CC BY
82
Удк 336.14 (045)
перспективы развития механизма субсидирования бюджетных учреждений
М. Л. ВАСЮНИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail:[email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье отмечается, что важным направлением повышения эффективности бюджетных расходов является совершенствование финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений. Представлена характеристика механизма субсидирования бюджетных учреждений, анализируются проблемы перехода к данной форме финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и определяются направления ее развития.
Ключевые слова: государственная (муниципальная) услуга, государственное (муниципальное) задание, бюджетное учреждение, субсидия.
Совершенствование механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений — важнейшее направление повышения эффективности бюджетных расходов, предусмотренное проводимой в Российской Федерации бюджетной реформой. Изменение форм, порядка и условий предоставления бюджетных средств бюджетным учреждениям явилось одним из ключевых элементом в преобразовании правового положения бюджетных учреждений, которое было предусмотрено Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
До настоящего времени в основе финансового обеспечения бюджетных учреждений лежало сметное финансирование. Это - традиционная форма финансового обеспечения бюджетных учреждений, которую отличали:
— постатейная регламентация объема и направлений использования бюджетных средств;
— обязательства бюджетного учреждения по обеспечению целевого использования бюджетных средств в соответствии с утвержденным распределением бюджетных ассигнований по подразделениям классификации операций сектора государственного управления;
— обоснование ассигнований бюджетному учреждению на основе системы расчетных показателей, характеризующих объем и условия предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Несмотря на то, что в последние годы механизм сметного финансирования бюджетных учреждений претерпел существенные изменения, он был признан не отвечающим требованиям развития конкуренции в сфере государственных (муниципальных) услуг, расширения самостоятельности в финансово-хозяйственной деятельности и усиления ответственности за эффективность использования бюджетных средств. Установленный порядок сметного финансирования бюджетных учреждений не предусматривал обеспечения зависимости между объемом бюджетного финансирования и качеством оказываемых государственных (муниципальных) услуг. Остался открытым вопрос о возможности реализации в рамках сметного финансирования бюджетных учреждений принципов нормативного подушевого финансирования государственных (муниципальных) услуг.
В итоге стала актуальной задача перехода от сметного финансирования содержания бюджетных учреждений к финансовому обеспечению оказыва-
емых ими государственных (муниципальных) услуг. Ее решение предполагает:
— ограничение использования иных, кроме государственного (муниципального) задания, инструментов регулирования объема государственных (муниципальных) услуг;
— определение объема бюджетных ассигнований в соответствии с величиной и качеством государственных (муниципальных) услуг, установленных государственным (муниципальным) заданием;
— соответствие государственного (муниципального) задания, доводимого до бюджетного учреждения, стратегическим целям и направлениям развития соответствующей отрасли;
— предоставление бюджетных средств в форме субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг;
— расширение прав бюджетного учреждения по определению направлений и объемов использования бюджетных средств.
Принятое федеральное законодательство, с одной стороны, рассматривает субсидию как единственную форму финансового обеспечения государственного (муниципального) задания, а с другой - исключает возможность бюджетных учреждений отказаться от его выполнения. В этих условиях право на получение субсидии становится квалификационным признаком бюджетного учреждения. Принятие решения органом государственной власти (органом местного самоуправления) о предоставлении субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания влечет потерю бюджетным учреждением статуса получателя бюджетных средств.
Переход к субсидии как основной форме финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг осуществляется в условиях отсутствия ранее сложившейся практики субсидирования бюджетных учреждений. Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 161) в редакции, действовавшей до 01.01.2011, устанавливался запрет на предоставление субсидии бюджетным учреждениям. За счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации обеспечивалось субсидирование автономных учреждений и иных некоммерческих организаций, не являющихся бюджетными учреждениями. Таким образом, в основу вводимого механизма субсидирования бюджетных учреждений легли подходы, используемые в практике предоставления субсидий автономным учреждениям.
Организация субсидирования государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, должна быть подчинена следующим принципам:
— предоставление бюджетных средств в соответствии с целями и планируемыми результатами деятельности учреждения; оценка целевого использования бюджетных средств в контексте достижения заданных результатов;
— обеспечение достаточности объема бюджетных средств, предоставляемых бюджетным учреждениям для возмещения расходов, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг и содержанием недвижимого и особо ценного движимого имущества учреждения, переданного учредителем на правах оперативного управления;
— минимизация субъективизма в распределении средств бюджета между бюджетными учреждениями; обоснованность и прозрачность расчетов бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетными учреждениями;
— использование инструментов мотивации бюджетных учреждений к эффективному использованию субсидий и выполнению государственного (муниципального) задания в утвержденных параметрах.
