CC BY
61Особенности анализа и отбора проектов государственно-частного партнерства
Чернов Александр Витальевич.
аспирант, кафедра корпоративных финансов, инвестиционного проектирования и оценки им. М.А. Лимитовского, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, achernov001@gmail.com
В статье исследуется применение анализа соотношения цены и качества при реализации инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства. На основе исследования теории и практики анализа соотношения цены и качества выявляются основные факторы, влияющие на принятие решения о реализации инвестиционного проекта. Систематизируются основные подходы к определению методики принятия решения о реализации инвестиционного проекта с учетом анализа рисков по итогам проведения анализа. Автором изучены понятие и принципы государственно-частного партнерства: анализ основных подходов, Основные формы и механизмы государственно-частного партнерства в области инвестиционных проектов. В работе рассматриваются механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) как возможные варианты решения проблем инвестирования проектов. Автор пришел к выводу, что ГЧП позволяет не только привлекать частный бизнес в инновационную сферу, но и претворять в жизнь экономически и социально значимые проекты. Важную роль при формировании и развитии государственно-частного партнерства играет его организационно-экономическое обеспечение, инвестиционная привлекательность оказывающее влияние на эффективность реализации социальных и инфраструктурных проектов в стране.
Ключевые слова: риски, анализ эффективности, механизм реализации инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства, инвестиционный анализ, бюджетная эффективность.
о см о см
со
О!
^
н
О Ш
т
X
<
т О X X
В современной ситуации, когда сформировавшееся в России стремление активно развивать территории регионов и строить инновационную экономику столкнулось с достаточно ограниченными финансовыми возможностями бюджетов всех звеньев, необходимо прибегать к использованию новых механизмов финансирования, позволяющих привлечь дополнительный капитал для решения экономических задач в различных отраслях. Таким образом, использование механизмов государственно-частного партнерства в сфере инвестиций стало одним из актуальных вопросов.
Инструменты ГЧП в Российской Федерации имеют несколько основных форм: концессионное соглашение, контракт жизненного цикла, государственный контракт на подрядные работы, операторское соглашение и соглашение о государственно-частном партнерстве.
Также необходимо отметить, что теоретический аспект государственно-частного партнерства до сих пор находится в подвешенном состоянии. Объясняется это явление тем, что в Российской Федерации долгое время, до 2015 года отсутствовал профильный закон, который регулировал государственно-частное партнерство. Мы считаем, что данный факт послужил развитию множеству подходов к понятию, содержанию форм и классификации признаков.
Как отдельно взятое экономическое явление ГЧП начинает свое развитие за рубежом, в Великобритании свыше двух десятилетий назад и лишь с принятием закона о концессионных соглашениях в 2005 году в Российской Федерации начинают зарождаться механизмы ГЧП, которые в дальнейшем найдут свое применение [1].
Стоит отметить, что до появления профильного закона, регулирующего ГЧП, в ряде субъектов Федерации существовало законодательное регулирование государственно-частного партнерства на региональном уровне. Яркими примерами являются Санкт-Петербург, Томск, Ставропольский край, Курганская область. В этих регионах РФ до 2015 года был закон, который регулировал вопросы государственно-частного партнерства. В Пермском крае закон появился позже и базировался на федеральном.
Степень изученности темы. Вопросами государственно-частного партнерства занимались следующие ученые: Хардина Ю.В., Стараполов В.А., Захарова Е.Н., Амунц Д.М., Кузьмин В.А., Варнавский В.Г.
Тем не менее, по мнению автора, тема изучена недостаточно, а именно сравнительный анализ подходов к понятию ГЧП и практика применения механизмов ГЧП в области инвестиционного анализа проектов.
Методология исследования рассматривается как совокупность подходов и методов, которая строится на основе принципов диалектики; системности, объективности; комплексности. На общенаучном уровне исполь-
зован комплекс общетеоретических методов: анализ, синтез, актуализация и систематизация.
