CC BY
31
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2022. № 2
экологическое и земельное право
Научная статья уДК 349.41
А. Л. Корнеев*
особенности действия норм об использовании земли (земельных участков) без предоставления
Аннотация. Правовой институт использования земельных участков без их предоставления и установления сервитута, публичного сервитута является не только новым, но и содержит ряд необычных правовых конструкций. В этой связи важно выяснить общую его направленность, соотнести с близкими правовыми категориями, а также определить пути совершенствования имеющихся норм. Сделан вывод, что в основе появления данного института лежит необходимость оперативного разрешения порядка ограниченного использования пространственных свойств земли (земельный участок) и расширения экономических возможностей. Поскольку сохраняется публичная собственность на землю, а у лица, использующего земельный участок, не возникает предусмотренных ЗКРФ прав на землю, целесообразно в отдельной норме предусмотреть положение о том, что разрешение выдается на использование земли на условиях, наименее обременительных для текущего и будущего ее использования. Действующий правовой режим разрешения использовать земли (земельный участок) на рассматриваемых основаниях не предусматривает заключения договора об использовании, однако законодательное регулирование не содержит и императивной нормы, которая бы запрещала такое соглашение. Земля (земельный участок) используется в данном случае как именно экономический ресурс, что в определенной мере снижает ее ценность для публичного собственника. Поэтому концептуально следует исходить из того, что в случаях, когда законодатель прямо не устанавливает запрета, выдача разрешения может предусматривать и плату за использование.
Ключевые слова: земля, земельный участок, использование земельного участка без предоставления, дозволение, экономические возможности, правовой институт.
* Александр Леонидович Корнеев — кандидат юридических наук; доцент кафедры экологического и земельного права, юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова (Москва, Россия); 9694720@mail.ru © Корнеев А. Л., 2022
Для цитирования: Корнеев А. Л. Особенности действия норм об использовании земли (земельных участков) без предоставления // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2022. № 2. С. 69—82.
Принятие норм, входящих в гл. V. 6 Земельного кодекса Российской Федерации1, несомненно вызвано потребностью решения двух групп проблем. Во-первых, общая идея появления такого способа разрешения использовать земельные участки совершенно прозрачна: требовалось ввести режим, который бы позволял достаточно быстро и без избыточных административных процедур (оперативно) обеспечить размещение ряда объектов, что и предопределило не вполне обычный порядок легитимации действий пользователя. Во-вторых, отсутствуют специальные институции и правовые формы для некоторых случаев использования поверхности земли2.
В этом плане рассматриваемые правила предопределены преимущественно задачами градостроительной политики, организации энергетических систем и развития инженерной инфраструктуры 3. Нормативные решения и правовые модели, отраженные в данной главе ЗК РФ, направлены на обустройство уже имеющихся или строящихся объектов (их комплексов), а также решение некоторых социально-экономических проблем. Соответственно этому и цель разрешения такого использования земли (участков) всегда более определенная и жестко регламентируется (по сравнению с обычным предоставлением земельных участков).
Эти обстоятельства предопределили особенности характеристики использования земли (земельного участка) по данному основанию. В таких случаях сам земельный участок не является объектом права, не поступает целиком во владение и использование другого лица, который, однако, вправе удовлетворять свои потребности из определенных полезных свойств земли (в пределах соответствующего земельного участка). Эти возможности, по общему правилу, ограничиваются свойствами участка (участков) как «части земной поверхности» (п. 3 ст. 6 ЗК РФ) для пространственного размещения соответствующих объектов.
1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 № 136-Ф3 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147 (далее по тексту — ЗК РФ).
2 Так, И. А. Игнатьева отмечает, что «ГК не предлагает аналогичной конструкции для осуществления энергетической компанией своих обязанностей по поддержанию в надлежащем состоянии объектов электроэнергетики в процессе их эксплуатации» (Игнатьева И. А. Использование земель и земельных участков с объектами электроэнергетики: право и практика: учеб. пособие. М., 2019).
3 В этом смысле понятия «линейные объекты» и «инженерные сооружения» обоснованно рассматриваются как собирательные при применении данной главы ЗК РФ (см.: Жаркова О. А. Оформление прав на линейные объекты // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 12. С. 43).
