CC BY
34
Однако, следует помнить, что не всякий опыт эффективной воспитательной работы с кадрами правоохранительных органов за рубежом может быть столь же эффективен в нашей стране и в наших условиях. Более того, наш подход к зарубежному опыту предусматривает решение несколько иных задач, поскольку ни один зарубежный опыт воспитательной работы с персоналом правоохранительных органов невозможно перенести в нашу систему МВД «один к одному».
Список литературы:
1. Европейский Кодекс полицейской этики. Изложение мотивов. Рекомендация Rec. (2001)10. Принята Комитетом министров Совета Европы 19 сентября 2001 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://polis.osce. org/library/f/2687/1492/CoE-FRA-RPT-2687-RU.pdf. - С. 17.
2. Interpol. Code of ethics for law enforcement officers [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.interpol.int/Public/Corruption/IGEC/Co-des/Default.asp.
3. Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: утв. приказом МВД РФ No 1138 от 24 декабря 2008 г.
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
НАКАЗАНИЙ В СФЕРЕ РЕЖИМА ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ И РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Горбунова Е.Г.*
Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, г. Нижний Новгород
В статье рассматриваются административно-правовые санкции за совершение правонарушений в области обеспечения установленных режима охраны государственной границы, режима в пунктах пропуска через нее, режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Указывается порядок применения наказания, существующие противоречия и пути их преодоления. Представлена судебная практика и данные социального опроса.
Ключевые слова административные наказания, административный штраф, административный арест, административное выдворение, административное приостановление деятельности, государственная граница.
* Аспирант кафедры Конституционного и административного права.
В нашей стране законодательно установлены и действуют административно-правовые режимы охраны государственной границы и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, которые представляют собой в общем и целом совокупность правовых норм и основанных на них организационных мер, определяющих порядок пересечения государственной границы Российской Федерации и поведения иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с реализацией ими права на проживание и передвижение по территории России, а также определенный порядок деятельности государственных и негосударственных органов, должностных лиц и граждан России в сфере действия режимных норм [8, с. 52].
С возрастанием числа правонарушений в сфере миграции связано и ужесточение ответственности за нарушения в данной области. За последние годы, по данным Федеральной миграционной службы Российской Федерации, значительно увеличилось количество иностранных граждан, нарушивших правила пребывания или работы на территории России.
За совершение правонарушений в области обеспечения установленных режима охраны государственной границы, режима в пунктах пропуска через нее, режима пребывания на территории Российской Федерации применяются следующие административно-правовые санкции.
Предупреждение в настоящее время предусмотрено ч. 3 ст. 18.1, ст. 18.2, 18.3, ч. 1 ст. 18.4 КоАП РФ. Необходимо отметить тенденцию ужесточения административной ответственности в данной сфере, что подтверждается постепенным исключением из санкций статей такого вида наказания (в первоначальной редакции КоАП РФ предупреждение предусматривалось, кроме того, и в ч. 2, 3 ст. 18.9, 18.11, 18.12).
Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможности замены одного административного наказания другим, если это не установлено в санкции соответствующей нормы КоАП РФ.
Обратимся к примеру. Суд первой инстанции изменил постановление УФМС РФ по Ростовской области по делу № А 53-6911/2007-С4 в части назначения наказания по ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ, учитывая смягчающие обстоятельства, отменил штраф в сумме 350 000 руб. и назначил предпринимателю наказание в виде предупреждения. Кассационная инстанция отменила судебный акт, указав на то, что наказание не может быть назначено ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей санкцией статьи.
По поводу целесообразности включения в санкции статей гл. 18 КоАП РФ такого наказания как предупреждение в научной литературе нет единства мнений. К примеру, О.В. Катаева предлагает к лицам, совершившим административное правонарушение в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, впервые, с неосторожной формой вины применять именно такую
меру административного наказания как предупреждение, и соответственно внести изменения в санкции ч. 1, ч. 2 ст. 18.8 и ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ, предусмотрев за указанные административные правонарушения данный вид административного наказания [5, с. 10-11].