Нормативно-правовой основой исследования являются документы, которые регулируют вопросы государственно-частного партнерства в Российской Федерации. К ним относятся: Федеральный Закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», Федеральный Закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации», Федеральный Закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ «Налоговый кодекс Российской Федерации», Федеральный Закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации», Федеральный Закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации», Федеральный Закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации», Концепция долгосрочного социально- экономического развития РФ на период до 2020 года, Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 гг.», Закон Пермского края от 1.04.2015 № 457-ПК «Об основах государственно-частного партнерства в Пермском крае», а также ряд иных региональных документах субъектов РФ, посвященные регламентации ГЧП.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) - является сравнительно молодым явлением в мировой экономике, так как сам термин появился лишь в конце XX века в Великобритании. Четверть века назад, правительство премьер-министра Джона Мэйжора объявило о "частной финансовой инициативе", которая должна была представить собой концепцию управления собственностью государства в новом виде [2, стр. 14].
Рассмотрев процесс государственно-частного партнерства в ведущих мировых державах, мы можем судить о том, что есть схожесть трактовки понятия, заключающаяся в том, что между государством и частным бизнесом возникают контрактные (договорные) обязательства. Предмет, либо по-другому то, на что направленно партнерство практически един: проектирование, реконструкция, строительство и финансирование проекта. Однако, есть и различия, например, в Великобритании в этот предмет входят услуги социального характера, предоставляемые населению. В Германии партнерство имеет место быть лишь тогда, когда частные лица могут выполнять госзадачи на должном уровне, стоит полагать, что в данную сферу экономических отношений допускаются лишь проверенный субъекта бизнеса.
Каждый автор делает акцент на определенной особенности, например М.В. Вилисов указывает такой аспект как равноправие государства и частного сектора (бизнеса). На наш взгляд, данное понимание, как и другие имеет место быть, но равноправие как сторона ГЧП вызывает сомнения, так как далеко не всегда стороны (субъекты) участвующие в механизме реализации ГЧП имеют равные права, об этом свидетельствует трактовка понятия в других странах. Р.И. Сайфуллин делает акцент на компетентность участников процесса, их финансовую стабильность, то есть, иными словами, гарантию обеспечения обязательств. Схожая модель понимании сложилась в Германии, о чем также было упомянуто ранее. К общим моментам стоит отнести то, что ученые представляют государственно-частное
партнерство как правовой механизм взаимодействия государства и частных структур.
Изучая правовой аспект ГЧП, нами был проанализирован комплекс нормативно-правовых актов, в которых было также найдено свое толкование рассматриваемого понятия. Прежде чем перейти к рассмотрению понятия в новом ракурсе, стоит упомянуть о том, что государственно-частное партнерство — это совокупность общественных отношений, которые находятся на стыках разных отраслей права (частного и публичного). Данный факт позволяет утверждать, что ГЧП регулируются различными отраслями права [3, стр. 35].
На сегодняшний день законодательство о ГЧП принято в 70 субъектах РФ, но большая часть являются декларативными документами, что не вызывает удивления.
Ознакомимся с мнением ученых-экспертов о том, как они трактуют принципы ГЧП. Партнерство бизнеса и власти должно основываться на ряде принципов, наглядно воплощаемых в западных странах. Самым важным из всех является принцип равенства и свободы, включающий в себя два основных аспекта: равенство всех экономических агентов (участников партнерства) в доступе к услугам. оказываемым в сфере государственных общественных служб. Второй аспект заключается в том, что равенство понимается как право всех частных компаний заключать контракты ГЧП. Рассматриваемый принцип гласит о том, что субъекты (участники) проекта ГЧП могут самостоятельно без каких-либо ограничений, не нарушая действующего законодательства выбирать варианты своего поведения. Независимо от того, кто является инициатором реализации проекта ГЧП - публично-правовое образование или частный бизнес, обе стороны по своему усмотрению и с учетом своих интересов решают, инициировать проект в сфере ГЧП или нет, присоединяться или нет к данному проекту, требовать, либо не требовать полноправное исполнение своих обязательств от другого участника ГЧП. Многие юристы считают, что указанное поведение субъектов подтверждает в полной мере принцип диспозитивности в гражданском праве (возможность выбора того или иного поведения в рамках правоотношений) [4, стр.91].
