CC BY
60
----------------------------------- © Г.А. Балыхин, А.А. Прохожсв,
А.Е. Воробьев, Т.В. Чскушина, 2008
УДК 65.011.12
Г.А. Балыхин, А.А. Прохожее, А.Е. Воробьев,
Т.В. Чекушина
ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ В ИНТЕРЕСАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
Семинар № 9
В последние годы в мировой практике стали активно применяться индексы, увязывающие государственный внешний долг с динамикой внутренних инвестиций, а также с показателями, характеризующими состояние государственного (муниципального) бюджета, среди которых выделяется показатель бюджетного дефицита (профицита).
Важен также показатель золотовалютных резервов в сопоставлении с величиной внешнего государственного долга, а также с расходами по его обслуживанию. В связи с этим, некоторые опасения внушает наметившаяся на мировых валютных рынках тенденция роста курса евро по отношению к доллару. Так, девальвация американской валюты обесценивает российские золотовалютные резервы (~90 % которых хранится в долларах США) и утяжеляет государственный внешний долг (примерно 60 % внешнего долга России номинировано в евро). В частности, в результате укрепления курса евро по отношению к доллару на один цент расходы на обслуживание государственного внешнего российского долга увеличиваются на 100 млн. $.
Далее весьма необходим и факторный анализ соотношения величины внешнего государственного долга и сальдо платежного баланса по товарам и услугам.
У платежного баланса взаимодействие с долговым циклом имеет следующий характер: на смену дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты по ранее полученому государственному долгу. Здесь наблюдается весьма высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах - даже диктовать необходимость отсрочки государственных долговых платежей.
Кроме этого, так как процентные ставки являются одним из основных рычагов проведения национальной денежно-кредитной политики, то связь как внешнего, так и внутреннего государственного долга, а также динамики их роста с данной политикой становится очевидной.
Также весьма важным представляется соотношение государственной задолженности с числом жителей страны: в разных странах в расчете на душу населения государственный долг имеет разные показатели. В частности, самым значительным долгом на душу населения обладает Швеция (порядка 7000 $ на человека), далее Аргентина (4138 $), Нидерланды (3000 $), Венгрия (2839 $), Германия (2700 $) и США (2700 $). Обращает на себя внимание и то, что
на душу населения долг России значительно меньше аналогичного показателя Аргентины, Венгрии или Мексики. Таким образом, судя по данному показателю, бремя внешнего долга не являются чем-то исключительным для России. В настоящее время продолжает расти дисбаланс между общим объемом юридически привлеченных, но еще не использованных кредитов (около 6 млрд. $) и суммами их ежегодного расходования, разрешенными в рамках соответствующих законов о федеральных бюджетах. Возможно, представляет интерес соотношение объемов уже имеющегося долга к объему намечаемых заимствований.
Нами был разработан категорийный аппарат, позволяющий дать количественную оценку степени сложившихся угроз и опасностей национальным интересам, основанный на их дифференциации от незначительных по масштабам воздействия к более значимым и от состояния возможного (потенциального) к свершившемуся. Так, в настоящее время имеющаяся теория национальной безопасности дифференцирует угрозы состоянию защищенности, главным образом, по степени их сформи-рованности на потенциальные, реальные и уже реализованные.
Представляется целесообразным дальнейшая детализация этой категории по мере их нарастания (усиления), что в исследованиях послужит конкретной мерой оценки того или иного состояния. Причем мерилом подобной дифференциации должна выступать сложившаяся степень угрозы (опасности) для жизненно важных национальных интересов.
Менее значимым в описании опасности является категория «вызов». Так, в соответствии с общеупотребляемым значением этого термина, вызов представляет собой действие, обозначающее приглашение (вызываю доброволь-
цев), зачастую обязательно-угрожающей форме (вызов на поединок). Таким образом, в соответствии с этимологией термин «вызов» может послужить мерилом незначительной (начинающейся) угрозы или опасности.
