CC BY
64О ВОЗМЕЩЕНИИ УБЫТКОВ, ПРИЧИНЕННЫХ ОГРАНИЧЕНИЕМ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ ЧМЫХАЛО Елена Юрьевна,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», г. Саратов. E-mail: elenasgap@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются нормы Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающие возмещение убытков, причиненных ограничением прав на землю в связи с установлением зон с особым режим использования территорий. Анализ правоприменительной практики показал, что до внесения ст. 57.1 в ЗК РФ в большинстве случаев суды отказывали в возмещении убытков из-за не доказанности их причинения. Сравнительный анализ действующих и ранее действовавших правовых норм ЗК РФ, предусматривающих возмещение убытков в связи с ограничением прав, позволил установить, что в первых более детально регулирует правоотношения, возникающие в этой сфере. На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что изменения и дополнения, внесенные в ЗК РФ, повысили уровень гарантий прав на землю субъектов земельных отношений.
Abstract: The article analyzes the norms of the Land Code of the Russian Federation, providing for compensation for losses caused by the restriction of land rights in connection with the establishment of zones with a special regime for the use of territories. An analysis of law enforcement practice showed that prior to the introduction of Art. 57.1 in the LC RF in most cases, the courts refused to compensate for losses due to the lack of evidence of their infliction. Comparative analysis of existing and previously existing legal norms of the RF Labor Code, providing for compensation for losses in connection with the restriction of rights, it has been established that the former regulates in more detail the legal relations arising in this area. Based on the study, it was concluded that the changes and additions made to the RF Land Code increased the level of guarantees of land rights of subjects of land relations.
Ключевые слова: гарантии прав на землю, возмещение убытков, ограничения прав на землю, зоны с особым режимом использования территорий, публичные сервитуты,
Keywords: guarantees of land rights, compensation for losses, restrictions on land rights, zones with a special regime for the use of territories, public easements.
В п. 11 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федера-ции[1] (далее - ЗК РФ) закрепляется принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Реализация этого принципа обеспечивается, в том числе и нормами, регулирующими отношений в сфере ограничения прав на землю и возмещения убытков, причиненных в результате этого.
Права на землю могут быть ограничены, например, в целях защиты жизни и здоровья граждан; безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; обеспечения сохранности объектов культурного наследия (ст. 104 ЗК РФ). Для достижения этих целей предусмотрено установление охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования территорий. Так, в целях защиты жизни и здоровья граждан; безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики устанавливаются охранные зоны, например, трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиа-копроводов), объектов электроэнергетики, связи (ст. 105 ЗК РФ).
Режим использования земель в этих зонах определяется различными нормативными правовыми актами, в зависимости от цели их установления. Например, в Федеральном законе от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О газоснабжении в Российской Федерации"[2] предусматривается, что на земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования территорий, границы которых определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, и других нормативных документов. Владельцы указанных земельных участков в границах охранных зон не могут строить здания, соору-
жения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией. Кроме того такие владельцы не имеют права чинить препятствий организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф (п. 5 ст. 28 Закона).
В связи с тем, что в зонах с особыми условиями использования территорий ограничиваются права граждан и юридических лиц - правообладателей земельных участков предусмотрено возмещение причиненных им убытков. С 1 сентября 2018 г. в ЗК РФ включена ст. 57.1, устанавливающая особенности возмещения убытков, причиненных ограничением прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий[3]. В соответствии с нормами, содержащимися в указанной статьей, убытки возмещаются как гражданам и юридическим лицам - правообладателям земельных участков, так и публично-правовым образованиям, органам государственной власти или органам местного самоуправления, осуществляющим полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. В связи с внесением дополнений в ЗК РФ в юридической литературе обсуждается вопрос, может ли лицо, приобретшие права на объект недвижимого имущества после установления (изменения) зоны с особыми условиями использования территории, требовать возмещения убытков в связи с ограничением его прав? Предлагается положительный ответ в случае, если прежнему правообладателю такого объекта недвижимости убытки не возмещались [1]. С этим мнением вполне можно согласиться.
Согласно п. 3 ст. 57.1 ЗК РФ размер убытков определяется с учетом рыночной стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, и иных
убытков, в том числе, связанных со сносом зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, приведением их параметров и (или) разрешенного использования (назначения), разрешенного использования земельных участков в соответствие с особыми условиями использования территории, установленными в границах такой зоны. При этом при расчете размера возмещения публично-правовым образованиям не учитываются убытки, связанные с изменением рыночной стоимости земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории. Изложенная норма позволяет применять положение, содержащиеся в Правилах возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 (ред. от 31.03.2015)[4]. В п. 8 Правил предусматривается, что при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитывается разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений.