В целом правовой режим такого использования установлен нормами гл. V. 6 ЗК РФ, виды, порядок и условия размещения объектов определены Постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2014 г. № 13004, а общие вопросы выдачи разрешений на использование участков — Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2014 г. № 12445. Отдельные вопросы регулирования возникающих отношений могут содержаться в нормативных правовых актах соответствующего субъекта РФ. Кроме того, размещение нестационарных торговых объектов в части схемы их размещения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»6, а эксплуатация рекламных конструкций на таких земельных участках осуществляется на основании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе»7.
Вместе с тем нельзя считать, что формирование норм данной главы завершено, о чем свидетельствуют некоторые пробелы в правовом регулировании и отсутствие некоторых общих норм.
Концептуально решение об использовании земельного участка (земли) можно считать юридической формой реализации права соответствующего публичного образования (в лице его органа) на земельные участки, находящиеся в его собственности (либо на праве иной публичной собственности). Между тем это не вполне точно, поскольку указанное решение является, по сути, одной из стадий действия всей системы регулирования данных отношений (наряду с заявлением лица, инициирующего использование). В этом смысле вынесение решения скорее лишь замыкает цепочку юридических фактов и других юридически значимых обстоятельств, основанных на действии норм публично-правового характера.
Тем не менее сама легитимность использования земельного участка в силу норм гл. V. 6 ЗК РФ зависит от именно акта волеизъявления собственника (уполномоченного им лица). Поэтому такое разрешение может рассматриваться как особый род дозволения определенных
4 Постановление Правительства РФ от 13 декабря 2014 г. № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7089.
5 Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2014 г. № 1244 «Об утверждении Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности» // Там же. 2014. № 49 (ч. 6). Ст. 6951.
6 Там же.
7 Там же.
действий8. В противном случае, в том числе в случаях, когда решение принимает не уполномоченное лицо, использование должно рассматриваться как незаконное9.
С экономической точки зрения данное разрешение представляет собой расширение сферы и способов использования земли (земельных участков), поскольку ведет к извлечению из него больших экономических ресурсов и возможностей, что нельзя не приветствовать. При этом по общему правилу сохраняется прежнее экономическое назначение земельного участка, в рамках которого сохраняется и прежнее использование.
В подавляющем большинстве случаев размещение таких объектов не предполагает необходимости получения разрешения на строительство. Это позволяет говорить о том, что, с точки зрения Градостроительного кодекса, они относятся к категории «некапитальных» (ч. 1 ст. 4). Однако многие из них имеют признаки объектов недвижимости (ст. 130 ГК РФ), что в свою очередь порождает споры на практике10.
Очевидно, и при формировании Перечня объектов, которые могут размешаться в порядке гл. ^6, ориентиром были именно объекты, сооружение которых не предусматривает необходимости получать разрешение на строительство. Представляется правильным, что при наличии спора необходимо отдельно оценивать эти характеристики объекта, в том числе и то, насколько его размещение способно влиять на использование земли другими лицами, включая возможность его удаления, переноса, ликвидации и т. п. В некоторых случаях суды обоснованно подчеркивают, что сооружения, которые предполагается разместить на участке, являются разборными11. Полагаем этот подход правильным, соответствующим смыслу такого использования.
Указание на то, что земельный участок будет использоваться «без предоставления», по существу, означает, что у пользователя не возникает обычных, предусмотренных ЗК РФ прав на участок в целом, а само
8 На данное обстоятельство уже обращалось внимание в литературе, но только поэтому считать его «фактическим» представляется неверным (см.: Гряда Э. А. Способы правового регулирования отношений фактического землепользования // Экологическое право. 2019. № 1. С. 5).
9 В частности, если имеется ошибка в правомочиях публичных собственников (см., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 20 мая 2020 г. № 306-ЭС20-6689 по делу № А72—770/2019: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021)).
10 Чаще всего речь идет о том или ином функциональном оборудовании, когда отдельные элементы имеют неразрывную связь с землей (см., напр.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 июля 2013 г. № ВАС-9767/13 по делу № А42-4761/2011; Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2019 № 19АП-7574/2019 г. по делу № А36-12764/2017: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021)).
