CC BY
39АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК342 ТАТЬЯНА БОРИСОВНА НИКОЛАЕВА,
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры профессиональной деятельности сотрудников подразделений охраны общественного порядка ФГКОУ ВО «Нижегородская академия МВД России»
ОСОБЕННОСТИ ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ НАРУШЕНИЙ РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Рассматриваются особенности и некоторые проблемные вопросы, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественные отношения в сфере миграции, проводится анализ наиболее распространенных правонарушений в рассматриваемой сфере.
Автор дает рекомендации по документированию нарушений режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, анализирует особенности проведения проверочных мероприятий при работе с информационными базами данных в связи с разночтениями русской и латинской транскрипций фамилий иностранных граждан.
По результатам анализа предлагается внести изменения в действующее законодательство. Эти изменения направлены на совершенствование системы государственного контроля за пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Ключевые слова: иностранный гражданин, лицо без гражданства, миграция, административная ответственность, административные правонарушения, сотрудники ОВД.
T. B. Nikolaeva, Candidate of Juridical Sciences, Senior lecturer at the Department for professional training in the maintenance of public order of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia; e-mail: [email protected], tel.: 8 (831) 421-72-26.
Features of documenting violations of the regime of stay by foreign citizens and stateless persons on the territory of the Russian Federation
Abstract. The article deals with the particulars and some problematic issues related to the procedures for cases of summary offenses that infringe on the intercourse in the field of migration, and likewise it shows the analysis of the most common offenses in the mentioned area.
The author makes recommendations on documenting violations of the regime of stay of foreign nationals and stateless persons on the territory of the Russian Federation, analyzes the specifics in the use of databases when conducting the verification activities in connection with the discrepancies of Russian and Latin transcriptions of the names of foreign nationals.
Based on the results of the analysis, it is proposed to amend the current legislation. The suggested amendments are aimed at improving the system of state control over the stay of foreign nationals on the territory of the Russian Federation.
Key words: foreign citizen; stateless person; migration; administrative liability; administrative violations; law-enforcement officials.
Рост миграционных потоков иностранных граждан в регионы Приволжского федерального округа предопределил необходимость целенаправленной работы территориальных органов МВД России по противодействию незаконной миграции,
этнической преступности и экстремистским проявлениям. Незаконная миграция наносит существенный экономический вред государству, так как нелегальные работники позволяют работодателям не осуществлять платежи в бюджет страны.
Основной приток иностранцев на территорию Приволжского федерального округа происходит за счет трудовых мигрантов. В первую очередь это граждане стран бывшего СССР, столкнувшиеся после распада Союза с безработицей, экономическими трудностями и низким уровнем жизни. Большой поток трудовых мигрантов в Нижегородскую область связан также с тем, что регион является благополучным в социально-экономическом плане.
Нахождение этой категории иностранных граждан на территории страны не всегда законно. С учетом неуменьшающегося количества «нелегальных» мигрантов перед правоохранительными органами ставится задача противодействия угрозе национальной безопасности.
В п. 56 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации указывается, что незаконная миграция находится в числе главных стратегических угроз национальной безопасности страны1.
По мнению многих исследователей, существующие механизмы законной миграции не всегда позволяют решить проблемы дефицита трудовых ресурсов. Рынки труда способны обеспечить работой большое число трудовых мигрантов, поэтому готовность российских работодателей неофициально нанимать иностранных работников является важнейшим фактором, способствующим росту незаконной миграции2.
Совершенствование системы государственного контроля за пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации является важнейшим направлением государственной миграционной политики.
Государственный контроль начинается с момента въезда иностранного гражданина на территорию Российской Федерации и заканчивается в момент его выезда из страны (в момент пересечения государственной границы).
Территориальными подразделениями ОВМ и МВД России в 2018 г. на миграционный учет были поставлены 17 764 489 иностранных граждан и лиц без гражданства, в 2017 г. их было 15 710 227, 2016 г. - 14 337 084, в 2015 г. - 17 083 849, в 2014 г. - 18 20 1 5093.