Принимая во внимание, что нормативно-правовое регулирование субсидий бюджетным учреждениям осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, формируемый механизм предоставления средств может отличаться вариативностью. Какие общие методологические подходы лежат в основе организации субсидирования государственных (муниципальных) учреждений?
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 78.1) финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, осуществляется в форме субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнениемработ) - далее субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. Основное назначение данного вида субсидии — это возмещение бюджетному учреждению:
а) нормативных затрат на выполнение государственного (муниципального) задания в части оказания государственных (муниципальных) услуг;
б) расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, а также иных видов расходов, связанных с указанным имуществом.
Традиционно в российской практике субсидия определяется как форма предоставления бюджетных средств строго по целевому назначению. Целевой характер рассматриваемой субсидии весьма условен. Бюджетные учреждения принимают обязательства по использованию полученных бюджетных средств на оказание государственных (муниципальных) услуг в соответствии с требованиями, определенными в государственном (муниципальном) задании. Дополнительных условий предоставления данной субсидии нормативными правовыми актами не устанавливается.
Основанием для предоставления субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг является формирование и доведение бюджетному учреждению государственного (муниципального) задания, корректировка которого влечет обязательность уточнения величины бюджетных ассигнований. Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 9.2) устанавливает возможность сокращения объема бюджетных средств исключительно при внесении соответствующих изменений в государственное (муниципальное) задание. При этом конкурсной основы распределения данной субсидии между бюджетными учреждениями не предусматривается. Не использованные в текущем финансовом году остатки субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания подлежат направлению в очередном финансовом году на те же цели.
Принимая во внимание, что 2011 г. — это период подготовки и поэтапного перехода на новый механизм финансового обеспечения бюджетных учреждений, важным представляется оценка его «узких мест». До настоящего времени остается ряд неурегулированных вопросов методического, правового, организационного содержания. Их решение направлено на достижение эффективности финансирования государственных (муниципальных) услуг и во многом определяет успешность реализации реформы по совершенствованию правового положения бюджетных учреждений.
Основная проблема, волнующая каждое бюджетное учреждение в условиях отказа от сметного финансирования, - это достаточность объема суб-
сидии для исполнения обязательств, обусловленных выполнением государственного (муниципального) задания. Ее решение напрямую связывается с оценкой нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги и нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетного учреждения. Разработка методики и расчет нормативных затрат являются отправными шагами в формировании органом государственной власти (органом местного самоуправления), выполняющим функции и полномочия учредителя, порядка предоставления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. Экономическая обоснованность указанных нормативов является фактором защиты бюджетного учреждения от перераспределения средств, полученных от приносящей доход деятельности, на выполнение государственного (муниципального) задания.
Последовательность введения новой формы финансового обеспечения предусматривает разделение первоначальных нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги и нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги, вводимых в постпереходный период. Если первоначальные нормативные затраты индивидуализированы для каждого бюджетного учреждения и имеют целью обеспечить объем бюджетных ассигнований не ниже предусмотренного сметным финансированием, то в последующем предполагается использование единых нормативов, ориентированных на оценку стоимости единицы государственных (муниципальных) услуг.
В соответствии с утвержденными требованиями первоначальные нормативные затраты рассчитываются для каждого бюджетного учреждения исходя из размера бюджетных ассигнований на обеспечение его деятельности, установленного в 2010 г., с возможным увеличением нормативов на содержание вновь вводимых объектов в 2011 г. Однако следует учитывать, что формирование бюджетных ассигнований на 2010 г. осуществлялось в условиях жесткой экономии бюджетных средств, обусловленной кризисными факторами. В этой связи расширение границ расчетного периода и определение первоначальных нормативов исходя из среднего объема бюджетных ассигнований за период с 2008 по 2010 г. снижает риск потери доходов бюджетного учреждения в связи с переходом на новую форму финансового обеспечения.