Наличие слова "партнерство" изначально подразумевает взаимовыгодные отношения субъектов государственно-частного партнерства. Данное слово указывает на то, что представители власти участвуют в процессе государственно-частного партнерства на равных началах с представителями частного бизнеса. Отношения в рассматриваемой сфере не должны иметь принудительного характера, даже не смотря на тот факт, что одним из субъектов как правило является публично-правовое образование.
Помимо вышеуказанных принципов есть иные обязательные принципы или как их по-другому называют условия реализации ГЧП-проектов. Дадим краткую характеристику каждому из них.
Принцип возмездности заключается в том, что государство, являясь участником ГЧП должно возместить компании (субъекту частного бизнеса) сделанные ею инвестиции и компенсировать ей недополученный доход в случае досрочного расторжения договорных отношений.
Принцип невмешательства состоит в том, что государство после заключения и подписания контракта ГЧП не должно вмешиваться в процесс деятельности част-
X X
о
го А с.
X
го т
о
2 О
м о
о см о см
со
о ш т
X
<
т о х
X
ной компании. В указанном случае частный бизнес в праве самостоятельно в праве принимать ряд решений, а именно: управленческие, кадровые и административно-хозяйственные [1].
Неотъемлемым принципом государственно-частного партнерства является конкурсная основа. В науке можно встретить такую трактовку как принцип конкурсного отбора. Данный принцип подразумевает отбор компаний на участие в проектах ГЧП. Процесс отбора проходит на основе открытых и прозрачных конкурсных мероприятий.
Важно также подчеркнуть, что не каждый процесс соприкосновения государства и субъектов частного бизнеса будет являться государственно-частным партнерством. Факт о том, что, если одна из сторон контракта - государство, еще совсем не значит, что имеет место быть такому сложному многоступенчатому механизму как ГЧП. Следует выделить еще один важный принцип - постоянство или долговременная основа. Разовое (однократное) взаимодействие государства и субъектов частного бизнеса не будет являться ГЧП.
Рассмотрев принципы государственно-частного партнерства, нами было выявлено, что это сложный, многоступенчатый процесс, имеющий многообразия форм, основанных на взаимных обязательствах государства и субъектах частного бизнеса.
По своей значимости принципы ГЧП — это основа, тот базис или можно сказать фундамент, благодаря которому осуществляется рассматриваемое нами явление [5, ст. 271].
Ознакомившись с принципами государственно-частного партнерства, нами были выделены ряд значимых признаков, без которых партнерство государства и частного сектора невозможно. Признаки позволяют нам дать полную характеристику процесса ГЧП.
Итак, базовыми признаками государственно-частного партнерства являются:
а) обязательными сторонами партнерства являются государство и частный бизнес;
б) взаимодействие субъектов (участников), сторон государственно-частного партнерства закрепляется на правовой основе в виде соглашений, договоров, контрактов и т.д.;
в) сотрудничество (взаимодействие) указанных сторон имеет равноправный характер (соблюдение баланса обоюдных интересов);
г) государственно-частное партнерство имеет выраженную публичную, общественную направленность;
д) в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы) сторон;
е) финансовые риски и затраты, а также достигнутые в сотрудничестве результаты распределяются между сторонами согласно взаимным договоренностям, которые имеют отражения в разного рода правовых документах: соглашениях, договорах, контрактах и т.п.
Выделив основные принципы и признаки ГЧП, мы с разных сторон рассмотрели данное понятие. В ходе изучения указанных составляющих государственно-частного партнерства нами были выделены особенности государственно-частного партнерства.
