основе установленного государственного задания и утвержденных финансовых нормативов определяется объем средств, предоставляемых из бюджета учреждению в виде субсидии. В-третьих, в случае недовыполнения задания по каким-либо объективным причинам учредитель вправе скорректировать объем государственного задания и произвести соответствующую корректировку размера выделяемой субсидии.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) [5]. Так как в государственном задании предусмотрена определенная форма, в которой государственному учреждению указывается количество и качество услуг, то именно это и становится решающим фактором определения объема последующего финансового обеспечения. Это детальное описание предоставляемых государственных услуг в государственном задании как раз и заменяет сметную регламентацию расходов организаций. В принципе, в рамках государственных заданий имеется возможность оценить своевременность, качество услуг и их соответствие стандартам, если для данной услуги утверждены стандарты качества ее оказания и задание содержит указания на эти стандарты. Повышение результативности финансирования государственных услуг способствует повышению качества их предоставления. С другой стороны, более результативный «продуманный»
механизм финансового обеспечения государственных услуг не всегда гарантирует рост удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг.
На уровне Постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 г. № 640 утвержден Порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания. Данный порядок вступил в силу с 1 января 2016 года. Государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального государственного учреждения, с учетом предложений федерального государственного учреждения, касающихся потребности в соответствующих услугах и работах, оцениваемых на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг и работ, уровня удовлетворенности существующими объемом и качеством. Так, государственное задание содержит показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), определение категорий физических лиц и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе [6].
Достаточно интересным будет рассмотрение порядка формирования государственных заданий организациям Министерства образования и науки Российской Федерации. Образовательная сфера имеет свои особенности в формировании государственного задания. Значение объемов государственных услуг для образовательных организаций среднего профессионального и высшего образования устанавливается на плановый период на уровне очередного финансового года и корректируется ежегодно в соответствии с Методикой формирования государственного задания на оказание образовательных услуг в сфере среднего профессионального и высшего образования на очередной финансовый и плановый период, утверждаемой Министерством образования и науки Российской Федерации, с учетом результатов ежегодного конкурса распределения контрольных цифр приема граждан и численности обучающихся, определенной за год (среднегодовой контингент).
В связи с тем, что в государственном задании предусмотрена определенная форма, в которой государственному учреждению указывается количество и качество услуг, то именно это и становится решающим фактором определения объема последующего финансового обеспечения. Это детальное описание предоставляемых государственных услуг в государственном задании заменяет ранее действовавшую сметную регламентацию расходов организаций. Описанный порядок формирования государственного задания существует как для образовательных организаций, так и для научных. Кроме этого, существует определенная последовательность и ряд особенностей формирования государственного задания с использованием электронного вида предоставления. В частности, утверждение осуществляется с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи и информационного ресурса Министерства финансов Российской Федерации (www.bus.gov.ru), который ориентирован на организацию взаимодействия заинтересованных сторон для формирования самого государственного задания и последующего размещения отчета о его выполнении.
Особенностью формирования государственного задания является то, что оно составляется в процессе формирования федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждается не позднее 15 рабочих дней со дня утверждения главным распорядителям средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным государственным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных федеральному государственному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения, и определяется по формуле [6]:
R = Z N X Vi + X Nw - £ ^ X Vi + NУН + NСИ
где К! - нормативные затраты на оказание 1-й государственной услуги, включенной в ведомственный перечень; У1 - объем 1-й государственной услуги, установленной государственным заданием; N -нормативные затраты на выполнение w-й работы, включенной в ведомственный перечень; Р1 - размер платы (тариф и цена) за оказание 1-й государственной услуги в соответствии с пунктом 36 утвержденного положения, установленный государственным заданием (в случае если федеральное бюджетное или автономное учреждение осуществляет платную деятельность в рамках установленного государственного задания, по которому в соответствии с федеральными законами предусмотрено взимание платы, объем финансового обеспечения выполнения государственного задания, рассчитанный на основе нормативных затрат (затрат), подлежит уменьшению на объем доходов от платной деятельности исходя из объема государственной услуги (работы), за оказание (выполнение) которой предусмотрено взимание платы, и среднего значения размера платы (цены, тарифа), установленного в государственном задании, органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных или автономных учреждений, с учетом положений, установленных федеральными законами); КУН - затраты на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения; №И - затраты на содержание имущества учреждения, не используемого для оказания государственных услуг (выполнения работ) и для общехозяйственных нужд.
