CC BY
131
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
А. П. СОЛДАТОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России) e-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс.
УДК 331.556.4:342
A. P. SOLDATOV, Doctor of Law, Professor, Chief Researcher at the Research Center (Academy of Management of the Ministry of Interior of Russia)
Scientific specialty: 12.00.14 — Administrative Law; Administrative Process.
О необходимости совершенствования института административной ответственности в области обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации
About Necessity of Improvement the Institute of the Administrative Responsibility in a Field of Providing the Regime of Staying (Living) of the Foreign Citizens on the Territory of the Russian Federation
В статье исследуются проблемы административной ответственности иностранных граждан за нарушения режима пребывания (проживания) на территории Российской Федерации. В начале исследования автор анализирует правовую регламентацию данного института в условиях современности. С момента принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указанный институт исследования существенно видоизменился. Общее количество составов правонарушений в этой сфере увеличилось почти вдвое, что обусловливалось объективными потребностями развития нашего государства. В этом процессе имели место отдельные ошибки и неточности. По результатам правового анализа судебных решений, вынесенных судами разных инстанций, автором обосновывается необходимость внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Административная ответственность, иностранный гражданин, режим пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации,
The article researches the administrative responsibility' problems of the foreign citizens for the violations of the staying regime (residence) on the territory of the Russian Federation. At the beginning of researching the author analyzes the legal regulation of such institute in the modern conditions. From the moment of adoption the Codex of the Russian Federation about the administrative offenses the specified institute of researching significantly changed. The total number of the offenses in this sphere has almost doubled, which was due to the objective needs of development of our state. There have been some errors and inaccuracies in this process. According to the results of the legal analysis of court decisions made by courts of the different instances, the author substantiates the need of modification' introduction into the Codex about the administrative offences of the Russian Federation.
Administrative responsibility, foreign citizen, regime of the foreign citizens staying (living) in the Russian Federation, basic and additional admin-
основные и дополнительные административные наказания, административный штраф, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, международный правовой акт (конвенция), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, пути совершенствования законодательства.
istrative punishments, administrative fine, administrative expulsion from the Russian Federation of a foreign citizen or stateless person, international legal act (convention), Russian Federation administrative offenses Code, ways to improve legislation.
В момент принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ и вступления его в законную силу (2002 г.) в гл. 18, регламентирующую ответственность в области защиты государственной границы и обеспечение режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, входило 14 составов административных правонарушений. В настоящее время их общее количество увеличилось до 20, а в некоторых статьях этой главы появились дополнительные части и примечания1.
Все это говорит о существенном видоизменении всего указанного института административной ответственности, что обусловливается объективными потребностями развития нашего государства и необходимостью совершенствования действующего законодательства, приближая его к жизненным реалиям. В этом процессе важно не допускать новых ошибок и неточностей. На один из аспектов несовершенства, недавно принятых изменений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан в нашей стране, мы и хотим обратить внимание представителей научной общественности и законодателей.
Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 18.8 КоАП РФ. Первоначально фабула статьи состояла из двух частей. В части первой статьи речь шла о нарушении иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации. Во второй части — отдельно выделялись действия, характеризующие объективную сторону состава правонарушения, выражавшиеся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию, фактически осуществляемой на территории нашей страны деятельности или роду занятий. За указанные нарушения обе части статьи предусматривали наложение штрафа на иностранного гражданина в размере от двух до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
Федерации или без такового. В настоящее время статья состоит из пяти частей и примечания.
Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ2 в часть 1 статьи 18.8 КоАП РФ были внесены изменения. Федеральный законодатель дополнил статью подпунктом 1.1. В нем конкретизируется объективная сторона правонарушения, а именно: нарушение иностранным гражданином режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в нашей стране, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния.
Санкция указанного подпункта предусматривает наложение административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. При этом дополнительное наказание «административное выдворение за пределы Российской Федерации», в отличие от ранее действующей редакции статьи, безальтернативно. Иными словами, во всех случаях при совершении такого рода правонарушения виновное лицо обязательно подлежит выдворению за пределы территории нашей страны.