11 Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 февраля 2020 г. № Ф04-7600/2019 по делу № А75-8541/2019: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
разрешение не «выступает правоустанавливающим документом»12. Нет у пользователя таким земельным участком и каких-либо определенных субъективных прав в гражданско-правовой систематике.
Однако у пользователя в силу легитимности его положения все же есть определенные правовые возможности, в том числе право извлекать полезные свойства участка в соответствии с заявленной целью. В результате дозволения субъект получает возможность воспользоваться соответствующими экономическими возможностями (проводить геологические изыскания, осуществлять установку или ремонт сооружений, размещать строительные и иные материалы и т. д.). Поскольку данная цель определяется законом, то действия пользователя не могут превышать пределов, определенных именно ею. Так, разрешение на использование земельного участка для инженерных изысканий в порядке гл. ^6 ЗК РФ само по себе не может служить основанием для получения разрешения на вырубку деревьев, кустарников и иной растительности на участке13.
Следует учитывать и другие ограничения (срок разрешения, технологическую обусловленность объектов, их соотношение с имеющимися объектами на земельном участке и пр.). Например, разрешение для размещения нестационарных объектов должно быть жестко увязано со схемой размещения14 таких торговых объектов, как это и предусмотрено в Федеральном законе № 381-Ф3.
Нет также сомнений и относительно того, что получение экономических возможностей одним лицом (получившим разрешение на размещение объектов) в силу ограниченности (дискретности) земельного участка приводит к умалению экономических возможностей другого лица15. В данном случае это соответствующее публичное образование
12 На это обращало внимание и Минэкономразвития России в письме от 14 октября 2016 г. № Д23и-4886 «О платности использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления и установления в отношении них сервитута в случаях, предусмотренных подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
13 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 ноября 2019 г. № Ф07-14079/2019 по делу № А13-20289/2018. Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
14 В настоящее время в части размещения объектов надо опираться на приказ Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков». Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
15 Е. А. Суханов высказался по аналогичному поводу (применительно к публичным сервитутам) следующим образом: «Ведь проложенный через земельный участок линейный объект практически лишает землю экономической ценности, а во многих случаях и физически препятствует ее обычному использованию, оставляя ее собственника с «голым правом» (nudum ius)» (цит. по: Иванов А., Бочаров М. и др. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. 2018. № 10. С. 17).
(в лице уполномоченного органа), а поскольку оно представляет и соответствующее население, то уменьшаются и экономические возможности населения. Так, если на условиях использования земельного участка без предоставления установлены устройства энергетики, то в дальнейшем затрудняется или даже исключается прокладка коммуникаций ЖКХ, тротуаров, мест общественного пользования и т. п.
В этой связи видится целесообразным включить в правила рассматриваемой главы положение, близкое по смыслу п. 8 ст. 23 ЗК РФ, и предусмотреть, что разрешение выдается для использования земельного участка на наименее обременительных условиях для будущего использования земельных участков (земель).
В этом же контексте уместно затронуть вопрос о плате, как элементе механизма, позволяющего компенсировать часть потерь, связанных с использованием земельного участка (земель).
Фактически идет процесс формирования нового правового института, опирающегося на ряд ключевых положений. Однако трудно согласиться с тем, что в числе таких положений (элементов) присутствует «безвозмездность»16. Да, общей нормы о необходимости платы нет, нет ее и в некоторых отдельных ситуациях. Минэкономразвития РФ в ряде писем частично разъяснил некоторые положения о плате, в частности отмечено, что использование земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов, включенных в утвержденную схему размещения, по общему правилу, не предполагает взимания платы17. Однако, как следует из других писем Минэкономразвития, обоснованно ссылающегося на свою ограниченную компетенцию в разрешении всех подобных вопросов, «порядок предоставления права на размещение НТО определяется органами власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в рамках их полномочий».
С учетом действующей редакции п. 1 ст. 65. ЗК РФ, допускающей, что принцип платности реализуется не только в уплате земельного налога, но и других платежей, эти положения открывают возможность взимания указанными органами платы за разрешение использовать землю (земельные участки) без предоставления.
Путем заключения договора и установления платы осуществляется установка и эксплуатация рекламных конструкций (п. 2 ст. 39.36
16 См.: Актуальные проблемы теории земельного права России / Под общ. ред. А. П. Анисимова. М., 2020.