Второй, по нарастанию степени опасности для национальных интересов категорией может послужить термин «угроза». Так, согласно Энциклопедическому словарю, угроза представляет собой намерение нанести какой-нибудь вред. В частности, В. Даль описывал угрозу, как наведение страха, с целью приведения в состояние боязни или покорства. По нарастанию, более значимой категорией представляется «опасность». Термином «опасность» принято называть возможность нанесения существенного вреда (нам грозит опасность), бедствия (корабль в опасности) или даже крушения (опасность для жизни). Следовательно, данная категория трактует степень возможной угрозы национальным интересам, как уже более сложившееся (реальное), значимое состояние.
Еще одной категорией, описывающей степень угроз, является «кризис». Данный термин происходит от греческого «клав» - поворотный пункт или исход, т.е. им может быть описано переходное состояние предшествующее резкому перелому в течение какого-либо процесса, а также острое затруднение в чем-либо.
Таким образом, категория «кризис» в теории национальной безопасности описывает уже вполне проявившиеся угрозы национальным интересам, к тому же приводящие к трудно поправимым последствиям.
Завершает описание степени угроз национальным интересам категория «катастрофа» (от греческого - переворот), представляющая собой совершенно бедственное (безвозвратное) состояние.
Количественная дифференциация категорий оценки состояния национальных интересов: 1 - угроза, 2 - опасность, 3 - кризис, 4 - катастрофа
1
усл.ед.
1
0,75 0,5 0,25 0
4 4 3 3 2 2 1
В итоге, на основе экспертного подхода и в соответствии с внутренним содержанием и наполнением, выявленным категориям придадим количественную характеристику (рисунок). Интегральный анализ полученной зависимости показывает четко выраженную тенденцию к увеличению наклона действия той или иной категории от «вызова» (действующего неограниченно долго) - к «катастрофе» (имеющей ограниченный период действия).
В оценке национальной экономической безопасности весьма важны пороговые значения, представляющие собой предельные величины, несоблюдение значений которых препятствует нормальному ходу развития различных элементов воспроизводства, а также приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций в области экономики. Их необходимо соотносить с реальными и идеальными зна-*
чениями .
Однако пока нет однозначного ответа на вопрос - какими должны быть эти пороговые значения? В частности, мировая практика показывает, что даже при существенном несоблюдении пороговых значений экономика некоторых стран стабильно развивается, причём темпами, превосходящими те страны, где эти пороговые значения соблюдаются гораздо жёстче.
Однако определенные ориентиры в решении этой проблемы имеются. Так,
*Корнилов М.Я. Экономическая безопасность. - М.: Изд-во РАГС, 2005 - 154 с.
категория
источники погашения долга
(или, другими словами, обеспеченность погашения основной суммы государственного долга) наилучшим образом характеризуются размером валового внутреннего продукта (ВВП), объемом экспорта товаров и услуг, а также размером золотовалютных резервов.
Кроме этого, для основных соотношений, характеризующих обеспеченность государственного долга с точки зрения его обслуживания и погашения (таких, как размер долга к ВВП, а также размер процентных платежей к экспорту) существуют эмпирически установленные предельные значения, при достижении которых уже можно говорить о наличии существенного риска неисполнения государством ранее принятых финансовых обязательств.
Например, для практической оценки мировым сообществом была принята следующая величина пороговых значений: абсолютный объём ВВП в целом должен составлять 75 % от среднего показателя по странам «большой семёрки», а на душу населения - 50 % от среднего по «семёрке» и 100 % - от среднемирового показателя ВВП.
Данные показатели говорят о том, что Россия только тогда сможет выполнять свои долговые обязательства, когда темпы роста ее ВВП составят не менее 4-5 % в год. На самом деле такие темпы роста могут обеспечить абсолютный прирост ВВП в размере 7-9 млрд. $ (в пересчете по курсу 28 руб. за 1 долл.).