Особенности государственно-частного партнерства по сравнению с другими механизмами финансирования состоят в том, что субъекты (партнеры) преследуют различные цели, решая при этом абсолютно разные
задачи. Также стороны имеют и разные мотивы. В свою очередь частный сектор как правило стремится к получению прибыли, а государственный - к решению глобальных задач. Не смотря на разность интересов и решаемого спектра задач партнерство носит взаимный интерес к реализации проектов.
В заключение стоит отметить, что если сопоставить потребности каждого из секторов в сочетании с их положительными возможностями, то точки их взаимного пересечения будут представлять собой атрибутные элементы экономического партнерства государства и частного предпринимателя.
Все большее число государств используют механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) для целей развития инфраструктуры. ГЧП представляет собой долгосрочный контракт между частным сектором и правительством государства в целях создания государственного имущества или предоставления услуг, в рамках которого бизнес несет значительную часть рисков и ответственность за администрирование реализации проекта. Таким образом, ГЧП может позволить наилучшим образом использовать ресурсы и возможности как государства, так и частного сектора, включая финансы, опыт, знания и сосредоточиться на улучшении и развитии государственной инфраструктуры и улучшении качества предоставляемых услуг.
Тем не менее, с точки зрения государства в большинстве случаев необходимо определить наилучшее «соотношения цены и качества» при реализации инвестиционных проектов с применением различных моделей осуществления инвестиций. В разных странах определение понятия «соотношения цены и качества» различается. Так, например, казначейство Великобритании определяет понятие следующим образом: «Соотношение цены и качества является оптимальным сочетанием государственных затрат и соответствие получаемых товаров или услуг потребностям потребителей» [1].
С этим можно согласиться, ГЧП может обеспечить лучшее соотношение цены и качества по сравнению с традиционными моделями закупок (тендеры, аукционы и др.), если экономия ресурсов и преимущества передачи рисков в сочетании со стимулами частного бизнеса, такими как опыт и инновации, сказываются на повышении эффективности предоставления услуг или развития инфраструктуры, перевешивают увеличение затрат на заключение «традиционных» контрактов.
Для властных структур возникает потребность в анализе соотношения цены и качества различных моделей осуществления бюджетных инвестиций или закупок, а также как использовать его результаты при принятии решений о финансировании проектов. Так недавнее исследование ОЭСР показало, что 19 из 20 обследованных стран применяют анализ соотношения цены и качества, но при этом методология анализа окончательно не разработана и является предметом споров и дискуссий [2, стр. 13].
По итогам круглого стола на базе Всемирного банка выделяют две составляющие анализа соотношения цены и качества, а именно качественный и количественный анализ.
Качественных анализ включает в себя обоснование использования механизмов ГЧП при реализации инвестиционного проекта и его пригодность для частного финансирования. Оценивается возможность привлечения негосударственных источников финансирования,
анализируется возможность долгосрочного менеджмента со стороны частного сектора, предсказуемость потребности для потребителей. Также важно определить эффективность перераспределения рисков и способность бизнеса ими управлять, в том числе квалификация инвесторов в соответствующей сфере инвестиционного проекта. Прорабатываются вопросы о возможности инвестиционного проекта генерировать доходы, направляемые на поддержание и развитие состояния инфраструктуры и повышение качества предоставляемых услуг.
Количественный анализ соотношения цены и качества включает сравнение стоимости и качества услуг или работ при применении механизмов ГЧП и традиционных государственных инвестиций или закупок. В некоторых странах сравнивается лишь размер платежей, которые будут сделаны частному партнеру, и прямые бюджетные расходы при заключении традиционного государственного контракта. При этом необходимо разработать методику разделения стоимости реализации проекта по различным рискам, в том числе передаваемым частному сектору в рамках ГЧП, а также сравнения объема предоставляемых услуг и работ по различным механизмам реализации инвестиционного проекта. Также немаловажным фактором в моделях ГЧП является необходимость выделения дополнительных доходов инвестора при реализации проекта и снижения на указанную сумму расходов бюджетов государств.