По сути, первоначальные нормативные затраты на оказание государственной (муниципальной)
услуги в настоящее время выступают как нормативы возмещения индивидуальных расходов на содержание бюджетного учреждения в расчете на единицу государственной (муниципальной) услуги. Такой подход обусловливает формальное положение данных нормативов в механизме финансового обеспечения бюджетных учреждений, в меньшей степени отвечая задачам эффективного использования бюджетных средств и усиления ответственности за объем и качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг. В этой связи при формировании первоначальных нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги видится целесообразным разделение в их составе базовой и выравнивающей составляющих. Базовая составляющая призвана обеспечить возмещение расходов бюджетного учреждения на единицу государственной (муниципальной) услуги с учетом требований к качеству и условиям ее оказания; выравнивающая - доведение объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания до величины сметного финансирования в расчетном периоде. Формирование базовой составляющей предполагает общую методологическую основу и единый уровень финансирования для однотипных государственных (муниципальных) услуг по группе бюджетных учреждений. Выравнивающая составляющая должна соответствовать разнице между объемом бюджетных ассигнований на содержание бюджетного учреждения на основании бюджетной сметы и расчетной величиной субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания в пределах базовой составляющей. Следуя данной схеме, последующий переход к использованию в расчетах субсидий единых нормативных затрат, по существу, будет сведен к отказу от выравнивающей составляющей первоначального норматива и определению объема бюджетного финансирования исключительно на основе базовой составляющей.
Таким образом, интеграция инструментов компенсации потерь в доходах, обусловленных переходом к субсидии, представляется первым шагом в совершенствовании механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.
Существенное значение в механизме финансового обеспечения бюджетных учреждений имеют условия предоставления средств. В сложившейся практике бюджетного субсидирования они являются важнейшим инструментом стимулирования субъектов хозяйствования к эффективному уп-
равлению финансовыми ресурсами и достижению необходимых результатов. Как правило, через условия субсидирования формулируются требования к организации производственного процесса и его финансовому обеспечению.
Бюджетное законодательство Российской Федерации не устанавливает условий предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Однако это не исключает возможности их формулировки в рамках последующего правового регулирования органами государственной власти (органами местного самоуправления), выполняющими функции и полномочия учредителей.
Целесообразно разделение основных и дополнительных условий предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Основные условия связаны с соблюдением базовых требований к бюджетным учреждениям, устанавливаемых федеральными нормативными правовыми актами:
— выполнение показателей состава, объема (содержания), качества государственных (муниципальных) услуг;
— представление отчетности о результатах оказания государственных (муниципальных) услуг и использования государственного (муниципального) имущества;
— распоряжение особо ценным движимым имуществом, закрепленным учредителем либо приобретенным за счет средств, выделенных учредителем, по согласованию с органом государственной власти (органом местного самоуправления), выполняющим функции и полномочия учредителя;
— осуществление крупных сделок с предварительного согласия органа государственной власти (органа местного самоуправления), выполняющего функции и полномочия учредителя;
— неразмещение бюджетных средств на депозитах в коммерческих банках и др.
Особое положение в составе основных условий предоставления бюджетных средств принадлежит обеспечению их целевого использования. Получение субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания не предполагает регламентации направлений использования средств по кодам классификации операций сектора государственного управления. Расходы бюджетных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются данные субсидии, не требуют представления в территориальный орган Федерального казначейства документов, подтвержда-
ющих возникновение соответствующих денежных обязательств.
Нецелевое использование субсидии связывается с направлением бюджетных средств:
— на возмещение расходов по оказанию государственных (муниципальных) услуг на платной основе (в случае, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации) или иных видов услуг;
— на содержание имущества, не являющегося государственным (муниципальным) недвижимым и особо ценным движимым имуществом, находящимся в оперативном управлении бюджетного учреждения;
— на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением и сданного им в аренду.
Закрепление основных условий предоставления субсидии не исключает возможности определения дополнительных требований к бюджетным учреждениям. В рамках дополнительных условий могут формулироваться требования к организации финансового менеджмента в бюджетных учреждениях (например, отсутствие неисполненных исполнительных документов, соблюдение предельно допустимого уровня просроченной кредиторской задолженности и др.).
Условия субсидирования и ответственность за их нарушение подлежат закреплению в соглашениях о предоставлении субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг, заключаемых между бюджетными учреждениями и органом государственной власти (органом местного самоуправления), выполняющим функции и полномочия учредителя.
Таким образом, определение условий субсидирования, направленных на мотивацию бюджетных учреждений к соблюдению законодательства Российской Федерации и применению лучшей практики управления финансовыми средствами, является вторым направлением совершенствования механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.
Принимая во внимание, что предметом субсидирования выступают государственные (муниципальные) услуги, возникает вопрос о целесообразности сокращения объема субсидии в случае невыполнения последнего. Между тем принятыми нормативными правовыми актами данный вопрос не урегулирован. Как отмечалось ранее, корректировка величины субсидии в течение срока выполнения государственного (муниципального) задания возможна только при соответствующем изменении государственного (муни-
ципального) задания. В свою очередь пересмотр государственного (муниципального) задания допускается в случаях внесения изменений в нормативные правовые акты, на основании которых оно формировалось, а также уточнения объемов бюджетных ассигнований в законе (решении) о бюджете. Иных оснований для корректировки государственного (муниципального) задания не устанавливается. Таким образом, вопросы порядка и условий сокращения объема субсидий при невыполнении государственного (муниципального) задания находятся вне правового регулирования.