В этой связи наиболее важным показателем для обслуживания государст-
венного долга служат доходы бюджета. В частности, текущий уровень внешнего государственного долга (как основной критерий платежеспособности страны) не должен значительно превышать максимально возможный объем выплат. А это означает, что величина первичного профицита государственного бюджета обязательно должна покрывать разницу между темпами прироста задолженности и реальным ростом ВВП.
При росте доходов бюджета не менее 15-20 % в год (например, 3,5-5 млрд. $ в 1999 г.) могут быть значительно улучшены имеющиеся условия обслуживания государственного внешнего долга.
К условным границам опасного состояния государственного внешнего долга принято относить превышение суммы долга на 50 % ВВП, превышение обязательств по обслуживанию внешнего долга (включая погашение) на 30 % и превышение процентных выплат 20 % экспорта. При выходе за эти границы страна (по крайней мере, если она относится к категории «развивающая») не имеет шансов получить кредитный рейтинг, позволяющий заимствовать под менее чем 10 % годовых.
Посильность погашения государственного долга зависит от трех основных факторов: масштабов роста производства и доходов бюджета (в том числе и доходность еврооблигаций), темпов роста экспорта, обеспечения устойчивого активного сальдо торгового и платежного балансов и накопления золотовалютных резервов.
Однако необходимо учитывать, что для России (как и для других стран с большой территорией) объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, в качестве основной базы для индикатора уровня
долговой зависимости, видимо, предпочтение следует отдавать скорее не ВВП, а экспорту.
Поэтому, при оценке экономической стабильности государства имеющийся долг необходимо соотносить с объемами национального экспорта. В действительности, именно от объемов экспорта зависит количество поступления валюты в страну, а значит и изменение возможности по обслуживанию кредитов, номинированных в иностранной валюте. Здесь границей опасности считается превышение суммы государственного долга по сравнению с экспортом в 2 раза, а повышенной опасности - в 3 раза.
К тому же соотношение государственного долга и экспорта показывает насколько сложно той или иной стране аккумулировать валютные средства для обслуживания ее внешнего долга.
Кроме этого, страна не может считаться платежеспособной, если отношение ее государственного долга к объему национального экспорта стремится превысить, определенный предел, который (на основании эмпирических исследований) составляет величину порядка 80 %. Если среднее отношение чистой приведенной стоимости внешнего государственного долга к экспорту находится в пределах 200250 %, то страна (по мнению экспертов МВФ) еще способна обслуживать свои долги. При его превышении обычно следует резкое падение к ней доверия участников международного финансового рынка и отток из страны финансового капитала, сопровождаемый повышением процентных ставок, а также значительное наращивание суммы государственного долга с возможным последующим дефолтом.
Гораздо сложнее ситуация с проблемой уплаты процентов по государственному долгу. Так, источники выплаты процентов (обеспечение обслужива-
Таблица 1
Показатели, используемые для определения его оптимальности
или степени тяжести государственного долга
Обеспеченность источниками Внутренний долг Внешний долг
погашения Валовой внутренний продукт
Уровень монетизации Валютные резервы
Экспорт товаров и услуг
обслуживания Доходы бюджета
Валовой внутренний продукт
ния государственного долга) определяются, прежде всего, такими показателями, как налоговые доходы бюджета, а также значениями экспорта товаров и услуг. Здесь границей опасности считается отношение процентных платежей к экспорту 15-20 %, а границей повышенной опасности - 25-30 %.
Однако, различные показатели в неодинаковой разной степени пригодны для научного анализа сбалансированности обслуживания внешнего и внутреннего долга. Поэтому требуется дифференцированный подход к оценке внешней и внутренней составляющих государственного долга.
Так, применительно к оценке обеспеченности государственного внешнего долга наиболее часто используются следующие показатели:
- соотношение размера внешнего долга и объема экспорта товаров и услуг;
- соотношение размера внешнего долга и валового внутреннего продукта;
- соотношение размера платежей в порядке обслуживания долга и объема экспорта товаров и услуг.