1 См.: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2015 г № 683 // СПС Гарант (дата обращения : 11.10.2018).
2 См.: Квалификация и документирование нарушений, предусмотренных чч. 1-2, 4 ст. 18.8 КоАП РФ : отчет о НИР / рук. В. Н. Бойко ; исполн. К. А. Куликова. Хабаровск, 2016.
3 См.: Сводка основных показателей деятельности по
миграционной ситуации в Российской Федерации за январь - декабрь 2018 г URL : https://МВД.РФ/Deljatelnost/statistics/ migracionnaya/item/15850787/ (дата обращения : 02.03.2019).
Такая тенденция характерна и для Нижегородской области. Наибольшее количество иностранных граждан прибывают на территорию региона из государств с безвизовым въездом: Узбекистана - 49,4 %; Таджикистана - 8,7 %; Украины -6,1 %; Азербайджана - 6 % и Армении - 5,1 %.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» на полицию возложена обязанность по осуществлению контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания в Российской Федерации, въезда, выезда и транзитного проезда через территорию страны, а также трудовой деятельности иностранных работников.
Должностные лица подразделений органов внутренних дел (в том числе подразделений охраны общественного порядка, строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции, подразделений по вопросам миграции, УУП) в соответствии с п. 1.4 приказа МВД России от 30 августа 2017 г. № 6854 уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, перечисленных в подп. 1 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих режим пребывания на территории Российской Федерации.
В рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности территориальными подразделениями ГУ МВД России по Нижегородской области в 2018 г. осуществлено 11 294 проверочных мероприятия, направленных на выявление нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, в том числе в связи с подготовкой города к проведению чемпионата мира по футболу. Их результатом стало выявление 9 080 административных правонарушений (2017 г. - 8 881; + 2,2 %).
Сотрудники подразделений по вопросам миграции совместно с участковыми уполномоченными полиции, сотрудниками ФСБ России проводят мероприятия, направленные на выявление иностранных граждан, нарушающих миграционное законодательство. Это - выездные внеплановые проверки мест пребывания (проживания) иностранных граждан, проверки объектов строительства, промышленных и сельскохозяйственных предприятий, объектов торговли.
4 См.: О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание : приказ МВД России от 30 авг. 2017 г. № 685, п. 1.1-1.4 // СПС Гарант (дата обращения : 11.12.2018).
Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении рассматриваемой категории в соответствии с п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ является, как правило, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протокол об административном правонарушении, признаков, указывающих на наличие события административного правонарушения. Реже это сообщения граждан (например, о проживании иностранцев в том или ином помещении), информация из других правоохранительных органов или сообщения средств массовой информации.
Иностранные граждане и лица без гражданства, совершив на территории России правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Согласно ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ исключения действуют только в отношении лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом.
Наиболее распространенными правонарушениями в рассматриваемой сфере являются нарушения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. В 2018 г. в России было пресечено 210 041 правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 18.8 КоАП РФ5.
Документирование правонарушений этой категории, безусловно, имеет свои особенности. На наиболее важных из них мы остановим свое внимание.
При выявлении иностранного гражданина, подозреваемого в нарушении режима пребывания на территории Российской Федерации, в первую очередь обращается внимание на наличие у него документов, позволяющих установить личность и законность пребывания на территории страны (паспорт, миграционная карта, отрывная часть уведомления о постановке на миграционный учет, патент, вид на жительство и т. д.).
В случае выявления нарушения и невозможности составления протокола об административном правонарушении на месте иностранный гражданин доставляется в служебное помещение. Сотрудник ОВД должен установить все обстоятельства дела.
У иностранного гражданина отбирается объяснение. В ходе опроса устанавливается, когда, откуда и с какой целью прибыл иностранный гражданин, где пересекал границу, имеется ли регистрация и где в настоящее время он проживает,
5 См.: Статистические сведения за 12 месяцев 2018 г.