17 Письмо Минэкономразвития России от 14 октября 2016 г. № Д23и-4886; см. также: Обзор вопросов, содержащихся в обращениях граждан, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, поступивших в Минэкономразвития России, и принимаемых мер: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
ЗК РФ). Плата предусмотрена также в случаях, предусмотренных ст. 39.36-1 ЗК РФ18.
Весьма показателен следующий судебный спор. Управление Федеральной антимонопольной службы РФ вынесло предупреждение о нарушении антимонопольного законодательства в адрес Администрации субъекта РФ в связи с тем, что был принят акт о плате за выдачу разрешений на использование земельных участков на основании гл. V. 6. ЗК РФ.
При рассмотрении спора в окружном арбитражном суде Управление заявило, что нарушение выразилось в том, что администрация неправомерно установила плату за выдачу разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов для размещения объектов, перечень которых определен Постановлением Правительства РФ. Окружной арбитражный суд признал ошибочным сам подход, позволяющий считать, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях, предусмотренных ст. 39.33 ЗК РФ, должно осуществляться бесплатно. И далее суд по существу сформулировал правовую позицию для решения подобных вопросов. «Договор на размещение на государственных или муниципальных землях соответствующего объекта, в том числе в форме разрешения, и договор аренды земельного участка имеют схожую правовую природу, поскольку оба связаны с отношениями по использованию земель. Следовательно, использование земли при размещении объекта без предоставления земельного участка не может иметь в вопросе платы иное правовое регулирование, чем это предусмотрено статьей 65 Земельного кодекса, в соответствии с которой одной из форм платы за использование земли является арендная плата. Иное ставило бы в неравное положение участников данных правоотношений. Таким образом, размещение объектов, перечисленных в статье 39.33 Земельного кодекса, являясь одним из способов использования земель, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации»19.
Вряд ли существует экономически обоснованная необходимость устанавливать плату во всех случаях, когда соответствующие объекты
18 См. также: Постановление Правительства РФ от 9 октября 2021 № 1710 «О порядке определения платы за использование земельных участков, находящихся в федеральной собственности, для возведения гражданами гаражей, являющихся некапитальными сооружениями» // СЗ РФ. 2021. № 43. Ст. 7242.
19 Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 17 мая 2018 г. № Ф03-1421/2018 по делу № А51-24002/2017. Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
лишь временно хранятся (например, просто складируются) на земельном участке и не осуществляется какое-либо иное воздействие на почвенный слой. Но при установлении сооружений, объемного оборудования, объектов энергетики на длительное время ситуация изменяется. Поэтому надо признать уместным и обоснованным право субъектов РФ в указанных выше актах предусматривать взимание разумной и справедливой (сбалансированной) платы.
Получение разрешения легитимирует действия пользователя, так как в противном случае возведение сооружений на земельном участке (земле) будет квалифицировано как самовольная постройка. И наоборот, получение разрешения, в том числе для технологического подключения к сетям инженерно-технического присоединения, не влечет за собой принудительный снос или демонтаж. Размещение считается законным и в том случае, если уполномоченный орган был против разрешения, но суд признал отказ в выдаче разрешении использовать земельный участок недействительным20.
Определенный интерес представляют основания, по которым отказывается в удовлетворении заявлений о принятии решения об использовании земли (земельного участка). При этом следует учитывать, что основания для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на использование земель или земельного участка поименованы в пункте 9 указанного ранее Порядка. Перечень оснований для отказа является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Отказ в выдаче разрешения должен последовать и в случаях, когда в случае размещения объектов окажется невозможным использование соответствующего земельного участка в соответствии с его разрешенным видом использования. Более того, в судебной практике выработалось мнение о том, что требуется учитывать разрешенное использование и сопряженных участков. Так, был отказано в разрешении использовать земельный участок для опоры двойного назначения в связи с тем, что при удовлетворении заявленных требований будет нарушено право неограниченного круга лиц на свободное перемещение и использование находящегося по соседству сквера21.
20 На это и указал Верховный Суд РФ при рассмотрении кассационной жалобы администрации поселка. В данном случае наблюдалось различное понимание юридической силы Концепции благоустройства муниципального образования и генерального плана поселения. Суд признал, что второй документ является определяющим для принятия решения (см.: Определение Верховного Суда РФ от 21 июля 2021 г. № 306-ЭС21-10841 по делу № А49-14509/2018. Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021)).
