Административная ответственность за нарушение миграционного законодательства как механизм обеспечения миграционной безопасности России Текст научной статьи по специальности «Право»

Административная ответственность

за нарушение миграционного законодательства как механизм обеспечения миграционной безопасности России

Литвиненко А.В.*

The problems of administrative responsibility for infringement of the migratory legislation of Russia we analyze in this article.

ю

01 Z

0) о о сч

о о о

Q. С[ CQ

s н

о

0

1

о я с о m ф VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я <

*

S I

н

о ф

со

В современных условиях обеспечение миграционной безопасности России - важная задача государства. Достижение состояния миграционной безопасности основывается на проведении целого комплекса различных мероприятий: политических, экономических, социальных, организационных, информационных и правовых.

В настоящее время одним из наиболее эффективных направлений деятельности государства в этой сфере является осуществление контрольно-надзорной функции за соблюдением миграционного законодательства и привлечение к ответственности правонарушителей. В арсенале государственных органов есть целый ряд способов борьбы с нарушителями миграционного законодательства, среди которых необходимо особо выделить административную ответственность.

Как свидетельствует статистическая информация Федеральной миграционной службы России (далее - ФМС России) административная ответственность за нарушение миграционного законодательства является действенным механизмом, способствующим достижению миграционной безопасности государства. По данным ФМС России в 2008 г. сотрудниками территориальных органов ФМС России было рассмотрено 2 730 272 дела об административных нарушениях миграционного законодательства, а судьями судов общей юрисдикции - 40 236 дел о таких правонарушениях. Для сравнения отметим, что в этом же году к уголовной ответственности за нарушение миграционного законодательства было привлечено лишь 74 человека1. Таким образом, необходимо отметить существенную роль административной ответственности в обеспечении миграционной безопасности государства.

Административная ответственность за нарушения миграционного законода-

тельства является неотъемлемой частью института административной ответственности, в связи с этим она обладает всеми признаками последней, а именно: она устанавливается КоАП РФ и принятыми в соответствии с ним законами субъектов об административных правонарушениях; ее основанием является административное правонарушение; субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица; она наступает только за виновное деяние; административная ответственность выражается в применении к лицу, совершившему административное правонарушение, административных наказаний, исчерпывающий перечень которых установлен в ст. 3.2 КоАП РФ; к административной ответственности могут привлекать как органы судебной власти, так и внесудебные органы; порядок привлечения к административной ответственности урегулирован исключительно процессуальными нормами КоАП РФ2.

Среди указанных черт, на наш взгляд, особого внимания заслуживает вопрос о субъектах, обладающих административ-но-юрисдикционными полномочиями в сфере обеспечения миграционной безопасности России, и разграничении их полномочий.

В соответствии с положениями гл. 23 КоАП РФ субъектами административной юрисдикции по делам об административных нарушениях миграционного законодательства являются:

• судьи судов общей юрисдикции (мировые и районные судьи) (ст. 23.1 КоАП РФ);

• органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

В соответствии с Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 9283 таким орга-

Преподаватель кафедры административного права ГОУ ВПО Российская академия правосудия.

Миграция и миграционная безопасность

ном является ФМС России. Согласно ст. 23.67 КоАП РФ от имени ФМС России дела об административных нарушениях миграционного законодательства вправе рассматривать: ее руководитель и его заместители; руководители территориальных органов ФМС России и их заместители; руководители структурных подразделений территориальных органов ФМС России и их заместители.

При этом компетенция по рассмотрению дел об административных нарушениях миграционного законодательства распределяется между судьями и должностными лицами ФМС России следующим образом:

• к исключительной подведомственности судей судов общей юрисдикции относятся административные правонарушения, предусмотренные тремя статьями гл. 18 КоАП РФ, предусматривающими административную ответственность: за нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11 КоАП РФ); нарушение беженцами или вынужденными переселенцами правил пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.12 КоАП РФ); незаконную деятельность по трудоустройству граждан РФ за границей (ст. 18.13 КоАП РФ, ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ);

• должностные лица ФМС России уполномочены рассматривать дела о следующих административных нарушениях миграционного законодательства: нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в РФ либо режима пребывания (проживания) в РФ (ст. 18.8 КоАП РФ); нарушение должностным лицом организации, принимающей в РФ иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином РФ или постоянно проживающим в РФ иностранным гражданином, или лицом без гражданства, правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ (ст. 18.9 КоАП РФ); незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в РФ (ст. 18.10 КоАП РФ); незаконное привлечение к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15 КоАП РФ); нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на тор-

