CC BY
198
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Кучмаева С.Н.1, Сидоров Ю.В.2
'Кучмаева Светлана Николаевна — магистрант;
2Сидоров Юрий Вадимович - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой, кафедра административного и финансового права, юридический факультет, Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,
г. Екатеринбург
Аннотация: в статье приводятся существующие особенности в области градостроительных правовых отношений, административно—правового регулирования полномочий субъектов публичной власти в градостроительстве и пр.
Ключевые слова: полномочия субъектов публичной власти, градостроительные отношения, градостроительная деятельность, общественные отношения, территориальное планирование, развитие территории.
Вопрос разграничения предметов ведения между федеральным, региональным и местным уровнями является одним из центральных вопросов федеративных отношений, и не однократно подчёркивался в своих выступлениях Президентом РФ. При этом основные позиции ряда особенностей в настоящей исследовательской статье будут рассмотрены именно в части разграничения полномочий между уровнями правового регулирования административного характера в области градостроительной деятельности, которые в первую очередь являются зависимыми от характера муниципальных отношений и от принципов разграничения компетенции между Российской Федерацией (далее - РФ), субъектами РФ и муниципальными образованиями. При условии отнесения правового регулирования местного самоуправления к различным сферам следует обеспечить единое правовое пространство РФ, под которым нужно понимать наличие соотношения между местным, региональным и федеральным законодательством, выражающее согласованность одинаково важных вопросов.
В статье 72 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) говорится о совместном ведении РФ и ее субъектов, но при этом, градостроительное законодательство не упомянуто прямым текстом, а статья 73 Конституции РФ в силу принципа разумности не перечисляет предметы монопольного ведения субъектов РФ вообще, т.к. они обусловливаются спецификой конкретного региона. Таким образом, основной закон страны напрямую не относит градостроительное законодательство ни к предмету федерального ведения, ни к сфере совместного ведения центра и регионов. Однако в принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами публичной государственной власти субъектов РФ, закреплённых в Конституции РФ, по реализации данных конституционных положений, главным выступает определение именно правил разграничения предметов ведения, а не полномочий.
Между тем, в пункте "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ может содержаться не прямой, а косвенный ответ на поставленный вопрос, т.к. норма указывает, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится, в частности, административное законодательство [1].
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ), градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.
Под законодательством в градостроительной сфере и в сфере предоставления земельных участков для строительства подразумевается и земельное, и административное законодательство в целом, поскольку именно эти отрасли составляют каркас правового регулирования указанных общественных отношений, и таким образом дальнейшую деятельность по развитию территории, в частности [2].
67
При этом безусловно градостроительное законодательство по своей природе является комплексной подотраслью административного права, поскольку градостроительное законодательство тоже регламентирует отношения различных органов публичной власти между собой, а также отношения между органами публичной власти - с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой [3].
Федеральный законодатель, в рамках своей прерогативы по регулированию как общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, так и полномочий в рамках конкретных предметов совместного ведения и исходя из разумных представлений о том, каким образом будет обеспечен наибольший общественно полезный эффект, - вправе путём принятия на основании части 2 статьи 76 Конституции РФ федерального закона избирать наиболее действенные механизмы осуществления полномочий органами государственной власти и должностными лицами, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции РФ, соблюдая при этом ее принципы и нормы, и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов РФ, с одной стороны, и субъектов РФ - с другой [4].
В научной статье Н.А. Антоновой «Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления» обозначена основная мысль, о том, что «к вопросам собственного ведения субъектов РФ в сфере местного самоуправления может быть вполне отнесено определение форм взаимодействия органов власти субъекта РФ и муниципальных органов. Таким образом, отношения местного самоуправления одновременно включаются в сферы, во-первых исключительного ведения РФ, во - вторых совместного ведения РФ и ее субъектов, в - третьих собственного ведения субъектов РФ и исключительно собственного ведения органом местного самоуправления».