21 Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19 мая 2021 г. № Ф06-3783/2021 по делу № А57-17047/2020. Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
Возникающие на практике проблемы нередко связаны с выяснением компетенции заявителя на решение тех или иных технологических задач и инженерных решений. Так, ряд споров вызван необходимостью определения права сетевой организации увеличивать количество трансформаторных подстанций в условиях, когда количество абонентов не увеличивается, ее праве самостоятельно изменять схему электроснабжения, а также права сетевой организации переключать абонентов с одной трансформации на другую и т.п 22. В этих целях, как правило, направляются запросы в специализированные организации, в том числе Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору Полагаем, это обоснованные и уместные вопросы, поскольку государственные органы субъекта РФ и органы местного самоуправления вправе в интересах населения устанавливать правомерность действий сетевых организаций. Однако они не вправе решать вопросы технологического характера и тем более самостоятельно оценивать экономическую обоснованность действий, предопределивших подачу заявления об использовании земельного участка.
Общий смысл норм гл. V. 6. ЗК РФ заключается в более эффективном использовании имеющихся земельных участков (земель) без нарушения прав других лиц. В этом, как представляется, реализуется весьма важная публичная функция. Представляется, данное назначение указанной главы следует акцентировать и выразить в отдельном положении. Если заинтересованное лицо обжалует отказ в решении использовать земельный участок, то доказывать невозможность принятия решения должен соответствующий уполномоченный орган (ст. 65, ч. 5. ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ 23). Данное обстоятельство способно существенно изменить акценты в процессе. Так, не представление уполномоченным органом такого рода доказательств ведет к признанию отказа в принятии решений заявителя именно незаконным24.
Законодатель не предусмотрел возможность отказа пользователя от реализации возможностей, порождаемых разрешением. Однако, поскольку сам правовой институт вызван необходимостью решения задач на стороне заявителя и реализуется его инициативными действиями, следует признать у него и право отказаться от продолжения сложившихся отношений. Однако и в таком случае он должен испол-
22 См., напр.: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 24 февраля 2021 г. № Ф06-363/2021 по делу № А72-6519/2020. Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
23 Далее — АПК РФ.
24 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 марта 2020 г. № Ф07-1432/2020 по делу № А56-118368/2018. Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021).
нить нормативные обязанности по приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования по назначению (ст. 39.35 ЗК РФ).
В соответствии с п. 2 ст. 39.34 ЗК РФ действие разрешения на использование земель или земельного участка, названных в п. 1 этой статьи, прекращается со дня «предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу». Данное положение обусловлено не волеизъявлением участников, а "conditiojuris", т. е. условиями действия закона. Юридическая конструкция использования земельного участка без предоставления основана на том, что участок находится на праве государственной или муниципальной собственности и, естественно, при отпадении этого условия (обстоятельства) прекращает действовать и решение уполномоченного органа.
Решение об использовании земельного участка может быть отменено и в порядке гл. 24 АПК РФ, если является незаконным или необоснованным, а также досрочно прекращено сами государственным органом, органом местного самоуправления. Здесь надо учитывать, что ряд вопросов не определен в нормах ЗК РФ и Постановлении Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. Например, порядок размещения объектов, предусмотренных п. 6 ст. 33.33 ЗК РФ, определяется также нормативными правовыми актами субъекта РФ (что представляется вполне обоснованным). В этой связи правомерность досрочного прекращения решения об использовании следует оценивать также с учетом также данных актов и смысла досрочного прекращения. Так, окружной арбитражный суд отметил, что разрешение на размещение объекта на земельном участке предоставляется землепользователю возмездно в административном порядке, соответственно, досрочное прекращение его действия, по существу, представляет собой административно-правовую санкцию, применение которой не может быть произвольным, на основании только лишь одной информации о нарушении без ее соответствующей проверки и подтверждения, надлежащей оценки органом, уполномоченным на принятие решения. Вопрос о применении таких мер реагирования должен разрешаться уполномоченным органом в каждом конкретном случае исходя из характера нарушения и возможных последствий его совершения, с учетом необходимости соблюдения требований справедливости и соразмерности последствиям нарушения25.