Вместе с тем, изучение судебной практики по делам об опротестовании прокуратурой края нескольких постановлений районных судей в Краснодарском краевом суде о привлечении к административной ответственности граждан по ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ показало, что отсутствие в тексте статьи (альтернативной выдворению) санкции является нарушением правовых норм не только внутри российского законодательства, но и норм международного акта о правах человека (конвенции). Приведем лишь несколько наглядных примеров из судебной практики [5].
Так, из материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1.1
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение: федер. закон от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4040.
ст. 18.8 КоАП РФ, совершенном 13 октября
2016 г. гр-ном Г., стало известно, что он вместе со своей матерью на законных основаниях прибыл из Республики Казахстан в г. Крымск Краснодарского края в 2011 г. В октябре того же года ему было выдано разрешение на временное проживание сроком до 3 октября 2014 г. Однако в июле 2012 г. его семья пострадала в результате стихийного бедствия (наводнения), потеряв вещи, документы и денежные средства. В результате гр-н Г. не смог поменять паспорт гражданина Казахстана и получить вид на жительство в России. Его мать, 27 декабря 1946 г. рождения, в 2015 г. перенесла инсульт и является в настоящее время инвалидом 2 группы. В сложившейся ситуации выдворение за пределы страны сына оставило бы ее без какой-либо материальной и моральной помощи. Свою вину в совершении правонарушения он признал полностью, раскаялся, согласен уплатить штраф в размере 2 500 рублей (дело 4А-470/17).
Из жалобы, поступившей в Аппарат Правительства Российской Федерации, было дополнительно установлено. Правонарушитель гр-н Г. более 5 лет проживает в г. Крымске, русский по национальности, родственников и жилья в Республике Казахстан не имеет. В случае применения к нему выдворения за пределы Российской Федерации по постановлению районного судьи, это повлечет невозможность повторного прибытия в Россию и получения разрешения на временное проживание в течение 5 лет, в соответствии с п. 3.7 Федерального закона № 115-ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»3, что не позволит ему совместно проживать с семьей. Аналогичные последствия для правонарушителя предусматривает и п. 2 ст. 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»4.
Другой пример. Постановлением судьи Адлерского районного суда г. Сочи от 31 мая
2017 г. гр-ка Республики Казахстан Ф., 4 февраля 1950 г. рождения, была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 2 000 рублей с административным выдворение за пределы Российской Федерации (дело 4А-1103/17). Из материалов административного дела следует, что гр-ка Ф. допустила нару-
3 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
4 О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федер. закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
шение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, выразившееся в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечению определенного срока пребывания. Вместе с тем районный суд не исследовал всех обстоятельств дела.
Только после обращения гр-ки Ф. и ее сына к Уполномоченному по правам человека в Краснодарском крае стали известны подробности, характеризующие совершенное правонарушение. Заявители, продав квартиру в Республике Казахстан, в г. Алматы, прибыли в законном порядке на постоянное место жительство в г. Сочи (пос. Блиново). Гр-ка Ф. для совместного проживания с сыном купила дом в поселке по ул. Рахманинова, 20. Впоследствии ее сын получил гражданство Российской Федерации, а она не получила гражданство по причине ухудшения своего здоровья.
Из представленных документов усматривается, что гр-ка Ф. страдает тяжелыми заболеваниями и не может самостоятельно передвигаться, ее сын является инвалидом 3 группы с детства. Состояние здоровья заявительницы и ее сына указывают на необходимость совместного ухода и проживания. Источников дохода, помимо денежных средств, полученных от продажи недвижимого имущества в Республике Казахстан, они не имеют. Заявители в своем обращении просили помочь им в сложившейся трудной жизненной ситуации, поскольку у них нет других родственников и отсутствует жилье в Республике Казахстан.