Автор упомянутой статьи совершенно справедливо обозначает проблемный вопрос не вполне равнозначного распределения объёма полномочий соответствующих органов в пределах названных предметов ведения. То есть, хотя, явно идёт речь об усилении влияния РФ на процесс развития местного самоуправления, выражающийся в основном в концентрировании правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне, значительное количество из тех отношений местного уровня самоуправления, которые регулировались на уровне субъектов РФ, сегодня урегулированы на федеральном уровне, вследствие чего произошла определённая унификация муниципальных отношений на многих территориях Российского государства. Реформа местного самоуправления в очередной раз подтверждает мысль, что все проблемы данного института определяются отсутствием, во -первых, концепции развития местного самоуправления в РФ, во-вторых, проблемами разграничения компетенции, полномочий, прав и обязанностей между федеральными органами исполнительной власти и субъектами.
Соглашусь с автором и по поводу высказывания об усугублении ситуации тем, что сегодня в законе «на бумаге» одна модель (районы и поселения функционируют автономно друг от друга и от государственной власти; каждый уровень власти решает свой круг задач), а в современном факте - совсем другая: районы прочно встроены в систему государственной власти и функциональной нагрузки по прямому обеспечению жизнедеятельности местного населения почти не несут; поселения относительно автономны, но испытывают сильное давление со стороны районов, а федеральный государственный контроль основан на субъективном усмотрении. Между тем, в настоящей работе автор правильно находит решение по части проблематики в виде предложения о необходимости последовательности внедрения принципа субсидиарности: то есть, управленческие задачи должны решаться на самом низком и удалённом от центра уровне, на котором их решение возможно и эффективно [5].
Могу добавить к данному высказыванию, что это может относиться также и к области градостроительной деятельности.
Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности установлены статьёй 8.2 ГрК РФ, но правовой нормой отсылочного характера на Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3). Однако следует заметить, что в данной статье ГрК РФ речь идёт о перераспределении полномочий исключительно в сфере градостроительства. При этом в ГрК РФ в большинстве норм определяются именно права в градостроительной сфере, а формулированию обязанностей внимания посвящено в меньшей степени.
Однозначно, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, но только в том случае, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам [6].
Перераспределения полномочий между РФ и ее субъектами предусмотрены двумя вариантами административно - правового регулирования, путём заключения между ними договоров о разграничении полномочий и путём заключения соглашения между исполнительными органами РФ и субъектов РФ о передаче осуществления части соответствующих полномочий [7].
В полной мере особенностями административно - правового регулирования полномочий субъектов публичной власти в области градостроительной деятельности является право передачи осуществления полномочий, причём в различной степени своеобразными, именно тогда, когда возникает понимание что в ГрК РФ перечень полномочий органов государственной власти РФ является открытым, а перечни полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления сформулированы в кодифицированном акте закрытыми, что само по себе можно признать проблемным вопросом. Вместе с тем, в силу статьи 6.1 ГрК РФ предусмотрена возможность и (или) право передачи определённых полномочий РФ в области градостроительной деятельности органам субъектов РФ.
В соответствии с частью 1 указанной статьи, РФ органам государственной власти субъектов РФ передаётся осуществление полномочий касательно исключительно двух видов полномочий, в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением указанной в пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, если не предусмотрено иное [8].
А частью 1. 1 вышеназванной статьи РФ передаёт органам государственной власти субъектов РФ осуществление второго вида полномочий - в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. За собой, в таком случае, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, оставляет право принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, а также издавать методические указания и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной власти субъектов РФ, обязательные для исполнения [9].
Так, вместе с передачей указанных полномочий в первой части статьи 6.1 ГрК РФ, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства оставляет за собой проведение согласования структуры органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, осуществление контроля за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений, контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, установление содержания и формы представления отчётности об осуществлении переданных полномочий, и в случае необходимости, устанавливает целевые прогнозные показатели. Однако в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъектов РФ, переданных в соответствии с настоящей статьёй полномочий, готовит и вносит в Правительство РФ для принятия решения предложения о временном изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ.
В то же время, как исключение из этого правила [10], установлен запрет передачи субъектам РФ для осуществления полномочия по организации и проведению государственных экспертиз проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении двенадцати объектов капитального строительства, которые признаются уникальными, либо
69
условно особенными, что явно актуально для города федерального значения Москвы, а также некоторых других субъектов РФ. Соответственно, и государственный строительный надзор за строительством, реконструкцией уникальных объектов капитального строительства в таком случае необходимо осуществлять уполномоченному органу исполнительной власти такого субъекта РФ. Вместе с тем, передачу такого полномочия рассматриваемая статья не предусматривает, однако это становится допустимым в силу особенности в части возможности регулирования полномочий, указанных в статье 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Основы административно-правового порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и экспертизы инженерных изысканий устанавливаются ГрК РФ [11], а порядок проведения настоящих экспертиз основывается на нормах постановления Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». Таким образом, по смыслу возможности передачи рассмотренных полномочий, последние осуществляется «по линии» исполнительных органов государственной власти.