Нормативные затраты на оказание государственной услуги рассчитываются на единицу показателя объема оказания услуги, установленного в государственном задании, на основе определяемых базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов к данным затратам. При этом, базовый норматив затрат на оказание государственной услуги состоит из затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, и затрат на общехозяйственные нужды на оказание государственной услуги. В базовый норматив затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, включаются [6]:
• затраты на оплату труда, в том числе начисления на выплаты по оплате труда работников, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, включая административно-управленческий персонал, в случаях, установленных стандартами услуги, включая страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права;
• затраты на приобретение материальных запасов и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания государственной услуги с учетом срока полезного использования (в том числе затраты на арендные платежи);
• иные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги.
В базовый норматив затрат на общехозяйственные нужды на оказание государственной услуги включаются: затраты на коммунальные услуги; затраты на содержание объектов недвижимого имущества (в том числе затраты на арендные платежи); затраты на содержание объектов особо ценного движимого имущества; суммы резерва на полное восстановление состава объектов особо ценного движимого имущества, необходимого для общехозяйственных нужд, формируемого в установленном порядке в размере начисленной годовой суммы амортизации по указанному имуществу; затраты на приобретение услуг связи; затраты на приобретение транспортных услуг; затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги, включая административно-управленческий персонал, в случаях, установленных стандартами услуги; затраты на прочие общехозяйственные нужды.
Очень важно отметить наличие корректирующих коэффициентов, применяемых при расчете нормативных затрат на оказание государственной услуги (территориальный и отраслевой корректирующие коэффициенты) [6]. Следует также учитывать специфику, а также классификацию государственных и муниципальных услуг по ряду признаков (по ведомствам, по жизненным ситуациям, по категориям пользователей, по популярности - частоте заказа услуги). Конечной целью (результатом) государственных и муниципальных услуг является повышение качества и (или) снижение себестоимости их оказания. В условиях рыночной экономики это может быть обеспечено, прежде всего, путем внед-
рения конкуренции в общественном секторе, то есть конкурсным распределением заказов на оказание государственных (муниципальных) услуг. Таким образом, вся деятельность при разработке механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг, начиная с момента принятия решения на предоставление услуги, должна быть ориентирована на то, что услуга будет выставлена на конкурс, участие в котором могут принимать как государственные (муниципальные), так и негосударственные организации.
Случаются сложности, когда цель преобразований в явном виде в правовых актах не сформулирована. В результате возникают услуги, стоимость которых невозможно рассчитать по экономическим причинам. Соответственно, невозможно выставить такие услуги на конкурс, невозможно говорить о реальной конкуренции в общественном секторе за потребителя и финансовые ресурсы. Исключить подобного рода услуги или работы позволит унификация подходов к формулированию услуг и формирование их исчерпывающего перечня, что предусмотрено Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года [7].
Новый финансовый механизм несет в себе ряд значительных преимуществ. Принципиальным отличием нового механизма финансового обеспечения государственных учреждений от сметного подхода является нормативный способ расчета затрат на оказание государственной услуги, что позволяет, во-первых, получить эффективный инструмент определения бюджетной стоимости единицы государственной услуги, во-вторых, определить реальные размеры финансового обеспечения, необходимого для полноценного функционирования государственного учреждения. В отличие от сметного финансирования, субсидии позволяют осуществить детализацию конкретных показателей деятельности учреждения при условии, что общие объемы услуги делятся до объемов оказания услуг конкретными организациями. Самым главным преимуществом финансового механизма по сравнению со сметным финансированием является возможность использования государственного задания при стратегическом планировании в качестве основного компонента обеспечения выполнения государственных программ.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» установлено, что к 2018 году уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составлять не менее 90%, к этому же отчетному периоду доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, должна быть не менее 70% [8]. Под термином «качество», в данном случае, рассматривается совокупность свойств и характеристик продукции или услуги, которые придают им способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности [9].