Норма, предусматривающая возмещение убытков в полном объеме, в том числе и в случае ограничения прав обладателей земельных участков, содержится и в ст. 57 ЗК РФ, и действовала до внесения изменений и дополнений в Кодекс. Судами сформировалась ее правоприменительная практика. Как правило, суды отказывали в удовлетворении требований о возмещении причиненных убытков по причине отсутствия у истца доказательства того, что при покупке земельных участков не была учтена разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, а также были понесены расходы для восстановления нарушенного права (реальный ущерб), убытков в виде неполученных доходов, которые получили бы при обычных условиях гражданского оборота (упущенная выгода), и доказательств размера, причиненных убытков[5]. Отказывали в удовлетворении исковых требований о возмещение убытков и по той причине, что при образовании земельного участка не было определено точное расстояние ближайших границ земельного участка от подземного газопровода, в связи с чем его часть оказалась расположена в границах охранной зоне трубопровода, то есть были допущены неточности при образовании земельного участка. По мнению суда, изложенное выше, не могло являться основанием для возложения обязанности возмещения убытков, причиненных ограничением прав, на лиц, указанных в ст. 57 ЗК
РФ, то есть органы управления, установившие охранную зону, либо лиц, в интересах которых она установлена[6]. Были случаи и удовлетворения судами исковых требований о возмещение убытков, но при этом в несколько раз уменьшен заявленный размер их возмещения[7].
Анализ правоприменительной практики, формируемой судами при рассмотрении споров, связанных с возмещением убытков, причиненных ограничением прав, приводится в юридической литературе. Авторами отмечается, что при разрешении подобных споров отсутствует общий подход. В обоснование сделанного вывода приводится несколько судебных актов. Так, при рассмотрении дела N А41-20317/11 было удовлетворено требование о взыскании убытков в виде уменьшения рыночной стоимости земельного участка, в связи с установлением на его часть санитарно-защитной зоны кладбища. Рассматривая заявленные исковые требования, суды руководствовались нормами ст. 15 ГК РФ[8], не ссылаясь на ст. 57 ЗК РФ[9]. Иное решение было вынесено по делу N 33-2445 о взыскании рыночной стоимости земельного участка в связи с невозможностью его использования по назначению, так как он находится в санитарно-защитной зоны кладбища. Суд сделал вывод, что факт нахождения земельного участка в санитарно-защитной зоне кладбища не свидетельствует о невозможности его использования по целевому назначению. Согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", введенных в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 (ред. от 25.04.2014)[10], в санитарно-защитной зоне кладбища допускается размещение сельскохозяйственных угодий для выращивания технических культур, не используемых для продуктов питания, и, следовательно, по мнению суда, права истца не были наруше-ны[11]. Проведенный анализ правоприменительной практики позволил авторам сделать вывод, что возмещение убытков, причиненных ограничением прав на землю, не является эффективным способом защиты прав обладателей земельных участков [2].
В ст. 57.1 ЗК РФ не содержится норм, изменяющих сложившуюся правоприменительную практику. Однако в указанную статью Кодекса включены нормы, в целом более детально регулирующие данные отношения. Например, устанавливаются особенности возмещения убытков, если строительство здания, сооружения, объекта незавершенного строительства начато после дня принятия решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории или дня определения границ зоны, возникающей в силу федерального закона, и до дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Отметим, что зоны считаются установленными, измененными, прекратившими существование со дня внесения сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости. В указанном случае убытки правообладателям объектов недвижимости, в размере, определенном исходя из рыноч-
ной их стоимости, а также убытки, связанные со сносом таких объектов или приведением их параметров или разрешенного использования (назначения) в соответствие с установленными особыми условиями использования территории, возмещают органы государственной власти, органы местного самоуправления, принявшими решение об установлении или изменении зоны, по вине которых сведения о ней не были внесены в установленный срок в Единый государственный реестр недвижимости (п. 9 ст. 57.1 ЗК РФ).
Учитывая возникавшие ранее проблемы в правоприменительной практике, в ЗК РФ включена норма, предусматривающая, что если установление или изменение зоны с особыми условиями использования территории приводит к невозможности использования земельного участка и (или) расположенного на нем объектов недвижимого имущества, то по требованию гражданина или юридического лица - правообладателя таких объектов правообладатели зданий, сооружений, в связи, с размещением которых принято решение об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, застройщики, органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны выкупить такие земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимого имущества (п. 7 ст. 107 ЗК РФ). Размер возмещения в этом случаи определяется по общим правилам, установленным при возмещении убытков, причиненных изъятием объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 56.8 ЗК РФ).