В силу части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-Ф3 предусмотрено перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года. [12] Суть установленного порядка предопределяется в части:
- того, что перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ может осуществляться законами субъекта РФ, исключая иные правовые акты;
- того, что законы субъекта РФ, предусматривающие нормы и перераспределение полномочий, вступают в силу с начала очередного финансового года, исключая иные сроки;
- того, что перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Так, сегодня во многих субъектах РФ представительный орган (законодательное собрание, Дума и т.п.) избирается и исполняет свои полномочия на срок пять лет. В этих условиях законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вполне способен утвердить соответствующий закон со сроком действия правовых норм о перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности как минимум до конца срока действий полномочий такого органа текущего созыва (пример: Закон Свердловской области «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области», вместе с внесёнными изменениями) [13].
Но, важно учитывать, в том числе по трактовке судебных инстанций, что перераспределение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления от одного уровня публичной власти к другому не может повлечь изменение их правовой природы и соответствия их тому или иному предмету ведения или вопросу местного значения и такое перераспределение полномочий по части компетенции по вопросам местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения, они, как и ранее, останутся полномочиями, отнесёнными к компетенции, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения. Государственными они с точки зрения уровня публичной власти не становятся. Государственными в данном случае, становятся те органы, которые после перераспределения вправе их осуществлять [14].
На полномочия, переданные органам государственной власти субъекта РФ в рамках процедуры перераспределения указанной статьи не может распространяться правовой режим части 2 статьи 132 Конституции РФ, поскольку даже после перераспределения их органам государственной власти субъекта РФ они не утрачивают статус полномочий по решению вопросов местного значения, и они все также на них распространяются [15].
И все же, административно - правовым регулированием полномочий субъектов публичной власти были расширены возможности Российских субъектов в решении вопроса перераспределения полномочий. А реализация указанных возможностей выполняется посредством принятия законов субъектами РФ. При этом, как показывает анализ практического
применения законодательства субъектов РФ, чаще всего в процессе настоящего перераспределения фактически изымаются полномочия, дающие органам местного самоуправления действительно рабочие управленческие рычаги воздействия и (или) влияния на муниципальную повестку [16].
Такая постановка вопроса в области распределения полномочий по отношению к градостроительной деятельности из особенности превращается в актуальную проблему, например в части распоряжения земельными участками с неразграниченной собственностью (в том числе под неким предлогом экономии), и в области целенаправленной политики пространственного развития Российской экономики и преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития. Вместе с тем, при рассмотрении некоторых проблем сферы перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, исключительные авторы в своих работах все же находят положительные черты в нововведениях перераспределения полномочий, связывая их с усложнением регулирования и потенциальным положительным эффектом с точки зрения более оперативного и дифференцированного подхода к решению проблем. [17]
При решении возникающих перераспределённых полномочий судебная коллегия Верховного суда РФ правильно приходит к выводу при судебных решениях, в вопросах по регулированию градостроительной деятельности должно осуществляться уполномоченным на то публичным органом власти, в пределах собственных полномочий, в соответствии с действующими федеральными нормами и не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности принципов разграничения вопросов ведения между РФ, субъектами РФ и местным самоуправлением, самостоятельности местного самоуправления в РФ. [18]
Вместе с тем, в действующем законодательстве РФ применительно к уровню местного самоуправления, установлен запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также некоторых других полномочий, в том числе, если они каким-то образом связаны с осуществлением градостроительной деятельности [19].
По мнению автора одной из современных статей по части воплощении новаций Федерального закона № 131-ФЗ - в случае оценки нововведения в концептуальном плане, то децентрализация регулирования данных отношений вызвана, по видимости, с одной стороны, их усложнением, а с другой - необходимостью более оперативного и дифференцированного подхода к решению возникших проблем управления территориями муниципальных образований [20].