Разработка процедуры сокращения субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания сопряжена с необходимостью, во-первых, определения показателей государственного (муниципального) задания, невыполнение которых создает основания для сокращения бюджетных ассигнований, во-вторых, введения права органа государственной власти (органа местного самоуправления), выполняющего функции и полномочия учредителя, осуществлять изменение объема субсидии в зависимости от результатов выполнения государственного (муниципального) задания; в-третьих, использования инструментов текущего контроля (мониторинга) за результатами исполнения государственного (муниципального) задания.
В ходе контроля за результатами исполнения государственного (муниципального) задания подлежат оценке показатели объема (содержания) и качества государственной (муниципальной) услуги, а также порядка ее оказания. При этом целесообразно различать характеристики, определяющие качество государственной (муниципальной) услуги и отражающие условия ее оказания, и характеристики , позволяющие дать оценку потребительских и иных свойств услуги. Несоответствие фактических значений требованиям, установленным в государственном (муниципальном) задании, обусловливает целесообразность внесения изменений в объемы финансового обеспечения данной государственной (муниципальной) услуги.
Оценка итогов исполнения государственного (муниципального) задания предусматривает формирование соответствующей отчетности бюджетных учреждений. В соответствии с установленными требованиями бюджетными учреждениями подлежат составлению (с 01.01.2012) отчет о выполнении государственного (муниципального) задания, а также отчет о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества. Составление первого отчета
ориентировано исключительно на оценку исполнения государственного (муниципального) задания, что предусматривает отражение утвержденных и фактических значений показателей объема и качества услуг, а также причин допущенных отклонений. Формирование второго отчета предполагает раскрытие преимущественно финансовой и бухгалтерской информации (балансовой стоимости движимого и недвижимого имущества, изменения дебиторской и кредиторской задолженности, сумм доходов от оказания платных образовательных услуг и др.). При этом показатели выполнения государственного (муниципального) задания ограничены сведениями об общем количестве потребителей, получивших услуги за отчетный период, а также о количестве жалоб потребителей и принятых мерах.
Включение отчетности бюджетных учреждений в механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг предполагает целесообразность:
— консолидации всех отчетных данных об исполнении государственного (муниципального) задания в рамках единого отчета — о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества;
— расширения перечня показателей, подлежащих обязательному отражению в данном отчете за счет сведений об объемах и качестве оказанных государственных (муниципальных) услуг;
— введения требований не только ежегодного, но и текущего (ежеквартального) составления и представления отчета.
Таким образом, определение порядка сокращения субсидии при невыполнении государственного (муниципального) задания представляется третьим направлением совершенствования механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.
Необходимым элементом механизма субсидирования является оценка эффективного и результативного использования бюджетных средств, которая предполагает, с одной стороны, мониторинг деятельности бюджетных учреждений в части использования субсидии, а с другой — мониторинг деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), исполняющих функции и полномочия учредителей, в части управления данными субсидиями.
Система показателей эффективности использования субсидий, предоставляемых бюджетным учреждениям, должна включать:
— показатели степени реализации назначения субсидии (в том числе соответствия фактического объема и качества государственных (муниципальных) услуг показателям государственного (муниципального) задания, инновационной инфраструктуры деятельности бюджетного учреждения, его материально-технической обеспеченности и др.);
— показатели соблюдения бюджетным учреждением условий субсидирования, предусматриваемых нормативными правовыми актами и соглашениями о предоставлении субсидии (например уровень просроченной кредиторской задолженности и др.);
— показатели социально-экономической результативности государственных (муниципальных) услуг (например удовлетворенность потребителей качеством государственных (муниципальных) услуг и др.).
В состав индикаторов деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), выполняющих функции и полномочия учредителей, по обеспечению эффективности использования субсидий могут быть включены следующие показатели:
— доля субсидий бюджетным учреждениям, обеспеченных нормативными правовыми актами, утверждающими методику расчета и порядок предоставления средств;
— качество методических и правовых актов, регулирующих оценку эффективности использования субсидий;
— наличие программы повышения эффективности субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках программы повышения эффективности использования бюджетных средств.
Таким образом, формирование системы оценки использования субсидий на основе сбалансированных показателей представляется четвертым направлением совершенствования механизма субсидирования бюджетных учреждений.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.
3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.