Используя многообразные виды источников права, в обоих случаях Краснодарский краевой суд изменил решения, вынесенные судами первой инстанции. Краевой суд в схожих мотивировочных частях, вынесенных постановлений, констатировал: при вынесении постановлений о назначении гр-ну Г. и гр-ке Ф. основного и дополнительного наказания (штраф и выдворение) судами не были учтены требования ст. 24.1 «Задачи производства по делам об административных правонарушениях», ст. 26.1 «Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении» и ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ «Общие правила назначения наказания». Фактические обстоятельства, послужившие причинами и условиями совершения правонарушений, в полной мере не исследовались, не было дано правовой оценки и сведениям о личностях правонарушителей.
В соответствии с положениями ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 4 ноября 1950 г.) (далее — Конвенция) каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено и необходимо
в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц5.
В своих постановлениях краевой суд аргументировал, что вынесенные наказания в виде административного выдворения не отвечают целям и задачам назначения административного наказания, не соответствуют степени общественной опасности совершенных правонарушений, являются чрезмерно суровыми, не отвечают принципу справедливости назначения административного наказания. Оба правонарушителя обладают достаточной степенью интеграции в социальную среду Российской Федерации, при этом не представляют какой-либо угрозы национальной безопасности или общественному порядку. В постановлениях Краснодарского краевого суда сделаны ссылки и на правовые позиции двух высших судебных инстанций.
В частности, Конституционный Суд РФ в одном из постановлений признал, что правила применения мер административной ответственности должны обеспечивать баланс между основными правами правонарушителя и общего интереса как совокупности защит других лиц, общества и государства от административных правонарушений и тем самым не допускать избыточного государственного принуждения при привлечении граждан к административной ответственности6.
Известно, что административный штраф может назначаться только в качестве основного наказания, а административное выдворение иностранного гражданина может применяться как в качестве основного, так и дополнительного наказания (ст. 3.3 КоАП РФ). Однако из этого правила есть некоторое исключение.
Так, Пленум Верховного Суда РФ по проблеме соотношения основного и дополнительного административного наказания выразил следующую правовую позицию. Судам всех уровней необходимо учитывать, что выдворение лица из страны, в которой проживают члены его семьи, может нарушать право на уважение семейной жизни, гарантированной Конвенцией.
В случаях, когда санкция статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает обязатель-
5 Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
6 По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко: постановление Конституционного
Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П // СЗ РФ. 2013. № 8. Ст. 868.
ное назначение дополнительного административного наказания наряду с основным, но при этом дополнительное наказание не может быть назначено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, судья вправе назначить лишь основное наказание7. Аналогичная правовая позиция высказана Верховным Судом РФ и в других постановлениях в период с 2015 по 2017 гг. Руководствуясь всеми ранее перечисленными положениями КоАП РФ и решениями судов высших инстанций, Краснодарский краевой суд отменил дополнительные наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, вынесенные в отношении гр-на Г. и гр-ки Ф., оставив в силе только основное наказание в виде штрафа.
По результатам проведенного исследования можно сделать несколько выводов. Первый и главный из них — необходимо на федеральном уровне внести изменение в редакцию санкции п. 1.1. ст. 18.8 КоАП РФ, предусмотрев в ней не только основное и дополнительное наказание в виде штрафа и обязательного административного выдворения, но и возможность не применения к правонарушителю дополнительного наказания (выдворения). Текстуально это могло бы выглядеть так: после слов «...с административным выдворением за пределы Российской Федерации» добавить словосочетание «или без такового».
Научное исследование наглядно показало, что и сегодня есть достаточные основания (международно-правовой акт, решения судов: конституционного, верховного), чтобы не применять дополнительное наказание, но на уровне городских и районных судов о них мало кто знает, и судьи ими не руководствуются. Сколько потребовалось сил, средств и иных издержек для правонарушителей, чтобы были приняты законные и справедливые судебные решения. В связи с этим можно сделать и некоторые другие, более масштабные выводы и предложения.
Прежде всего речь идет о содержании ст. 18.8 КоАП РФ. Как представляется, нельзя признать удачным формат статьи, в котором объединяются совершенно разные по объективной стороне правонарушения: нарушение иностранным гражданином правил въезда на территорию нашей страны и нарушение режима пребывания (проживания) в Российской Федерации. Это усложняет само восприятие статьи, которая, как ранее было отмечено, теперь стала состоять из пяти частей, а фактически из семи, вместо двух ранее, так как в пяти частях есть
7 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 // Рос. газ. 2005. 19 мая.