При этом в современных условиях обоснование целесообразности реализации инвестиционного проекта применяется скорее не по итогам проведения анализа соотношения цены и качества, а с учетом необходимости создания бюджетного пространства в краткосрочном периоде при применении механизмов ГЧП и реализации единовременно большего количества инвестиционных проектов, но без аналитического сопровождения на должном уровне соотношения цены и качества в описанном выше понимании. Такой анализ не проводится в большинстве случаев при реализации инвестиционных проектов с взиманием платы за предоставляемую инфраструктуру. Вместе с тем, он позволил бы принять решение по различным механизмам ГЧП.
На практике анализ соотношения цены и качества может проводиться как составная часть более широкого аналитического процесса исследования выгод-затрат и сравнения различных вариантов реализации инвестиционных проектов. На сегодняшний день данная практика не слишком широко распространена в мире. Проведение анализа соотношения цены и качества осуществляется на всех стадиях подготовки и реализации инвестиционных проектов. Однако, при этом важно иметь в виду компромисс между доступностью и точностью информации, ограниченных на ранних стадиях проработки проекта, а также усиления влияния аналитических выводов по мере усложнения изменения курса развития проекта.
В рамках количественного анализа в соотношении цены и качества часто корректируются налоговые последствия, ставка дисконтирования и другие факторы при различных вариантах реализации проекта на условиях ГЧП. Кроме того, в целях повышения качества анализа соотношения цены и качества целесообразно вносить корректировки в механизм и этапы проведения анализа.
В настоящее время отсутствует единый подход к указанному механизму, так, например, во Франции при проведении анализа учитываются все расходы на реализацию проекта при разных моделях его реализации, в тоже время в Корее исключают расходы на управленческие расходы при реализации проектов на условиях ГЧП и традиционными механизмами закупки. Также, в ряде стран, в рамках анализа соотношения цены и качества оценивается стоимость выполнения различных работ частным сектором и государством, что позволяет учитывать интересы всех заинтересованных сторон (стейкхолдеров) и оптимизировать процесс реализации инвестиционного проекта. При расчете возникающих и передаваемых рисков также оценивается возможность принять их той или иной стороной проекта [3, стр. 65].
При реализации проектов ГЧП расчет передаваемых рисков производится в зависимости от стоимости инвестиционного проекта. Риски в рамках небольших проектов, до 1,5 млрд рублей, оцениваются путем применения средних значений вероятности наступления того или иного события, при осуществлении крупных проектов, от 1,5 млрд рублей, применяется метод имитационного моделирования (Монте-Карло). Наиболее распространённой практикой отражения результатов анализа являются финансовые модели реализации инвестиционного проекта, в которых отражены количественные факторы анализа и критерии принятия решения [4, стр. 112]. Основным критерием служит конечно же показатель чистой приведенной стоимости. Сейчас при реализации проектов ГЧП методика расчета этого показателя не отличается от коммерческих проектов. Однако в реализации проектов ГЧП этот подход не совсем корректный. В настоящее время идет работа о разработке методики включения в него показателей бюджетной эффективности и способов их расчета, позволяющие принимать более взвешенные решения.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
- государству необходимо установить определенный баланс между качественными и количественными результатами реализации проектов ГЧП;
- детальный анализ факторов и рисков реализации проектов ГЧП позволяет повысить эффективность их распределения и успешной таких проектов;
- требуется разработка новой методики повышения качества входной информации и получаемых данных по итогам реализации проектов ГЧП;
- анализ соотношения цены и качества необходим к включению в государственную систему планирования развития отраслей экономики.
Литература
1. О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации: Федеральный Закон от 13.07.2015 № 224 // Российская газета. 17 июля. 2015.
2. Беспалов М. В. Развитие предпринимательской деятельности на основе построения эффективной налоговой политики в условиях нестабильной экономики // Финансы и кредит. 2009. № 43. С. 45-53.
