CC BY
29
Особенности административно-правового регулирования высшего образования в условиях современного этапа трансформации
Коцюрко Елена Петровна,
доцент Центра образовательного инжиниринга ФГБОУ ВО «Югорский государственный университет» E-mail: E_Kotsyurko@ugrasu.ru
Предметом исследования является высшее образование как объект административно-правового регулирования. Обоснована научная позиция, что важнейшее значение высшего образования обуславливает особую роль нормативной регламентации системы высшего образования и осуществления регулирующего воздействия со стороны государства. При этом административно-правовое регулирование и комплекс административно-правовых средств, составляющих его механизм, выступают главным и наиболее эффективным управляющим воздействием государства в сфере высшего образования. В статье сформулированы и содержательно раскрыты ключевые особенности административно-правового регулирования высшего образования, предопределяющие специфику иных функций государственного управления, в частности организации и осуществления государственного контроля (надзора) системы высшего образования, что безусловно должно учитываться при выработке научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию в рамках реализации реформы контрольной (надзорной) деятельности в условиях трансформационных процессов в системе высшего образования.
Ключевые слова: право на образование, высшее образование, управляющее воздействие, особенности административно-правового регулирования, государственный контроль (надзор) в сфере высшего образования.
S2
со см о см со
Образование в современном мире является важным условием развития общества и государства. В широком смысле оно рассматривается как социально-культурное благо, средство приобщения человека к знаниям и культуре, значимость которого в современном мире сравнима с неотъемлемыми естественными правами человека [9, с. 30]. Право на образование является одним из ключевых социально-экономических прав, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) и закрепленных в ст. 43 Конституции Российской Федерации.
Неоспоримая значимость образования предопределяет важность роли государства в совершении последовательных действий по созданию надлежащего механизма правового обеспечения реализации конституционного права граждан на образование в Российской Федерации и регулирования образовательных отношений, что стало предметом глубоко теоретического и научного осмысления в юридической науке [18]. При этом следует отметить, что в научном осмыслении модели правового регулирования отношений в сфере образования можно увидеть изменение парадигмы, обусловленной сменой государственно-политического устройства и социально-экономического строя государства в соответствующие периоды [18, с. 2058]. Так в советский период отношения в сфере образования рассматривались исключительно как объект административно-правового регулирования, при этом регулируемые правоотношения характеризовались участием в них соответствующего органа государственного управления или другого носителя полномочий государственно-властного характера [12, с. 184]. В 90-е годы ХХ века развитие образования в условиях идеологических и законодательных новелл актуализировало вопрос об отраслевой принадлежности правоотношений в сфере образования и способствовало появлению научных позиций о «комплексной основе» правоотношений в сфер образования, регулируемых «сочетанием норм гражданского права и законодательства об образовании» [14, с. 82], о регулировании образования, получаемого за счет бюджетных средств, и платного образования нормами различных отраслей права [6, с. 220], а также рассмотрении образовательной деятельности исключительно в гражданско-правовом поле [10, с. 3237]. В настоящее время большинство исследователей солидарны в утверждениях о неоднородности отношений в сфере образования [11, с. 133-134].
Признается, что объектом правового воздействия в сфере образования могут выступать образовательные и непосредственно связанные с ними правоотношения, а также научная, инновационная, финансово-хозяйственная и другие виды деятельности образовательных организаций. Многообразие и сложный характер отношений в сфере образования обусловливает необходимость их регулирования путем системного использования норм различных отраслей права.
Особое место в системе образования принадлежит высшему образованию. Обращает внимание разобщенность мнений по поводу сущности высшего образования в современных реалиях, главным образом в зависимости от специализации отрасли науки, ее рассматривающей [8], [15], [20]. Учитывая многообразие точек зрения, представляется обоснованной позиция С.М. Рукавишникова о необходимости междисциплинарного подхода к оценке сущности данной категории, а также предложенная ученым дефиниция высшего образования как сложного процесса воспитания и обучения, включающего в себя не только освоение необходимых для профессиональной реализации знаний, навыков и умений, но и приобщение к совокупности культурных, социальных, политических, философских ценностных установок [16, с. 93].