25 См., напр.: Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2019 г. № 02АП-10476/2018 по делу № А28-10113/2018 (доступ из СПС «Кон-сультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.12.2021)). В данном случае окружной суд отменил решение арбитражного суда и удовлетворил кассационную жалобу предпринимателя, необоснованно лишенного возможности осуществлять использование земельного участка.
Ранее высказывались соображения о том, что со временем на базе данной главы ЗК РФ с учетом полученного опыта правоприменения, в принципе, может быть сформирован новый договор. Эта задача сохраняет свою актуальность, тем более что договоры по отдельным видам использования без предоставления земельного участка уже применяются. Существует и теоретическое объяснение потребности выработки общего договора для подобных ситуаций. Приступая к реализации использования на основании решения, пользователь несомненно обладает определенными правами и обязанностями, при этом некоторые из них следуют непосредственно из закона, другие же было бы уместно устанавливать при выдаче конкретного решения. Однако добиться такой определенности в составе прав и обязанностей, учесть специфику участка, местности, задач и возможностей можно лишь в результате заключения отдельного соглашения. Структура и содержание возникающих взаимоотношений в данном случае практически не отличаются договорных отношений и могут быть применены общие правила о договорах и обязательствах (см., например, ст. 420-423 ГК РФ). Некоторые особенности, несомненно, будут положены в основание данных правоотношений, поскольку, видимо, должен быть сохранен приоритет решения уполномоченного органа над договором. Но отечественной доктрине и практике сходные конструкции достаточно известны (например, при оформлении договором отношений, возникающих при недропользовании).
В центре внимания должны быть возможные (допустимые) действия пользователя, их состав, объем, запреты, пределы и ограничения, а также обязанности по восстановлению (сохранению) исходного состояния земли (земельного участка).
Такой специальный правовой режим мог бы также именоваться «ограниченным дозволением использования земли». Он имеет смешанную (и публично-правовую, и частноправовую) природу. Решение уполномоченного органа об использовании земли (земельного участка) лишь выступает как акт публичной власти, с одной стороны, поскольку, с другой — оно представляет способ удовлетворения потребностей конкретных лиц (обращающихся за решением).
Появление в нашей экономике новых договоров и их юридическое закрепление в нормах закона происходит в результате движения от накопления фактов, когда в результате обнаружения потребностей вначале фиксируются отдельные, частные моменты и формы, и только затем — по итогам накопленных знаний и их систематики — признается появление нового вида договора. Данный подход дает методологическую основу для современной оценки института разрешения использовать земельные участки без предоставления и сервитута, снимает ряд недоразумений и неясностей.
Есть и другие не вполне разрешенные проблемы применения законодательства об использовании земельных участков без предоставления и сервитута. Например, в литературе обращается внимание на необходимость гармонизации правил рассматриваемой главы и положений Градостроительного кодекса РФ (в части, касающейся необходимости получить разрешение на строительство)26. Не вполне ясны границы применения правил гл. V. 6 ЗК РФ к лесным участкам27. Нельзя сказать, что удалось достаточно полно и эффективно определить, когда именно должны быть применены именно нормы гл. V. 6 ЗК РФ, а когда — положения гл. V. 728.
Таким образом, правовой институт использования земельных участков (земель) без предоставления и установления сервитута, публичного сервитута развивается, но целесообразно его уточнение и дополнение нормами общего характера. Всякая совокупность правовых норм лишь тогда может именоваться правовым институтом, когда опирается на универсальные конструкции и понятия, объединяющие и связывающие отдельные нормы в единую систему.
&исок литературы
1. Анисимов А. П. Актуальные проблемы теории земельного права России: монография. М., 2020.
2. Гряда Э. А. Способы правового регулирования отношений фактического землепользования // Экологическое право. 2019. № 1. С. 3—5.
3. Денисова Е. Ю. Способы приобретения прав на землю для размещения линейных объектов: анализ правового регулирования и законодательные тенденции // Экологическое право. 2020. № 2. С. 10—13.
4. Жаркова О. А. Оформление прав на линейные объекты // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 12. С. 43—55.