3. Беспалов М. В. Повышение конкурентоспособности региональной экономики посредствам реализации эффективной государственной и региональной социально-экономической политики / Региональная экономика: теория и практика. 2010. № 19. С. 71-75.
4. Максимов В. В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре: критерии оценки
X X
о
го А с.
X
го т
о
2 О
м о
концессионных конкурсов [Текст] / В. В. Максимов. - М.: Альпина Паблишерз, 2010. - 178 с.
5. Сухарев О. С. Синергетика инвестиций: учеб.-метод. пособие [Текст] / О. С. Сухарев, С. В. Шманёв, А. М. Курьянов; под ред. профессора О. С. Сухарева. -М.: Финансы и статистика; ИНФРА-М, 2008. - 368 с.
6. Левин Ю.А. Вопросы государственно-частного партнерства на рынке аренды жилья // Финансы. 2012. № 5. С. 20-22.
7. Левин Ю.А., Павлов А.О. Инновационная политика. Москва, 2016.
8. Левин Ю.А., Лебедев Н.А. Концептуальные основы взаимодействия органов власти и предпринимательских структур на региональных рынках // Инновации и инвестиции. 2016. № 9. С. 83-87.
Features of analysis and selection of projects of public-
private partnership Chernov A.V.
Russian Academy of National Economy and Public Administration
under the President of the Russian Federation The article explores the use of price-quality analysis in the implementation of investment projects on the basis of public-private partnerships. Based on a study of the theory and practice of analyzing the ratio of price and quality, the main factors that influence the decision-making on the implementation of an investment project are identified. The main approaches to determining the decision-making methodology for the implementation of an investment project are systematized, taking into account the risk analysis based on the results of the analysis. The author has studied the concept and principles of public-private partnership: analysis of the main approaches, the Main forms and mechanisms of public-private partnership in the field of investment projects. The paper considers the mechanisms of public-private partnership (PPP) as possible solutions to the problems of investment projects. The author came to the conclusion that PPP allows not only to attract private business in the innovation sphere, but also to implement economically and socially significant projects. An important role in the formation and development of public-private partnerships is played by its organizational and economic support, investment attractiveness that affects the effectiveness of social and infrastructure projects in the country. Key words: risks, efficiency analysis, mechanism for implementing investment projects on the basis of public-private partnership, investment analysis, budget efficiency.
References
1. On public-private partnership, municipal-private partnership in
the Russian Federation: Federal Law of July 13, 2015 No. 224 // Rossiyskaya Gazeta. July 17th. 2015.
2. Bespalov MV Development of entrepreneurial activity on the
basis of building an effective tax policy in an unstable economy // Finance and Credit. 2009. No. 43. S. 45-53.
3. Bespalov M. V. Increasing the competitiveness of the regional
economy through the implementation of effective state and regional socio-economic policies / Regional economy: theory and practice. 2010. No. 19. S. 71-75.
4. Maksimov VV Public-private partnership in transport infrastructure: evaluation criteria for concession tenders [Text] / V.V. Maksimov. - M .: Alpina Publishers, 2010 .-- 178 p.
5. Sukharev O.S. Synergetics of investments: textbook.-method.
manual [Text] / O. S. Sukharev, S. V. Shmanyov, A. M. Kuryanov; under the editorship of Professor O.S. Sukharev. -M .: Finance and statistics; INFRA-M, 2008 .-- 368 p.
6. Levin Yu.A. Issues of public-private partnership in the housing
rental market // Finance. 2012. No. 5. P. 20-22.
7. Levin Yu.A., Pavlov A.O. Innovation policy. Moscow, 2016.
8. Levin Yu.A., Lebedev N.A. The conceptual basis of the interaction of authorities and business structures in regional markets // Innovations and Investments. 2016. No. 9. P. 83-87.
о
CN О СЧ
О Ш
m
X
<
m о x
X