Форма 1-АП. М. : ФКГУ «ГИАЦ МВД России» (документ опу-
бликован не был).
когда должен был покинуть территорию страны, обращался ли он с заявлением на получение разрешительных документов (патент, разрешение на временное пребывание, вид на жительство), имеются ли у него близкие родственники - граждане Российской Федерации.
Если в процессе проверки документов выявлены признаки подделки (чаще всего эти признаки можно увидеть в миграционной карте или отрывной части уведомления о постановке на миграционный учет) либо сведения, указанные гражданином о дате и месте въезда на территорию Российской Федерации, фактически не подтверждаются, то в действиях иностранного гражданина усматриваются признаки состава преступления. Документы с признаками подделки изымаются. Материалы проверки регистрируются в КУСП для принятия решения о возбуждении уголовного дела в порядке ст. 144-145 УПК РФ.
К протоколу об административном правонарушении прилагаются рапорт сотрудника полиции о выявленном правонарушении, фотоматериал (при необходимости), объяснения лица, привлекаемого к ответственности, копия паспорта иностранного гражданина, копия миграционной карты иностранного гражданина, отрывная часть уведомления о прибытии иностранного гражданина, согласно которому определяется срок регистрации по месту пребывания, сведения АС ЦБД УИГ (досье), данные о гражданине, полученные из ППО «Территория».
При проведении проверочных мероприятий и обращении к информационным базам необходимо внимательно относиться к написанию фамилий иностранцев, так как далеко не во всех паспортах имеется русская транскрипция, а при прочтении латинской транскрипции могут возникать разночтения, например: Исмоилов - Исмой-илов, Джамиев - Жамиев, Машхади - Машкади, Джалолиддинов - Джалолидинов и т. д. При неверном написании фамилии из базы данных может быть получена информация, не соответствующая действительности.
Если иностранный гражданин не владеет русским языком, то в соответствии со ст. 25.10 КоАП РФ все материалы дела переводятся на родной язык гражданина. Так, например, отсутствие в протоколе об административном правонарушении сведений о том, владеет ли иностранный гражданин (лицо без гражданства) русским языком, а также информации о предоставлении лицу переводчика будет являться существенным недостатком и влечет возвращение протокола об
административном правонарушении в орган или должностному лицу, которыми он составлен6.
Однако в некоторых случаях суд при рассмотрении дел об административных правонарушениях в отношении иностранных граждан требует от сотрудников полиции предоставить для участия в производстве по делу переводчиков, имеющих удостоверение переводчика. Такие требования суда нельзя назвать законными и обоснованными, поскольку ст. 25.10 КоАП РФ не содержит такого требования. Переводчиком может быть любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языком (на котором говорит иностранный гражданин) или навыками сурдоперевода.
Наиболее типичными нарушениями являются нарушения режима пребывания (проживания) иностранного гражданина. Статья 18.8 КоАП РФ содержит несколько самостоятельных составов. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ, может выражаться в следующих формах:
нарушение иностранным гражданином правил въезда в страну (например, пересечение государственной границы иностранным гражданином, которому запрещен въезд в страну на определенный срок).
Проблемной является ситуация, когда информация об иностранном гражданине, в отношении которого судом было вынесено решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации и запрете въезда в Российскую Федерацию в течение пяти (десяти) лет, своевременно не передается или вообще не поступает в базы Федеральной пограничной службы и иностранный гражданин свободно пересекает государственную границу в нарушение п. 2 ст. 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 1147;
нарушение правил порядка выбора места проживания (т. е. проживание не по месту регистрации, по другому адресу в том же или ином субъекте);
нарушение правил передвижения в Российской Федерации (это ситуации, когда выявлен и задокументирован факт нахождения иностранного гражданина на территории или на объекте, для
въезда на которые требуется специальное разрешение, например пребывание на территории с регламентируемым въездом)8;
превышение срока пребывания в Российской Федерации в девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток;
неисполнение обязанности по уведомлению о подтверждении своего проживания (неподача иностранным гражданином, имеющим разрешение на временное проживание или вид на жительство, ежегодного уведомления о подтверждении проживания).