26 См., напр.: Денисова Е.Ю. Способы приобретения прав на землю для размещения линейных объектов: анализ правового регулирования и законодательные тенденции // Экологическое право. 2020. № 2.
27 По мнению П. С. Сахно, системное толкование норм лесного и земельного законодательства в их тесной взаимосвязи допускает возможность применения к отношениям в сфере лесопользования общих норм гл. V. 6 ЗК РФ (Сахно П. С. Проблемы правового регулирования использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления или установления сервитута // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2018. № 2).
28 В частности, Н. Н. Мельников обращает внимание на то, что при установлении публичных сервитутов — на основе норм гл. ^7 ЗК РФ противоречиво урегулированы положения о границах публичного сервитута по отношению к границам охранных зон, а при размещении линейного объекта несомненно требуются его ремонт и обслуживание (см.: Мельников Н. Н. Проблемы применения отдельных положений Федерального закона об упрощении размещения линейных объектов в свете обзора судебной практики за 2018 год // Хозяйство и право. 2019. № 4).
5. Мельников Н. Н. Проблемы применения отдельных положений Федерального закона об упрощении размещения линейных объектов в свете обзора судебной практики за 2018 год // Хозяйство и право. 2019. № 4. С. 75-85.
6. Сахно П. С. Проблемы правового регулирования использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления или установления сервитута // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2018. № 2. С. 19-21.
Материал поступил в редакцию 10.01.2022; одобрен после рецензирования
14.02.2022; принят к публикации 20.04.2022
Original article
Alexander L. Korneev*
specifics of the operation of rules on the use of land (land plots) without granting
Abstract. The legal institution of the use of land plots without their provision and the establishment of an easement, a public easement, is not only new, but also contains a number of unusual legal structures. In this regard, it is important to find out its general direction, correlate it with similar legal categories, find out the legal significance of a number of conditions, and also determine ways to improve existing norms. It is concluded that the emergence of this institution is based on the need to promptly resolve the procedure for the limited use of the spatial properties of the land (land) and expand economic opportunities. Since public ownership of the land remains, and the person using the land plot does not have the rights to the land indicated by the Land Code of the Russian Federation, it is advisable to provide in a separate rule that the permit is issued for use on conditions that are the least burdensome for the current and future use of land (land plots). The current legal regime for permitting the use of land (land) on the grounds under consideration does not provide for the conclusion of an agreement on the use, however, the legislative regulation does not contain an imperative norm that would prohibit such an agreement. The land (land plot) is used in this case as an economic resource, which to a certain extent reduces its value for the public owner. Therefore, conceptually, one should proceed from the fact that in cases where the legislator does not directly establish a ban, the issuance of a permit may also provide for a fee for use.
Keywords: land, land plot, use of land without provision, permission, economic opportunities, legal institution.
* Ph.D. (Law); Associate Professor, Faculty of Law, Lomonosov MSU (Moscow, Russia)
For citation: Korneev, A.L. (2022). Specifics of the operation of rules on the use of land (land plots) without granting. Moscow University Bulletin. Series 11. Law, 2, pp. 69-82 (in Russ.).
Bibliography
1. Anisimov, A.P. (2020). Actual problems of the theory of land law in Russia: monograph. Moscow (in Russ.).
2. Gryada. Eh.A. (2019). Ways of legal regulation of relations of actual land use. Ecological law, 1, pp. 3—5 (in Russ.).
3. Denisova, E. Yu. (2020). Methods of acquiring land rights for the placement of linear objects: analysis of legal regulation and legislative trends. Ecological law, 2, pp. 10-13 (in Russ.).
4. Zharkova, O.A. (2019). Registration of rights to linear objects. Property relations in the Russian Federation, 12, pp. 43-55 (in Russ.).
5. Mel'nikov, N.N. (2019). Problems of application of certain provisions of the Federal Law on the simplification of the placement of linear facilities in the light of the review ofjudicial practice for 2018. Economy and Law, 4, pp. 75-85 (in Russ.).
6. Sakhno, P.S. (2018). Problems of legal regulation of the use of land plots in state or municipal ownership, without their provision or establishment of an easement. Property relations in the Russian Federation, 2, pp. 19-21 (in Russ.).
The article was submitted 10.01.2022; approved 14.02.2022; accepted 20.04.2022