Сегодня значимой особенностью административно - правового регулирования полномочий субъектов публичной власти в области рассматриваемой деятельности также считаю необходимым назвать введённой статьёй 8.1 ГрК РФ контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, которая устанавливает как конкретику контролирующего федерального органа исполнительной власти, формы контроля за соблюдением органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, но также и контроль за формами организации выполнения такого законодательства. Таким образом, возникает ситуация с возвращением в прошлом известного советского периода с наличием принципа поднадзорности в иерархии подчинённости по ветке исполнительной власти, но только с особенностями, установленным современным государственным устройством.
А именно, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, органами государственной власти субъектов РФ осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:
1) соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями ГрК РФ;
3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.
Необходимо правильно обозначить субъекты и объекты осуществления такого вида контроля в области градостроительной деятельности, и его предмет. А именно, субъектами настоящего контроля назначены: первый - федеральный орган исполнительной власти -Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России), осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением территориального планирования, землеустройства, которые находятся в подведомственности иного уполномоченного государственного органа), промышленности строительных материалов, ценообразования и сметного нормирования, технического регулирования, контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства РФ о градостроительной деятельности, и второй - органы государственной власти субъектов РФ. Федеральному органу публичной власти настоящее контрольное полномочие установлено пунктом 7.1 статьи 6 ГрК РФ, а в отношении другого имеющегося ввиду субъекта, считаю правильным указать на особенность вытекающей из части 1.1 статьи 6.1 ГрК РФ, в которой установлена возможность передачи РФ таких контрольных полномочий органам государственной власти субъектов РФ в отношении органов местного самоуправления.
Так, согласно нормам статьи 8.1 ГрК РФ, подконтрольными со стороны проведения контрольных мероприятий федерального органа государственной власти объектами являются, во-первых, органы государственной власти субъектов РФ, во-вторых, органы местного самоуправления. Последний контроль осуществляется как федеральным органом государственной власти, а именно Минстроем России, так и региональным органом государственной власти, в отношении местного самоуправления.
По смыслу изложенной нормы, федеральный контроль осуществляется в области соблюдения законодательства о градостроительной деятельности и в отношении органов публичной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а орган государственной власти на уровне регионов РФ должен осуществлять контроль за соблюдением такого законодательства только за деятельностью органа местного самоуправления в обозначенной градостроительной сфере, при этом отчитываясь перед федеральным органом лишь только за факт проведения указанного контроля. В такой ситуации, орган местного самоуправления поставлен в рамки крайне неравнозначной и двойственной необходимости подотчётности контролирующих органов.
Таким образом, установленные контрольные полномочия за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности являются двухуровневым, и считаются явной, возможно негативной, даже проблемной, особенностью сегодняшней системы власти в РФ в области градостроительства, при отсутствии понятных и прозрачных актов нормативно - правового обеспечения проведения такого контроля, а также при отсутствии ясных полномочий для органа местного самоуправления в ведении какого-либо контроля в отношении различных субъектов при возникновении градостроительных отношений и правоотношений и ведения такими субъектами градостроительной деятельности.
Так, за должностными лицами, уполномоченными на осуществление контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, закрепляется право на проведение проверок деятельности органов государственной власти уровня субъекта, органов местного самоуправления, и подведомственных им организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов и сведений, а также получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления объяснения по установленным фактам нарушения и пр. [21].
Вместе с тем, федеральный орган исполнительной власти при проведении вверенных контрольных ему полномочий, должен руководствоваться специально установленными административными регламентами, как на своём уровне, так и по исполнению государственной функции контроля и надзора за законностью правовых актов субъектов
72
РФ и, конечно, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, и их должностные регламенты и инструкции должны соответствовать основному принципу открытости и прозрачности всех правил и норм при проведении контрольных функций и надзорных мероприятий.