В 2011 году были сделаны серьезные шаги на федеральном и региональных уровнях по снижению административной нагрузки. Результатом этого является утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и план мероприятий по реализации указанной концепции. В качестве основных целей ее реализации закладывалось снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Для достижения поставленных целей необходимо было решение задач по следующим направлениям: реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг; оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений и развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации концепции [10].
Так, например, в программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года предусмотрены мероприятия, в том числе в рамках направления по повышению качества оказания государственных и муниципальных услуг [11]. Таким образом, в административном поле уже ранее проводилась и сегодня продолжает проводиться деятельность, направленная на повышение качества предоставления государственных услуг в Российской Федерации с учетом специфики, индивидуальности и адресности самих услуг. Необходимо проводить
изменения, которые позволят создать систему эффективного взаимодействия с потребителями государственных услуг, способную влиять на деятельность органов исполнительной власти, обеспечивать адекватность их действий. Исследование зарубежного опыта и российской практики управления финансированием государственных услуг позволяет определить уровень практической реализации современных принципов управления качеством государственных услуг при определенном их финансирования и выявлять потенциальные функциональные возможности управления и необходимые корректировки в практике финансирования.
Одним из наиболее важных методологических факторов бюджетного реформирования стал процесс формирования нового порядка финансового обеспечения государственных услуг. Значительная роль в этом преобразовании отводится введенному порядку систематизации государственных услуг на основе базовых (отраслевых) перечней, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, что диктует необходимость тщательного исследования их сути и особого статуса в организации предоставления государственных услуг населению. Наряду с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных услуг, федеральными органами исполнительной утверждаются ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности.
Выявлены особенности финансового механизма предоставления государственных услуг в Российской Федерации, которые представляются методической основной повышения результативности финансирования государственных услуг, и перечисляются характеристики функционирования при использовании метода нормативных затрат взамен ранее применяемого сметного метода: вариабиль-ность расчета нормативных затрат для разных видов государственных услуг, при различных способах и предоставления и т.д.; методически обусловленная специфика содержания предоставляемых государственных услуг; является эффективным инструментом определения бюджетной стоимости единицы государственной услуги; позволяет определить реальные размеры финансового обеспечения, необходимого для полноценного функционирования государственного учреждения; позволяет осуществить детализацию конкретных показателей деятельности учреждения, при условии, что общие объемы услуги делятся до объемов оказания услуг конкретными учреждениями; дает возможность использования государственного задания при стратегическом планировании в качестве основного компонента обеспечения выполнения государственных программ.
Вступление в силу действия Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ уже внесло соответствующие изменения в различные сферы государственной деятельности. Повышение результативности финансирования государственных услуг способствует повышению качества их предоставления. В свою очередь, методические основы повышения результативности финансирования государственных услуг необходимо рассматривать комплексно, с учетом имеющихся нормативных правовых положений. Отмечается принципиальное отличие нового механизма финансового обеспечения государственных учреждений от сметного подхода и выделяются особенности финансового механизма предоставления государственных услуг в Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федер. Закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 июля 2010 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 июля 2010 г. // Рос. газ. 2010. 30 июля.
2. Финансы / под ред. В.А. Слепова. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2015. 336 с.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федер. Закон Рос. Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 23 апреля 2010 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 28 апреля 2010 г. // Рос. газ. 2010. 12 мая.
4. Белоусов Ю.В., Тимофеева О.И. Направления совершенствования организационно-финансовых механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gosman.ru/?news=30520 (дата обращения 01.03.2016).
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. Закон Рос. Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г. // Рос. газ. 1998. 12 августа.
6. О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: Пост. Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 г. № 640 // Рос. газ. 2015. 3 июля.
7. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года: Распор. Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р // Офиц. интернет-портал правовой информации. 2013. 31 декабря.
8. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 // Рос. газ. 2012. 9 мая.
9. Международные стандарты «Управление качеством продукции». ИСО 9000-9004, ИСО 8402. М.: Изд-во стандартов, 1998.
10. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы: Распор. Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // Рос. газ. 2011. 28 июня.
11. Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распор. Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101 // Собр. Законодательства РФ. 2010. 12 июля.