говых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16 КоАП РФ); несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ); предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета (ст. 19.27 КоАП РФ), (ст. 23.67 КоАП РФ). При этом следует отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ должностное лицо ФМС России, к которому поступило на рассмотрение дело об административном правонарушении (ст. 18.8, ст. 18.10, ст.ст. 18.15-18.17 КоАП РФ, а также ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ), может передать его на рассмотрение судье. Это полномочие связано с тем, что если при рассмотрении дела об административном нарушении миграционного законодательства, предусмотренного одной из указанных статей, должностное лицо ФМС России с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу, и других указанных в КоАП РФ обстоятельств придет к выводу о необходимости назначения лицу, привлекаемому к административной ответственности, наказания, которое данное должностное лицо применить не вправе3. К таким наказаниям относятся административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также административное приостановление деятельности, которые в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ уполномочены назначать только судьи районных судов. Следует отметить, что в статьях КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность за нарушение миграционного законодательства (ст.ст. 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ) административное выдворение предусмотрено только в качестве дополнительного наказания, применяемого наряду с административным штрафом. Если должностное лицо ФМС России посчитает необходимым назначить данное дополнительное наказание, то ему следует, не назначая основного наказания, передать дело на рассмотрение судье в полном объеме. Применение же долж-

ю

О!

О) О О

сч

о о о о.

со

I-О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

Ю

Ol

Z

О)

о о сч

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

ностным лицом основного наказания и передача дела судье для назначения только дополнительного наказания влечет прекращение производства по делу на основании п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ4.

Что касается особенностей передачи в суд на рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере миграции, за совершения которых может быть применено административное приостановление деятельности (ст.ст. 18.15-18.16, ч. 1 и 3 ст. 18.17 КоАП РФ), то следует отметить следующее. Рассмотрению судьями подлежат только дела, возбужденные в отношении тех субъектов административных правонарушений, которым может быть назначен данный вид наказания. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями в отношении граждан или должностных лиц, судьи рассматривать не вправе, поскольку КоАП РФ установлена возможность применения к данным субъектам только административного штрафа, назначение которого допускается и должностными лицами ФМС России. Следовательно, по указанным статьям КоАП РФ судьями могут быть рассмотрены лишь дела об административных нарушениях миграционного законодательства, совершенные юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, к которым в соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ может быть применено административное приостановление деятельности5.

Кроме того, необходимо подчеркнуть, что передача судье должностным лицом ФМС России дела об административном правонарушении в сфере миграции офор-

мляется определением, которое должно быть мотивировано. Однако и в случае отсутствия в определении мотивов, которыми руководствовалось должностное лицо при передаче дела судье, последний, на наш взгляд, должен рассмотреть данное дело по существу. Это объясняется тем, что судья не связан мнением должностного лица ФМС России и вправе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств, руководствуясь общими правилами назначения наказания, назначить любую меру наказания, предусмотренную санкцией соответствующей статьи КоАП РФ, в том числе, и такую, применение которой не относится к исключительной компетенции судей6.

Резюмируя сказанное, следует отметить, что административная ответственность за нарушение миграционного законодательства в современных условиях является реально действующим механизмом обеспечения миграционной безопасности России. В то же время на основании исследований правоприменительной практики приходится констатировать наличие определенных сложностей в разграничении компетенции административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере миграции. На наш взгляд, согласованная и взвешенная позиция судей и должностных лиц ФМС России по спорным вопросам позволит решить многие проблемы правоприменительной практики в данной сфере и еще более укрепить роль административной ответственности в обеспечении миграционной безопасности государства.

Литература и примечания

1. Официальный сайт ФМС России: [Электронный ресурс]: http: //www.fms.gov.ru/about/ofstat.

2. /stat_1_rd/part_1.php.

3. Указ Президента Российской федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.

4. Подпункт «в» п. 3 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного суда РФ. 2005. № 6.

5. Панкова О.В. Указ. соч. С. 143-144.

6. Письмо Красноярского краевого суда от 20 сентября 2007 г. № 4а «О порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 18 КоАП РФ» // СПС Консультант-Плюс.

2 Ф d

я *

<

*

S I

н

о ф

со