Современная государственная политика в сфере высшего образования базируется на непрерывном процессе реформирования системы образования. В настоящее время серьезный вызов к высшей школе обусловлен решением об отказе от Болон-ской системы образования, поскольку отказ от унификации элементов системы образования, гармонизации норм образовательного законодательства с требованиями Болонского процесса не умаляет значимость и актуальность процессов интеграции российской системы образования в единое мировое образовательное пространство, однако остро ставит вопрос о дальнейших правовых механизмах сохранения и развития собственной национальной образовательной системы высшего образования в рамках новой образовательной политики в контексте изменяющихся глобализационных процессов, отягченных многочисленными санкционными ограничениями.
Важнейшее значение высшего образования в условиях актуальных трансформационных процессов предопределяет особую значимость нормативной регламентации системы высшего образования и осуществления регулирующего воздействия со стороны государства. Разделяем позицию ученых, что на современном этапе развития образования государство выступает главным регулятором и решение основной задачи, касающейся настройки системы в целом, остается за публичным субъектом [17, с. 917]. Как обоснованно отмечает Д.Н. Бахрах, нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация, при этом в ряде сфер, в частности в сфере образования, ее роль, по мнению профессора, является решающей. В этой связи справед-
ливым представляется утверждение об отражении в административно-правовом регулировании образования сути деятельности государственной администрации, направленной на организацию нормальной жизни и развития общества [4, с. 33]. В связи с чем, несмотря на появление договорных, гражданско-правовых отношений в системе образования, теоретических обоснований обособления образовательного права, разделяем позицию известного ученого о сохранении значительной роли административно-правового регулирования в сфере образования. О серьезной роли государства в сфере образования, особенно высшего, неоднократно упоминается в научных трудах С.В. Барабановой [2, с. 23-121]. Ученый обоснованно утверждает, что многие общественно значимые задачи в образовании невозможно решить вне государственно-правового механизма и доказывает необходимость повышения эффективности управления высшим образованием и совершенствования форм и методов государственного воздействия при сохранении административно-правового контекста как «единственно верно отражающего суть отношений в сфере образования» [2, с. 6]. Представляется, что административно-правовое регулирование выступает главным и наиболее эффективно управляющим воздействием государства в сфере образования, предполагающим установление пределов допустимости и запретов в сфере высшего образования и направленным на обеспечение баланса публичных и частных интересов при реализации закрепленного в ст. 43 Конституции Российской Федерации права на образование. Специфика сферы высшего образования предопределила следующие особенности его административно-правового регулирования в условиях современного этапа его трансформации.
Во-первых, это неоднородность объекта административно-правового регулирования в сфере образования. Считаем обоснованными научные умозаключения М.А. Штатиной, что в качестве основного объекта административно-правового регулирования в сфере образования выступают государственно-управленческие отношения, в которых непосредственно реализуется публичный интерес [19, с. 214-215]. Ученый определяет специфические черты данных административно-правовых отношений, в том числе: наличие субъекта административной власти, выражающего публичный интерес, организационный характер, а также преимущественное разрешение споров между сторонами в административном порядке. К данным отношениям представляется необходимым отнесение в первую очередь отношений между публичной администрацией и образовательными организациями по поводу управления образо- р ванием, а также управленческие отношения между Д субъектами публичной администрации. Ч
гп
Объектом регулирования административного К права выступают правоотношения по закреплению ё специального правового статуса участников обра- у зовательных отношений, а также внутриорганиза- А
ционные отношения (между образовательной организацией и обучающимся, между преподавателями и обучающимися), реализуемые в значительной степени на основе механизма саморегуляции, но базирующиеся на административно-правовых нормах [2, с. 215]. Так относимость дисциплинарных правоотношений, связанных с применением к обучающимся негативных санкций, к предмету административно-правового регулирования обстоятельно изложена в трудах Д.Н. Бахраха [5]. При этом полагаем целесообразным дополнение данного перечня дисциплинарными отношениями позитивного характера по применению к обучающимся различных материальных и нематериальных поощрений.