Необходимо иметь в виду, что характерной особенностью отношений контролирующих органов и подконтрольных ему лиц, будет являться отсутствие неукоснительной обязательности подчинённости последних установленным контролирующим органам. Этот момент действенным образом влияет на объем и состав контрольных полномочий органов исполнительной государственной власти, направленных на объекты контроля. Под самим объектом контроля необходимо понимать, осуществляемую каждодневную деятельность соответствующих субъектов публичной власти, ее соответствие нормам, регламентам и требованиям предписаний, которые в том числе установлены нормативно-правовыми актами различного уровня. Вместе с тем, также стоит учитывать, что понятия «государственный контроль» и «надзор» не тождественны. Таким образом, ГрК РФ для контролирующих органов не устанавливается право прямо вмешиваться в оперативную деятельность органов, организаций, учреждений, применяя меры административного воздействия. Но, вместе с тем, такие юридические воздействия вполне следует охарактеризовать императивными, так как это следует из части 3 указанной выше статьи. А виды ответственности, тем не менее, основания для привлечения и порядок привлечения к ответственности должностных лиц проводится в соответствии с установленным законодательством РФ в части административной ответственности [22].
В рамках исполнения контрольных полномочий в рассматриваемой деятельности, Правительство РФ приняло решение на принятие и утверждение соответствующих исчерпывающих перечней необходимых процедур, предусмотренных в сфере строительства, но при этом учитывающих особенности осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ, а также муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни и порядок ведения реестра описаний установленных процедур, указанных в таких перечнях. Так, на основании исчерпывающего переченя процедур в сфере жилищного строительства (далее - Исчерпывающий перечень) [23], содержится 134 процедуры, которые в свою очередь связаны с:
- предоставлением какого - либо права на земельные участки и подготовкой документации по планировке территории в отношении участков категории земель населённых пунктов, имеющих соответствующие виды разрешённого использования;
- заключением договоров на подключение (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;
- непосредственно проектированием, в том числе архитектурным, а также исполнения архитектурно - строительной части и соответствующих разделов проектной и рабочей документации;
- получением и (или) выдачей уполномоченными органами власти разрешения на строительство, и ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, проведения проверок государственного строительного надзора;
- осуществлением этапа создания (возведения), то есть строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- государственной регистрацией прав на вновь созданный и (или) изменённый в результате реконструкции, преобразования объекта недвижимости;
- заключением договоров энерго-, тепло-, водо-, газоснабжения и водоотведении и многие др.
Особенностью также можно назвать установление императивного запрета на проведение
осуществления процедур, не предусмотренных такими Исчерпывающими перечнями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, а равно - осуществление процедур, не предусмотренных Исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается.
Между тем, постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014 г., утверждающим настоящий Исчерпывающий перечень, указывается на мероприятия ещё более настоящего запрета, предписывающего Минстрою России, иным заинтересованным федеральным органам
исполнительной власти, в течение трёх месяцев представить в установленном порядке согласованные предложения по внесению в федеральные законы и нормативные правовые акты Правительства РФ изменений, предусматривающих отмену избыточных и (или) дублирующих процедур, указанных в принятых перечнях. При этом, по факту исполнения предусмотренных мероприятий, субъекты РФ предлагают органам публичной власти самостоятельно направить предложения о включении и (или) исключении процедур, предусмотренных нормативными правовыми актами РФ, муниципальными правовыми актами в Исчерпывающие перечни, по данным муниципальных образований, что считаю нарушением установленного порядка в части перераспределения полномочий и обязанностей между органами исполнительной власти [24].
Ещё одной важной особенностью административно-правового регулирования полномочий субъектов публичной власти в сфере градостроительства можно назвать участие в реализации полномочий в сфере градостроительных отношений осуществляемых органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления посредством установления и исполнения специальных процедур в виде проведения согласований проектов градостроительной документации, например проектов генеральных планов, согласительных комиссий и (или) проведения совместных подготовок такой документации.
В таком случае, соглашусь с автором диссертационного исследования С.А. Бурмистровой, которая в своей работе указывает на то, что правовое регулирование территориального планирования муниципальных образований не всегда можно признать успешным. Также, рассматривает развитие понятия территориального планирования в предшествующем и современном градостроительном законодательстве на определённых стадиях, отмечая что регулирование ряда вопросов в области территориального планирования при передачи на уровень субъектов РФ, приобретает особую остроту в виде проблемности отсутствия в большинстве субъектов РФ градостроительных уставов, кодексов, законов о градостроительстве, а также нормативных актов органов местного самоуправления, регулирующих вопросы разработки, принятия, исполнения документов территориального планирования муниципальных образований [25].