Напротив, по мнению Е. Симоновой, меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности следует исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ [11, с. 38].
Представляется возможным согласиться с данной точкой зрения, учитывая особую значимость для обеспечения общественного порядка и безопасности государства соблюдения рассматриваемых норм КоАП, а также отсутствие экономической целесообразности и низкую результативность применения данного вида наказания.
Административный штраф является самым распространенным наказанием, так как он предусмотрен за все правонарушения в рассматриваемой области. Максимальный размер установлен: для граждан - до 50, на должностных лиц - до 100 тысяч рублей, а на юридических лиц - до 1 млн. рублей [2, с. 68].
Однако представляется, что увеличение штрафов отнюдь не решает всех проблем миграции. Так, опрошенные по данному вопросу практические работники ФМС, в большинстве своем не считают увеличение размеров административного штрафа за нарушения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ гарантом соблюдения правопорядка в области миграционных отношений. Только 28,3 % опрошенных безусловно уверены в эффективности этой меры. 19,6 % считают, что этот шаг эффективен только в отношении должностных и юридических лиц, 23,3 % -что повышение размера административного штрафа только снижает уровень его взыскиваемости [5, с. 80].
В следующей таблице представлены результаты взыскания административных штрафов за совершение правонарушений, предусмотренных гл. 18 КоАП РФ [3, с. 34-36].
Таблица 1
Отчетный период Сумма наложенного штрафа в отчетном периоде, в рублях Средний размер штрафа, в рублях Исполняемость по сумме по результатам отчетного периода, % Остаток невзыскан-ного штрафа, в рублях
2010 520 541 133 8 611 21 412 423 953
2011 894 151 433 14 647 15 763 542 786
Представляется целесообразным законодательно предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области в случае неплатежеспособности иностранного гражданина или лица без гражданства, а именно: 1).Обязанность выплаты административно-
го штрафа на соответствующие органы того государства, гражданин которого подвергается данной мере ответственности по российскому административному законодательству, путем разработки и принятия межправительственных соглашений между Российской Федерацией и иностранными государствами; 2).Возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на приглашающую сторону (физическое или юридическое лицо), если таковая установлена; 3).Возможность применения альтернативной меры административной ответственности (к примеру, выполнения общественно-полезных работ) [11, с. 45-46].
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения в данной области применяется только в качестве дополнительного альтернативного наказания наряду со штрафом и предусмотрена только в двух статьях гл. 18 КоАП (ч. 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.3).
Административный арест в рассматриваемой области в качестве наказания предусмотрен санкцией лишь одной статьи - ст. 18.7 КоАП РФ.
Однако следует согласиться с А.В. Кириным, который утверждает, что административный арест по негативному воздействию на человеческую психику, а также причиняемым моральным и физическим страданиям, по сути граничит с мерами уголовной ответственности. Представляется необходимым, заменить данную меру ответственности в ст. 18.7 на более гуманные и цивилизованные средства воздействия на нарушителей (прежде всего тот же административный штраф или обязательные работы) [6, с. 54-55].
Административное выдворение за пределы Российской Федерации. предусмотрено в ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ. Причем в ряде санкций оно обозначено как дополнительное, а в других - как дополнительное альтернативное наказание. Как уже было отмечено, зачастую иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие миграционное законодательство, являются неплатежеспособными. В связи с этим, думается, что было бы целесообразно изменить санкции ч. 1.1, 3 и 4 ст. 18.8, ч. 2 и 3 ст. 18.10 КоАП РФ, предусмотрев возможность административного выдворения как с применением штрафа, так и без него.
Административное выдворение за пределы РФ применяется в относительно небольшом количестве случаев. К примеру, по данным Управления Федеральной миграционной службы по Нижегородской области по реализации государственной политики в сфере миграции в Нижегородской области в 2013 году за пределы Российской Федерации выдворено 322 иностранных гражданина и лица без гражданства (АППГ - 160 или + 101,2 %) [1].