Особое место в административно-регулировании занимают отношения по управлению публичным имуществом. Специфика данных отношений и процессов, связанных с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией, стали предметом научных исследований А.В. Винницкого, которому удалось научно обосновать развитие в рамках отрасли административного права сложного нормативного комплекса -административно-имущественного права [7]. Выводы ученого считаем справедливыми и для исследуемой сферы образования.
Также разделяем научную позицию о неправомерности в современных реалиях исключения из сферы административно-правового регулирования правоотношений, функционирующих на основе равенства сторон. К подобным «горизонтальным отношениям», в которых ни один из субъектов не имеет властных полномочий по отношению к друг другому, М.А. Штатина обоснованно относит правоотношения по подготовке и принятию совместного решения, административные договоры и соглашения, заключаемые органами управления образованием [19, с. 25]. Полагаем возможным дополнение данного перечня административными договорами между публичной администрацией и подведомственным ему образовательным учреждением, на практике получившим распространение применительно к регулированию вопросов финансирования выполнения государственного задания, выступая при этом, как справедливо подчеркивает А.А. Кирилловых, в качестве важного средства обеспечения партнерских отношений в рамках выполнения публичного задания в области образования [11, с. 115].
Во-вторых, широкий круг участников регулируемых отношений, поименованных в п. 31, 32 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании), включающих непосредственно участников образовательных отно-— шений (обучающихся, родителей (законных пред-S2 ставителей), педагогических работников и их пред-Я ставителей, организации, осуществляющие обра° зовательную деятельность), а также органы пу-5в бличной власти, работодателей и их объединения.
Такое разнообразие участников формирует систему субъектов со специальными административно-правовыми статусами, центральное место среди которых отводится обучающемуся, являющемуся элементом, запускающим весь системный механизм [18, с. 190].
В-третьих, особый метод административно-правового регулирования. Безусловно, ведущим методом регулирования остается императивный метод, однако в сфере высшего образования в настоящее время он дополняется частноправовыми составляющими. Все многообразие методов административно-правового воздействия на сферу высшего образования включает в себя отношения инструменты прямого и косвенного характера, применяемые при осуществлении регулятивного воздействия на систему образования. К мерам прямого воздействия относятся централизованное регулирование образовательной деятельности, в частности управление федеральной собственностью, разрешительная функция и уведомительная деятельность. Обращает внимание выделение А.А. Кирилловых среди методов прямого (административного) воздействия методов стимулирующих, заключающихся в применении более мягких режимов государственного контроля (надзора) [11, с. 113]. К методам же косвенного воздействия могут быть отнесены присвоение статусов (например, «федеральный», «национальный исследовательский»), предоставление целевых грантов, повышенный объем финансирования государственного задания и другие.
Следующая ключевая особенность административно-правового регулирования сферы высшего образования обусловлена автономией образовательной организации. Данная категория стала предметом внимания значительного количества ученых административистов. При этом научные позиции достаточно идентичны в оценке автономии как «фундаментальной гарантии осуществления образовательной деятельности» [1, с. 878], «основополагающей категории для обеспечения эволюции системы образования» [2, с. 69]. В Законе об образовании автономия определена в качестве одного из принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (пп. 9 п. 1 ст. 3). В научной литературе подчеркивается, что ограничение нормативно закрепленной самостоятельности дано не в форме запретов или предписаний, а в необходимости осуществления деятельности в соответствии с законодательством. Подобный подход по справедливому мнению ученых является более мягкой формой сдерживания автономизации университетов, хотя чреват различными толкованиями положений о соответствии действий образовательных организаций [1, с. 878]. В этой связи представляется, что сохранение баланса высокой степени свободы вузов и эффективного государственного контроля, достижение которого С.В. Барабанова именовала как оптимальный режим [3, с. 156], является важной задачей административно-правового регули-
рования в данной сфере, осуществление которого есть не что иное как установление пределов автономии.