Так, в соответствии с частью 5 статьи 12 и части 3 статьи 15 ГрК РФ, органами местного самоуправления рассматриваются проекты схем территориального планирования РФ и субъектов РФ, если при проектном планировании строительных решений объекта федерального значения требуется учесть действующие положения ранее утверждённых или проектных решений генеральных планов городских округов, поселений, иных муниципальных образований, их частей.
Статьёй 20 и статьёй 25 ГрК РФ установлены перечни случаев, а также особенности в части согласования проектов схем территориального планирования муниципального района и проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти и с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. При этом согласование проводится в порядке, установленном отдельным правовым актом уполномоченного органа [26]. На уровне региональной власти субъектов РФ можно привести в пример Свердловскую область, а именно Приказ Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 09.04.2014 № 106-П «Об утверждении порядков приёма и рассмотрения документов территориального планирования муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области», в том числе - «Порядок приёма и рассмотрения документов территориального планирования муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, для учёта устранённых замечаний по ранее выданным заключениям Правительства Свердловской области» и «Порядок приёма и рассмотрения внесения изменений в документы территориального планирования муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» [27].
Или, как предусмотрено статьёй 27 ГрК РФ, совместной подготовкой проектов документов территориального планирования с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с органами местного самоуправления других (соседних) муниципальных образований, при разработке документов территориального планирования для органов местного самоуправления может осуществляться в целях обеспечения устойчивого развития территорий путём комплексного решения вопросов территориального планирования в нескольких случаях:
1) при планировании размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования РФ, документами территориального планирования субъекта РФ, на территориях поселения,
74
городского округа, межселенной территории муниципального района, территориях нескольких муниципальных образований;
2) при планировании размещения объектов местного значения муниципального района, предусмотренных документами территориального планирования муниципального района, на территории поселения, входящего в состав такого муниципального района;
3) при планировании размещения объектов регионального значения, объектов местного значения на территориях других субъектов РФ или других муниципальных образований;
4) при установлении ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.
А нормативным правовым актом, устанавливающим порядок совместной подготовки проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования, состав, порядок создания и деятельности комиссии является постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 326 «Об утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов территориального планирования», который был утверждён только в 2012 году. [28] При этом отказ от совместной подготовки проектов документов территориального планирования в установленных пунктом 4 настоящего Положения случаях не допускается.
Отдельным вопросом актуально рассмотреть особенности административно - правового регулирования полномочий субъектов публичной власти в части архитектурной деятельности в Российском законодательстве, которая звучит как архитектурно-строительное проектирование, полностью относится и является особенной составляющей области градостроительной деятельности и градостроительных отношений, в соответствии с пунктом 1 статьи 1 ГрК РФ, в том числе, и в особенности, как развитие архитектурного искусства, относящееся к творческому процессу.
В целом, отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, отнесённые к архитектурной деятельности, регулирует Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17.11.1995 № 169-ФЗ (далее -Федеральный закон № 169-ФЗ) и др.
Согласно статье 1 настоящего Федерального закона № 169-ФЗ, он направлен на развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов. В статье второй настоящего Федерального закона указано, что он должен определять права, обязанности и ответственность граждан и юридических лиц, осуществляющих архитектурную деятельность, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, заказчиков (застройщиков), подрядчиков, собственников (владельцев) архитектурных объектов. Однако далее по тексту таких норм, реально применимых в современных условиях, содержится мало, более того, именно этот федеральный закон сегодня является самым несоответствующим нормам иных федеральных законов и нормативно - правовых актов, в том числе, что немаловажно, ГрК РФ, также и в части определения полномочий субъектов публичной власти в области градостроительной деятельности, к которой в свою очередь относится архитектурно-строительное проектирование.
В соответствии со статьёй 22 Федерального закона № 169-ФЗ, которая, по сути, должна устанавливать компетенцию органов архитектуры и градостроительства в области архитектуры, содержит лишь рамочные функции, часто не соответствующие действующему законодательству РФ в сфере градостроительного регулирования.