Зоны с особыми условиями использования территории устанавливаются, изменяются, прекращают существование на основании решения уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления. Исключение составляют зоны, устанавливаемые федеральными закона, например, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, предусмотренные Водным Кодексом РФ[12] (ст. 65 ВдК РФ). Ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, считаются установленными, измененными, прекратившими существование со дня внесения сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости, в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О государственной регистрации недвижимости»[13]. С датой государственной регистрации зоны с особым режимом использовании территории связана возможность обращения с требованием о возмещении причиненных убытков. Согласно пп. 2 п. 10 ст. 57.1 ЗК РФ лицам, которые не вправе использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием для целей строительства зданий, сооружений, убытки в полном объеме возмещаются со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории. Обратиться с требованием о возмещении убытков возможно в срок не более чем пять лет со дня установления, изменения зоны с
особыми условиями использования территории, либо со дня, когда указанные лица узнали или должны были узнать об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории или наступлении указанных обстоятельств. Возмещение убытков, причиненных ограничением прав на землю, осуществляются на основании соглашения о возмещении убытков, заключаемого с правообладателями объектов недвижимости, права которых ограничены, и лицами, в интересах которых установлены ограничения, либо на основании решения суда.
Правоприменительная практика ст. 57.1 ЗК РФ только начинается формироваться, поэтому сложно определить какие проблемы могут возникнуть при применении норм, содержащихся в ней. Интересная правоприменительная практика сформирована Московским городским судом, рассмотревшим апелляционную жалобу ПАО "Федеральная сетевая компания Единой Энергетической системы" на решение районного суда г. Москвы, которым с ПАО была взыскано 73 920,00 руб. как неосновательное обогащение. Исковые требования обоснованы тем, что на принадлежащем истцу на праве собственности земельном участке расположена охранная зона, необходимая для обслуживания высоковольтных линий электропередач, ограничивающая его право на доступ и пользование земельным участком. Истец полагал, что в силу ст. 65 ЗК РФ ответчик обязан был плачивать арендную плату за использование части земельного участка в охранной зоне ЛЭП, сбережение этих средств оценил как неосновательное обогащение. Исследовав представленные доказательства, суд первой инстанции, признав доказан факт установления охранной зоны на части земельного участка, принадлежащего истцу, посчитал, что с ответчика в пользу истца подлежит взысканию неосновательное обогащение, размер которого определен на основании отчета о рыночной стоимости годового размера арендной платы за часть земельного участка исходя из его площади, находящейся в охранной зоне. При рассмотрении апелляционной жалобы, суд пришел к выводу, что режим использования земельного участка в охранной зоне ЛЭП не препятствует его использованию для выращивания сельскохозяйственной продукции, разрешенное использования земельного участка - ведение личного подсобного хозяйства, поэтому жалоба ответчика было удовлетворена и решение суда первой инстанции отменено, исковые требования оставлены без удовлетворения. Судебная коллегия Московского городского суда отметила, что при установлении зон с особыми условиями использования территорий и нарушении при этом прав собственников земельных участков, защита прав таких собственников осуществляется путем предъявления требований о взыскании убытков в порядке, предусмотренном ст. 57.1 ЗК РФ. Возможность в качестве убытков взыскивать арендную плату за пользование земельным участков в охранной зоны, возможна только при наличии доказательств упущенной выгоды на стороне истца, доказательства, свидетельствующего, что до установления охранных зон истец имел
возможность сдавать в аренду данный земельного участка[14].