еще и два самостоятельных подпункта с отдельными частями и санкциями.
На необходимость разграничения (разделения) данного вида правонарушения на две отдельные статьи прямо указывают и приведенные примеры из судебной практики. Оба правонарушителя (гр. Г. и гр-ка Ф.) прибыли в нашу страну на законных основаниях, через специализированные пункты пропуска, т. е. не нарушая правил въезда. В дальнейшем у них случились обстоятельства, связанные с нарушением только режима пребывания (проживания). Более того, у них была цель — переселиться на территорию России для постоянного места жительства, купить недвижимость, взамен проданной. Возникает вопрос. Зачем объединять в единой статье нарушение правил въезда и нарушение режима пребывания (проживания)?
Учитывая, что в нашей стране с 2007 г. действуют Государственные программы по содействию добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом8, на наш взгляд, назрела необходимость пересмотра всего института административной ответственности, предусмотренного главой 18 КоАП РФ. Необходимо ми-
8 О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (вместе с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом): указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
нимизировать действующие административные наказания — и прежде всего в отношении наших соотечественников, граждан СНГ, пожелавших переселиться на постоянное место жительство в Россию. Следовало бы использовать и опыт зарубежных стран в части «автоматического» получения гражданства в нашей стране при покупке иностранным гражданином (соотечественником) недвижимости.
От решения проблем правового регулирования института ответственности иностранных граждан в определенной степени зависит улучшение демографической ситуации в стране, ускорение ее социально-экономического развития. Именно на эти аспекты обращали внимание известные ученые в научных публикациях, проводя исследования по схожей проблематике [1, с. 44—48; 4, с. 12—16]. Необходимо привести действующее законодательство в соответствие с международными нормами, так как это улучшит имидж страны, сделает Россию более привлекательной для соотечественников, а органам внутренних дел позволит более эффективно решать правоохранительные задачи в сфере миграции [2, с. 35—37; 3, с. 31—35].
Вносимые предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности вполне соответствуют современным директивным высказываниям руководства страны о том, что в России главная ценность — это человек, который в своей общности образует ее население.
Список литературы:
References:
1. Лампадова С. С. О соотношении отдельных норм права при осуществлении территориальными органами МВД России государственного контроля в сфере миграции // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2017. № 3 (75).
2. Подмарев А. А. Конституционно-правовое регулирование ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2017. № 3 (75).
3. Попов М. Ю. Основные черты правового регулирования миграционных процессов в условиях обеспечения национальной безопасности России // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2016. № 4.
4. Репьев А. Г., Васильков К. А. Проблемы реализации отдельных видов административного наказания на современном этапе // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2017. № 4.
5. Сайт Краснодарского краевого суда. URL: www.kubansud.ru (дата обращения: 15.05.2018).
1. Lampadova S. S. O sootnoshenii otdel'nyh norm prava pri osushchestvlenii territorial'nymi organami MVD Rossii gosudarstvennogo kontrolya v sfere migracii // Vestnik of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia. 2017. № 3 (75).
2. Podmarev A. A. Konstitucionno-pravovoe regu-lirovanie ogranicheniya prav i svobod inostran-nyh grazhdan i lic bez grazhdanstva v Rossi-jskoj Federacii // Vestnik of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia. 2017. № 3 (75).
3. Popov M. Yu. Osnovnye cherty pravovogo reg-ulirovaniya migracionnyh processov v uslovi-yah obespecheniya nacional'noj bezopasnosti Rossii // Vestnik of Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2016. № 4.
3. Rep'ev A. G, Vasil'kov K. A. Problemy reali-zacii otdel'nyh vidov administrativnogo nakaza-niya na sovremennom ehtape // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation . 2017. № 4.
5. Sajt Krasnodarskogo kraevogo suda. URL: www. kubansud.ru (data obrashcheniya 15.05.2018).