Настоящей статьёй также устанавливается образование единой системы исполнительной власти в области архитектуры из уполномоченного Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти по координации деятельности в области архитектуры и градостроительства, и соответствующих органов субъектов РФ. Органы архитектуры и градостроительства осуществляют свою деятельность на основании градостроительного законодательства, настоящего Федерального закона и соответствующих положений об органах архитектуры и градостроительства. Во исполнение указанного пункта постановлением Госстроя РФ от 05.11.1997 № 18-65 было утверждено «Примерное положение об органе архитектуры и градостроительства исполнительной власти субъекта Российской Федерации» (далее - Положение об органе архитектуры» (считается, что оно применяется в части, не противоречащей ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 5 главы I настоящего Положения об органе архитектуры, орган архитектуры и градостроительства осуществляет контроль за исполнением Федеральных законов «Об основах градостроительства в Российской Федерации», «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», других законов и нормативных правовых актов РФ и субъекта РФ по вопросам, отнесённым к их компетенции, регулирует архитектурную и градостроительную деятельность на территории субъекта РФ, координирует работу участников правоотношений в области архитектурной и градостроительной деятельности, взаимодействует с органами архитектуры и градостроительства местного самоуправления и руководит их работой в части выполнения ими государственных полномочий [29]. Вместе с тем, однозначно, руководствоваться нормами административно - правового регулирования данного Положения сегодня не представляется возможным, в том числе в результате рамочности и утраты актуальности норм для применения в современной системе законодательства РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления, что в свою очередь требует дополнения и структурирования, а также приведения в соответствие с требованиями иных нормативных правовых актов и является отдельным предметом рассмотрения.
Список литературы
1. Пункт «к» части 1 статьи 72 «Конституции Российской Федерации» (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2. Савченко Н.А. Проблема разграничения компетенции субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в области градостроительства // Правовые вопросы строительства,
2014. № 1. С. 9-12.
3. Кучмаева С.Н., Сидоров Ю.В. Особенности градостроительного законодательства, его место в системе административного права. Научная статья. Научно-методический журнал «Достижения науки и образования». № 18 (40), 2018. С. 56-62.
4. Постановление Конституционного суда РФ от 28 марта 2017 г. № 10-п «По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 ГрК РФ и статьи 23 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в связи с запросом законодательного собрания Санкт-Петербурга».
5. Антонова Н.А. «Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления»// Конституционное и муниципальное право,
2015. № 4. С. 64-67.
6. Часть 5 и 6 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
7. Статьи 26.7 и 26.8 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
8. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
9. Письмо Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 11.12.2017 г. n 46347-НА/06 и Методические указания по приведению нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями федерального законодательства.
10. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (отв. ред. Н.Н. Мельников), 2017.
11. Статьи 49 и 49.1 «Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
12. Часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
13. Закон Свердловской области от 12.10.2015 «111-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области» (принят Законодательным Собранием Свердловской области 06.10.2015).
14. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30.08.2016 № 46-АПГ16-10.
15. Часть 1 статьи 130 «Конституции Российской Федерации» (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
16. Свиридов Н.Н. О некоторых проблемах в сфере перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ // Государственная власть и местное самоуправление, 2018. № 1. С. 30-34.
17. Уваров А.А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2016. № 2. С. 23-27.
18. Апелляционное определение Верховного суда Российской Федерации от 08.06.2017 г. № 20-АПГ17-8.
19. Часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
20. Уваров А.А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2016. № 2. С. 2327.
21. Часть 2 статьи 8.1 «Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
22. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 29.05.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.06.2019).
23. Постановление Правительства РФ от 30.04.2014 « 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства» (вместе с «Правилами внесения изменений в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства», «Правилами ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства»).
24. Письмо Правительства Свердловской области. Администрация западного управленческого округа Главам муниципальных образований Западного управленческого округа Свердловской области (по списку) «О представлении информации с предложениями о включении процедур, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в исчерпывающие перечни».
25. Бурмистрова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 7.
26. Приказ Минэкономразвития РФ от 21.07.2016 N 460 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования».
27. Приказ Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 09.04.2014 № 106-П «Об утверждении порядков приёма и рассмотрения документов территориального планирования муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области», в том числе - «Порядок приёма и рассмотрения документов территориального планирования муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, для учёта устранённых замечаний по ранее выданным заключениям Правительства Свердловской области» и «Порядок приёма и рассмотрения внесения изменений в документы территориального планирования муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области».
28. Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 № 326 «Об утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов территориального планирования».
29. Постановление Госстроя РФ от 05.11.1997 N 18-65 «Об утверждении Примерного положения об органе архитектуры и градостроительства исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