В-пятых, это многосубъектность состава органов, оказывающих регулирующее воздействие в сфере высшего образования. К основным федеральным органам государственной власти, отвечающим за выработку государственной политики, собственно регулирование, координацию, контроль и надзор относятся Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (далее - Минобрнауки РФ) и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Однако системе высшего образования характерна различная подведомственность образовательных организаций. Абсолютным лидером среди федеральных органов исполнительной власти, безусловно, является Минобрнауки РФ, вместе с тем значительная часть образовательных организаций высшего образования относится к подведомственности Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства культуры РФ, Министерства здравоохранения. Проявления многосубъектности в рассматриваемых отношениях также выражается в наделении полномочиями неотраслевых федеральных органов власти по отдельным вопросам регулирования. В частности, по вопросам управления публичным имуществом кроме соответствующего ведомственного органа полномочия собственника осуществляет и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в пределах и порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Участие общественности в регулирующем воздействии в сфере образования предопределили особенность характера регулирования, в научной литературе обозначенного как государственно-общественный [2, с. 69]. Государственно-общественный характер управления в сфере образования предполагает постоянное участие в управляющем воздействии институтов гражданского общества, бизнеса и профессионального сообщества. В частности, типовые нормы об осуществлении деятельности во взаимодействии с общественными объединениями и иными организациями, о праве создания координационных, совещательных и экспертных органов, включены в положения соответствующих федеральных органах исполнительной власти. Государственно-общественный характер носят процедуры, связанные с разработкой и внедрением ФГОС. Государственно-общественный характер проявляется при осуществлении целевого обучения. В этой связи представляется, что данная особенность безусловно должна быть учтена при выработке научно обоснованных рекомендаций по дальнейшему совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в сфере высшего образования.
В-седьмых, формирование и развитие цифровой образовательной среды, влекущее изменения в подходах к государственному регулированию образовательной деятельности. Одним из главных
вызовов современности стало развитие информационных технологий, в условиях которых принципиально меняется место и роль образования как основы формирования интеллектуального потенциала и инноваций, поэтому одной из ключевых тенденций современного этапа трансформации всей системы высшего образования, безусловно, является его цифровизация. В настоящее время формирование и внедрение цифровой образовательной среды красной нитью проходит через все стратегические и программные документы в сфере образования. Одним из основополагающих документов современного этапа трансформации выступает федеральный проект «Цифровая образовательная среда», принятый в рамках национального проекта «Образование», утвержденного президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 г. № 16). Данные обстоятельства свидетельствует о значимости достижения цели цифровой модернизации в образовании как в некотором смысле «инновационного технологического этапа реализации конституционных гарантий права на образование» [13, с. 80-90].
Подводя итоги, полагаем, что административно-правовое регулирование и комплекс административно-правовых средств, составляющих его механизм, являются главным и наиболее эффективным управляющим воздействием государства в сфере образования. Рассмотренные ключевые особенности регулирования в условиях современного этапа трансформации предопределяют специфику иных функций государственного управления, в частности организации и осуществления государственного контроля (надзора) системы высшего образования, что безусловно должно учитываться при выработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию его административно-правового регулирования и правоприменительной практики в рамках реализации реформы контрольной (надзорной) деятельности в условиях трансформационных процессов в системе высшего образования.
Литература
1. Автономия университетов: необходимое условие развития российского высшего образова-нияв условиях цифровизации / И.А. Васильев, Н.И. Дивеева, Е.А. Дмитрикова [и др.] // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. - 2020. - Т. 11, № 4. - С. 877-902.