В 2018 г. в Российской Федерации было выявлено 64 796 нарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ9.
При наличии оснований полагать, что лицо въехало в страну незаконно, сотрудники ОВМ МВД России с помощью АС ЦБД УИГ, СПО «Ми-грант-1» проверяют информацию о «закрытии въезда» именно этому иностранному гражданину, проверяют его данные, номер, серию паспорта, сличают фотографии.
Кроме того, в этих целях используется АДИС ПАПИЛОН, так как все иностранные граждане, ранее выдворенные за пределы Российской Федерации по решению суда, проходили процедуру обязательной государственной дактилоскопической регистрации10.
Часть 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, так же как и ч. 1, содержит несколько самостоятельных составов. Объективная сторона нарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, может выражаться:
в несоблюдении иностранными гражданами требования закона иметь документы, подтверждающие право на пребывание (проживание) в Российской Федерации;
в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении установленного законом срока пребывания (90 суток с момента въезда в период из 180 дней);
в неподаче заявления об утрате документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, в территори-
6 См.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 24 марта 2005 г. № 5, п. 4 : в ред. от 19 дек. 2013 г. // СПС Гарант (дата обращения : 19.10.2018).
7 См.: О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию : Федер. закон от 15 авг. 1996 г. № 114-ФЗ : принят Гос. Думой 18 июля 1996 г. : в ред. от 11 окт. 2018 г // СПС Гарант (дата обращения : 11.10.2018).
8 См.: Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение : Постановление Правительства Рос. Федерации от 11 окт. 2002 г. № 754 // СПС Гарант (дата обращения : 11.10.2018).
9 См.: О стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2015 г. № 683 // СПС Гарант (дата обращения : 11.10.2018).
10 См.: О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации : Федер. закон от 25 июля
1998 г. № 58-ФЗ, п. «з», «к» ст. 9 : принят Гос. Думой Рос. Федерации 3 июля 1998 г. : одобр. Советом Федерации 9 июля 1998 г. // СПС Гарант (дата обращения : 09.10.2018).
альный орган по вопросам миграции в течение 3 дней с момента утраты.
В 2018 г. в Российской Федерации было выявлено 51 188 нарушений, предусмотренных ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ11.
Наиболее распространенным нарушением, предусмотренным ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, является уклонение иностранного гражданина от выезда из Российской Федерации по истечении установленного законом срока пребывания.
Многие работодатели ограничиваются сезонным (для строительства какого-либо объекта) использованием иностранной рабочей силы, не оформляя при этом на иностранного гражданина никаких документов. Сдав объект и получив заработную плату, иностранный гражданин зачастую не выезжает в установленный законом срок, а ищет такого же недобросовестного работодателя в связи с тем, что на легальных основаниях трудоустроиться он уже не может. Нарушение срока может составлять от нескольких дней (например, связанных со сложностью возврата на родину автотранспортом) до нескольких лет.
Определенным пробелом в праве является квалификация повторности нарушения режима пребывания иностранных граждан по ч. 4 ст. 18.8 КоАП РФ. Так, суд не может принять в качестве повторного совершение иностранным гражданином административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 указанной статьи. В связи с этим п. 4 ст. 18.8 КоАП РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Повторное в течение одного года совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения, предусмотренного частями 1, 1.1 и 2 настоящей статьи».
Следует помнить, что для всестороннего и объективного рассмотрения дела необходимы сведения, характеризующие личность правонарушителя, в том числе полученные из соответствующих учетов (досье). Сотрудник устанавливает, привлекался ли иностранный гражданин к административной ответственности в течение года, совершал ли ранее преступления, проверяет серию, номер паспорта иностранного гражданина с указанием даты и органа, выдавшего его. Указанные данные заносятся в протокол об административном правонарушении, их распечатка прилагается к материалу.