По нашему мнению, значимой проблемой применения данного вида наказания является то, что зачастую решения судей о назначении дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ не всегда мотивированы и подтверждены данными, свидетельствующими о
действительной необходимости применения к лицу столь суровой меры ответственности, а также ее соразмерности в качестве единственно возможного способа достижения баланса публичных и частных интересов в административном процессе [10]. В частности, важнейшим обстоятельством, которое необходимо учитывать при разрешении вопроса о применении выдворения, является семейное положение иностранного гражданина или лица без гражданства [4, с. 80], что подтверждается практикой Европейского суда по правам человека (дело Аль-Нашиф и другие против Болгарии от 29 июня 2002 г. (жалоба N 50963/99), дело Лю и Лю против Российской Федерации (жалоба N 42086/05) от 6 декабря 2007 г. и др.).
Также в качестве проблемного момента можно отметить следующее: если решение о выдворении все-таки вынесено, то осуществляется оно зачастую в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. В результате трудовые мигранты могут только делать вид, что покидают территорию Российской Федерации, меняя свое место пребывания [9, с. 246].
Административное приостановление деятельности фигурирует в ч. 2 ст. 18.13, ч. 1-4 ст. 18.15, ст. 18.16, ч. 1, 3 ст. 18.17 КоАП РФ.
Очевидно, что законодатель возложил на эту меру ответственности «повышенные обязательства». Например, в санкции ст. 18.15 она является альтернативой административного штрафа размером до 1000000 рублей за каждого принятого на работу с нарушением законодательства иностранного гражданина. Однако при реализации данной меры возникают некоторые теоретические и практические проблемы. Во-первых, существует множество способов, позволяющих коммерческим организациям вуалировать нарушения миграционного законодательства. Во-вторых, представляется весьма неоднозначным закрепление в КоАП возможности сокращения срока приостановления деятельности, если будет установлено устранение обстоятельств, послуживших основанием для назначения этой меры. По нашему мнению, нужно некоторое реформирование института административного приостановления деятельности, а назначаться оно должно строго с учетом конкретных обстоятельств дела и исходя из целесообразности его применения в каждом конкретном случае. Некоторые авторы предлагают вообще «исключить из практики применения возможность досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности путем отмены ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ» [11, с. 47].
Таким образом, представляется необходимым дальнейшее совершенствование административного законодательства в сфере режима охраны государственной границы и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. При этом эффективность регулирования миграционных отношений и борьбы с правонарушениями зависит не только от количества и качества правовых норм, но и
главным образом от качества правоприменительной деятельности, а, следовательно, от знания действующего законодательства, умения его анализировать и обобщать опыт применения [7, а 48].
Список литературы:
1. Аналитический обзор миграционной ситуации и деятельности Управления Федеральной миграционной службы по Нижегородской области по реализации государственной политики в сфере миграции в Нижегородской области в 2013 году [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fms-пШ^Ш^=7968.
2. Айрапетян С.В. Административно-правовые проблемы незаконной миграции // Административное право и процесс. - 2013. - N 8. - С. 65.
3. Гараев А.А. Анализ взыскиваемости административного штрафа // Административное право и процесс. - 2013. - N 2. - С. 34-36.
4. Ивашин А.Б. Международно-правовые и конституционно-правовые основы совершенствования административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства // Миграционное право. - 2009. - N 2. - С. 89.
5. Катаева О.В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2007. - С. 10-11.
6. Кирин А.В. Противоречия концептуально-правового статуса ареста как административного наказания // Административное право и процесс. -2011. - N 9. - С. 54-55.
7. Кондрашина К.П. Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства // Административное право и процесс. - 2006. - N 2. - С. 48.
8. Купреев С.С. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушение правил пребывания в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2009. - N 10.
9. Нуфер Г. Ю. Некоторые особенности применения административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации // Молодой ученый. - 2014. - № 1. - С. 246.
10. Панкова О.В. Административное выдворение в системе мер государственного принуждения: проблемы правоприменения // СПС Консуль-тантПлюс, 2013.
11. Симонова Е.А. Административный штраф как основная мера административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации // Исполнительное право. - 2009. -N 4. - С. 45-46.