2. Барабанова С.В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образова- 5 ние в Российской Федерации: диссертация ... д доктора юридических наук: 12.00.14 / Бараба- Ч нова С.В. - Москва, 2009. - 448 с. К
3. Барабанова С.В. Правовое положение ву- ё зов в Российской Федерации: адм.-правовой А аспект: диссертация ... кандидата юридиче- А
CM
oo
ских наук: 12.00.14 / Барабанова С.В. - Казань, 1996-156 с.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник / Бахрах Д.Н. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2011. - 624 с.
5. Бахрах Д.Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности // Современное право. - 2008. -№ 10. - С. 40-41.
6. Белозеров A.B. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.03. - Москва, 2000. -220 с.
7. Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: дис. . доктора юридических наук: 12.00.14 / Винницкий А.В. - Екатеринбург, 2013. - 570 с.
8. Калиничева С.А. Система высшего профессионального образования Российской Федерации как институт формирования политического сознания молодежи: автореферат дис. . канд. полит. наук: 23.00.02 / Калиничева С.А. -Владимир, 2004. - 18 с.
9. Кальяк А. М. О праве на образование и правах человека // Право и образование. - 2020. -№ 4. - С. 26-31.
10. Кванина В.В. Правовая природа отношений. Студент. Бюджетник. Вуз // Право и образование. - 2006. - № 4. - С. 32-38.
11. Кирилловых А.А. Высшее образование как объект государственного регулирования: административно-правовой аспект: монография. - М.: Юрлитинформ, 2021. - 208 с.
12. Козлов Ю.М. Административные правоотношения / Ю.М. Козлов. - Москва: Юрид. лит, 1976. - 184 с.
13. Корнеев А.А. Конституционно-правовое измерение федерального проекта «цифровая образовательная среда» // Отечественная и зарубежная педагогика. - 2021. - Т. 1, № 3(76). -С. 80-90.
14. Куров C.B. Особенности гражданско-правового регулирования возмездного оказания образовательных услуг // Право и образование. -2001. - № 6. - С. 76-86.
15. Кучерова В.В. Формирование рынка образовательных услуг в условиях модернизации высшей школы: автореферат дис. . кандидата экономических наук: 08.00.05 / Кучерова В.В. -Москва, 2015. - 20 с.
16. Рукавишников С.М. Сфера высшего образования как объект государственного управления // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2021. - № 3(140). - С. 93-98.
17. Соловьев, А. А., Суязов В.В. Организационно-правовые механизмы повышения эффективности государственных расходов на образование и науку // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. - 2021. - Т. 12, № 4. -С.907-919.
18. Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.01 / Спасская В.В. - Москва, 2007. - 486 с.
19. Штатина М.А. Административно-правовые отношения в области образования // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. - 2002. - № 2. -С.17-27.
20. Щербак Е.Н. Государственное управление в области высшего образования в условиях мирового образовательного рынка: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование: диссертация . доктора юридических наук: 12.00.14 / Щербак Е.Н. - Москва, 2011. - 405 с.
FEATURES OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF HIGHER EDUCATION IN THE CONDITIONS OF THE MODERN STAGE OF TRANSFORMATION
Kotsyurko E.P.
Yugra State University
The subject of the study is higher education as an object of administrative and legal regulation. The scientific position is justified that the most important importance of higher education determines the special role of regulatory regulation of the higher education system and the implementation of regulatory influence on the part of the state. At the same time, administrative and legal regulation and the complex of administrative and legal means that make up its mechanism act as the main and most effective managing influence of the state in the field of higher education. The article formulates and meaningfully reveals the key features of the administrative and legal regulation of higher education, predetermining the specifics of other functions of public administration, in particular the organization and implementation of state control (supervision) of the higher education system, which should certainly be taken into account when developing scientifically based recommendations for its improvement in the framework of the implementation of the reform of control (supervisory) activities in the context of transformational processes in the higher education system.
Keywords: right to education, higher education, management impact, peculiarities of administrative and legal regulation, state control (supervision) in the field of higher education.