По делам об административных правона-
рушениях отягчающие либо смягчающие обстоятельства могут повлиять на назначение наказания, связанного с административным выдворением либо без такового (например, наличие у иностранного гражданина официально заключенного брака с гражданином Российской Федерации, несовершеннолетних детей - граждан Российской Федерации).
Назначая наказание по делам о нарушении миграционного законодательства, помимо прочего, суд принимает во внимание личность правонарушителя (ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ), в том числе его семейное положение, а именно - наличие у него семьи на территории России (состоящих в гражданстве Российской Федерации).
В соответствии со ст. 8 Конвенции о защите прав человека каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права не допускается12.
В своем Постановлении Верховный Суд РФ указал, что назначение наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации должно основываться на данных, подтверждающих действительную необходимость применения к виновному лицу такой меры ответственности13.
Кроме того, как подчеркивает Верховный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П, Конституционный Суд РФ признал, что устанавливаемые в КоАП РФ правила применения мер административной ответственности должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, личность правонарушителя, но и гарантировать тем самым адекватность порождаемых последствий тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения.
Санкция ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ предусматривает основное и дополнительное наказания: административный штраф с выдворением за пределы Российской Федерации.
Всего в 2018 г. в Нижегородской области было выдворено в административном порядке 1 183 иностранных гражданина. В 2017 г. их было 882 (+34,1 %), это значимые цифры, если учесть, что большинство из них покидает страну
11 См.: Статистические сведения за 12 месяцев 2018 г. Форма 1-АП. М. : ФКГУ «ГИАЦ МВД России» (документ опубликован не был).
12 См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. ETS № 005, ст. 8. URL : http:// base.garant.ru/2540800/#ixzz5SOleaUPW (дата обращения : 11.10.2018).
13 См.: Постановление Верховного Суда Росийской Федерации от 13 марта 2017 г. № 64-АД17-1 // СПС Гарант (дата обращения : 11.10.2018).
за счет средств федерального бюджета (за счет денежных средств ФССП России и МВД России). В соответствии со ст. 27.19 КоАП РФ такое лицо помещается в специальное учреждение для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации.
По нашему мнению, с целью сокращения расходов федерального бюджета на административное выдворение представляется целесообразным санкции чч. 1 и 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ сделать альтернативными. В настоящий момент лица, уклоняющиеся от выезда несколько дней и несколько лет, несут одинаковую ответственность. Так, за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в уклонении от выезда из Российской Федерации до 30 суток по истечении определенного срока пребывания, назначать административное выдворение в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации.
Существенный поток иностранных граждан, прибывающих в различные регионы Российской Федерации, предопределяет необходимость ведения основательной работы территориальными органами МВД России по противодействию угрозам, которые несет с собой незаконная миграция.
В целях качественного улучшения их деятельности мы видим необходимость совершенствования норм действующего законодательства в части внесения изменений в чч. 1, 1.1, 4 ст. 18.8 КоАП РФ.
Наибольшее количество правонарушений рассматриваемой категории выявляется сотрудниками территориальных отделов по вопросам миграции, участковыми уполномоченными,
а также сотрудниками строевых подразделений патрульно-постовой службы. Однако проверки жилого сектора на предмет соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, согласно п. 34 Административного регламента14, осуществляются либо участковыми уполномоченными полиции в рамках профилактического обхода административного участка самостоятельно, либо совместно с должностными лицами подразделений ОВМ МВД России в рамках проводимых мероприятий.
Таким образом, сотрудники территориальных подразделений по вопросам миграции лишены возможности самостоятельно проводить проверки соблюдения иностранными гражданами или лицами без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации в жилом секторе, а иногда такую проверку необходимо провести в короткие сроки.
По результатам данного исследования можно сделать вывод, что специфика документирования правонарушений в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации связана с особым статусом субъекта, привлекаемого к ответственности.
14 См.: Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников : приказ МВД России и ФМС России от 31 июля 2015 г. № 807/367, п. 34 // СПС Гарант (дата обращения : 11.10.2018).