Права на землю ограниваются и при установлении сервитута, публичного сервитута. В ранее действовавших нормах ЗК РФ (п. 6 ст. 90), а также пока действующих подзаконных нормативных правовых актах, определяющих режим использования земельных участков в зонах с особым режимом использования, предусматривается, что правообладатель земельного участка обязан обеспечиваться беспрепятственный проход к инженерному сооружению, в целях безопасной эксплуатации которого установлена охранная зона[15]. В нормах, включенных в ЗК РФ с 1 сентября 2018 г., определяется, что для размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепро-дуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водо-отведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд устанавливаются публичные сервитуты. Так, на землях, на которых размещены вышеуказанные инженерные сооружения, для беспрепятственного прохода к ним устанавливается публичный сервитут, а для обеспечения их безопасной эксплуатации - зона с особым режимом использования территории. В зоне действия публичного сервитута, установленном в указанных целях, за его осуществление предусматривается взимание платы, не зависимо от степени ограничения права (ст. 39.46 ЗК РФ). Напомним, что общие условия платы за осуществления публичного сервитута определены в п. 13 ст. 23 ЗК РФ, в соответствии с которым ее взимание возможно лишь в случае существенного затруднения в использовании земельного участка. Следует отметить, что в при установления публичного сервитута, также как и при ограничении прав, предусмотрено возмещение причиненных убытков. Как определено в п. 10 ст. 39.46 ЗК РФ, в счет платы за публичный сервитут, установленный в выше указанных целях, не засчитыва-
ются и возмещаются независимо от такой платы: убытки, причиненные невозможностью исполнения правообладателем земельного участка обязательств перед третьими лицами; иные убытки, причиненные правообладателю земельного участка в результате деятельности, осуществляемой обладателем публичного сервитута, включая убытки, причиненные повреждением имущества (в том числе вследствие аварии или в связи с предотвращением аварии). В таком же порядке рассчитываются и убытки, причиненные ограничением прав на землю в случаи установления зон с особым режимом использования территорий. Как определено п. 4 ст. 57.1 ЗК РФ возмещению подлежат, в том числе убытки, возникшие в связи с расторжением договоров, в отношении земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, невозможностью исполнения обязательств перед третьими лицами. Учитывая это, в п. 12 ст. 39.46 ЗК РФ предусматривается, что случаи и правила учета платы за публичный сервитут при возмещении убытков, причиненных в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории в результате осуществления деятельности, для обеспечения которой установлен публичный сервитут, устанавливаются Правительством РФ. Соответствующий нормативный правовой акт Правительством РФ не принят. Учитывая выше изложенную судебную правоприменительную практику возмещения убытков, причиненных ограничением прав на землю, можно предложить, что надобность в таком нормативном правовом акте не значительна. Однако принимая во внимание нормы, касающиеся взимания платы за осуществление публичных сервитутов в отдельных целях, можно предполагать увеличение количества споров, связанных с возмещением убытков в указанном случае и, следовательно, необходимости принятия соответствующего акта.
В целом оценивая содержание правовых норм ст. 57.1 ЗК РФ, следует отметить их положительное значение с точки зрения повышения уровня гарантий прав на землю, так как в них отдельные отношения, возникающие в этой сфере, получили более детальное регулирование либо урегулированы те, которые не имели правового регулирования вообще, что должно повысить и эффективность такого способом защиты прав обладателей земельных участков как возмещение причиненных убытков.
Библиография:
1. Собрание законодательства РФ, 2001, N 44, ст. 4147; 2019, N 31, ст. 4442.
2. Собрание законодательства РФ, 1999, N 14, ст. 1667, .2019, N 30, ст. 4144.
3. Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2018, N 32 (Часть II), ст. 5135.
4. Собрание законодательства РФ, 2003, N 19, ст. 1843, 2015, N 14, ст. 2140.
5. Постановление ФАС Поволжского округа от 27 ноября 2007 г. по делу № А55 -12917/06.; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 ноября 2011 г. по делу № А19-3067/2011; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2016 г. по делу № А43-21632/2015. // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 5 апреля 2018 г. N Ф06-17197/2016 по делу N А55-29894/2015 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантП-люс»;
7. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 2 ноября 2016 г. N Ф06-27363/2015 по дело N А55-2910/2014 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
8. Собрание законодательства РФ, 1994, N 32, ст. 3301, 2019, N 29 (часть I), ст. 3844.
9. Постановление ФАС Московского округа от 16.05.2012 по делу N А41-20317/11 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
10. "Российская газета", N 28, 09.02.2008, N 118, 28.05.2014.
11. Апелляционное определение Смоленского областного суда от 07.08.2012 по делу N 33-2445 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
12. Собрание законодательства РФ, 2006, N 23, ст. 2381, 2018, N 32 (Часть II), ст. 5135..
13. Собрание законодательства РФ, .2015, N 29 (часть I), ст. 4344, 2019, N 31, ст. 4445.
14. Апелляционное определение Московского городского суда от 12 октября 2018 г. по делу N 33-45391 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»
15. Пп. «б» п. 39 Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 09.06.1995 N 578 // Собрание законодательства РФ, 1995, N 25, ст. 2396.
16. Степанова Л.И. Новое в регулировании статуса зон с особыми условиями использования территорий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. N 4. С. 97-110.
17. Юридический справочник застройщика (2-е издание, исправленное и дополненное) (под общ. ред. Д.С. Некрестьянова) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2017).