References
1. University autonomy: A prerequisite for the development of Russian higher education in the context of digitalization / I.A. Vasiliev, N.I. Diveeva, E.A. Dmitrikova [and others] //Bulletin of St. Petersburg University. Right. - 2020. - T. 11, № . 4. -P. 877-902.
2. Barabanova S.V. Administrative and legal support of the constitutional right of citizens to higher professional education in the Russian Federation: dissertation. Doctor of Law: 12.00.14/ Barabanova S.V. - Moscow, 2009. - 448 p.
3. Barabanova S.V. Legal status of universities in the Russian Federation: administrative-legal aspect: dissertation. Candidate of Law: 12.00.14/ Barabanova S.V. - Kazan, 1996. - 156 p.
4. Bakhrakh D.N. Administrative law of Russia: textbook/ Bakhra-kh D.N. - 6th ed., Rev. and additional - M.: Eksmo, 2011. -624 p.
5. Bakhrakh D.N. Peculiarities of disciplinary responsibility as a type of legal responsibility//Modern law. - 2008. - № 10. -P. 40-41.
6. Belozerov A.B. The concept and content of the obligation to provide educational services for compensation: dissertation. Candidate of Legal Sciences: 12.00.03. - Moscow, 2000. - 220 p.
7. Vinnitsky A.V. Public property: problems of formation of the administrative and legal doctrine: dis. Doctor of Law: 12.00.14/ Vinnitsky A.V. - Yekaterinburg, 2013. - 570 p.
8. Kalinicheva S.A. The system of higher professional education of the Russian Federation as an institute for the formation of political consciousness of youth: abstract dis... cand. polite. sciences: 23.00.02/Kalinicheva S.A. - Vladimir, 2004. - 18 p.
9. Kaljak A.M. On the right to education and human rights//Law and education. - 2020. - № 4. - P. 26-31.
10. Kvanina V.V. Legal nature of relations. Student. State employee. University//Law and education. - 2006. - № 4. - P. 32-38.
11. Kirillovykh A.A. Higher education as an object of state regulation: administrative and legal aspect: monograph. - M.: Yurlitin-form, 2021. - 208 p.
12. Kozlov Yu.M. Administrative legal relations/Yu. M. Kozlov. -Moscow: Yurid. lit., 1976. - 184 p.
13. Korneev A.A. Constitutional and legal dimension of the federal project «Digital education environment» //Domestic and foreign pedagogy. - 2021. - T. 1, № 3 (76). - P. 80-90.
14. Kurov C.B. Features of civil law regulation of the paid provision of educational services//Law and education. - 2001. - № 6. -P. 76-86.
15. Kucherova V.V. The formation of the market for educational services in the context of the modernization of higher educa-
tion: abstract dis... Candidate of Economic Sciences: 08.00.05/ Kucherova V.V. - Moscow, 2015. - 20 p.
16. Rukavishnikov S.M. The sphere of higher education as an object of state administration // Bulletin of the Saratov State Law Academy. - 2021. - № 3(140). - P. 93-98.
17. Soloviev, A. A., Suyazov V.V. Organizational and legal mechanisms for increasing the efficiency of public spending on education and science //Bulletin of St. Petersburg University. Right. -2021. - T. 12, № 4. - P. 907-919.
18. Spasskaya V.V. Legal regulation of educational relations: theoretical and legal research: dissertation. Doctor of Law: 12.00.01/Spasskaya V.V. - Moscow, 2007. - 486 p.
19. Shtatina M.A. Administrative legal relations in education/Bulletin of the Russian University of Friendship of Peoples. Series: Legal Sciences. - 2002. - № 2. - P. 17-27.
20. Shcherbak E. N. State administration in the field of higher education in the conditions of the world educational market: conceptual approaches and administrative and legal regulation: dissertation. Doctor of Law: 12.00.14/ Shcherbak E.N. - Moscow, 2011. - 405 p.