При оценке обеспеченности государственного внутреннего долга на первое место наряду с показателем валового внутреннего продукта ставят уровень монетизации национальной экономики и доходы бюджета (табл. 1).
Для оценки размера муниципального долга эти показатели требуют некоторого уточнения. Так, вместо валового внутреннего продукта необходимо
использовать показатель муниципального (или регионального — применительно к долгу субъекта федерации) валового продукта. Вместо показателя объема экспорта товаров и услуг используют показатель стоимости валютной выручки, поступающей на территорию данного муниципального образования (или субъекта федерации). Вместо показателя уровня монетизации целесообразно использовать показатель денежной массы, обращающейся на территории муниципального образования (или субъекта федерации). А показателем валютных резервов на данном уровне можно не пользоваться.
Кроме этого требуется дифференцированный подход и к оценке тяжести государственного долга, определяемый длительностью оцениваемого промежутка времени.
В частности, основными критериями приемлемости уровня государственного долга в долгосрочной перспективе являются показатели соотношений долга и ВВП (например, в Маастрихте для стран ЕС принят рубеж в 60 %), долга и экспорта, долга и налоговых поступлений.
В краткосрочной перспективе необходимо руководствоваться графиком выплат по государственным долгам, состоящим из погашения собственно долга и накопленных процентов. График, а точнее - суммы погашения по годам должны быть более-менее равномерными (одинаковыми) и не являться чрезмерными для национального бюд-
жета и государства в целом, т.е. находиться в пределах 25 % от экспорта и от доходов бюджета (однако возможна их определенная корреляция с экономическими циклами или мировой конъюнктурой цен на сырьевые товары).
В результате мы имеем возможности сравнения пороговых значений с фактическим состоянием в России:
- пороговый объём внутреннего долга в процентах к ВВП - 30 % (сейчас в России примерно 17 % ВВП);
- пороговый объём внешнего долга в процентах к ВВП - 25 % (сейчас примерно 49,1 % ВВП);
- дефицит бюджета в процентах к ВВП - до 5 % (на данный момент наблюдается устойчивый профицит примерно в 2 % от ВВП);
- пороговое значение объёма иностранной валюты в наличной форме к объёму наличных рублей - 25 % (более 100 % на сегодняшний день);
- пороговое значение денежной массы (М2) в процентах к ВВП - 50 % (порядка 40 % на данный момент).
Анализ перечисленных факторов показывает, то наибольшую угрозу экономической безопасности России в настоящий момент представляют показатели денежной массы в соотношении с государственным внешним долгом.
В частности, в России сохраняется крайне низкая монетизация национальной экономики, в то время как в промышленно развитых странах этот показатель нередко превышает 100 %.
Нами также был осуществлен факторный анализ имеющейся в России системы управления государственным долгом.
В частности, было установлено, что основными аспектами, влияющими на эффективность реализации долговой политики, являются:
- снижение в ближайшие годы значения профицита бюджета в каче-
стве основного источника погашения государственного долга;
- выполнение обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга в соответствии с оригинальными графиками в пределах «регулярного» бюджета, рассчитанного на основе базовой цены на нефть;
- неопределенность внешнеэкономической конъюнктуры (в том числе динамики цен на энергоносители);
- возможность возникновения внешних факторов, ограничивающих способность Российской Федерации осуществлять внешние заимствования в объемах, необходимых для рефинансирования государственного долга.
В ходе дальнейших исследований были определены основные условия эффективного использования полученных государственных заимствований.
В качестве первого условия было принято следующее: при одинаковом уровне налоговых поступлений в ВВП должен происходить абсолютный прирост средств, могущих быть направленными на выплату государственного долга. Иными словами, чистая приведенная стоимость использования полученного кредита должна быть более нуля. Это как раз и означает то, что все финансовые потоки от инвестиций, связанных с привлечением дополнительных капиталов (рост объема долга) должны быть больше самой суммы государственного долга.
Для того чтобы соблюдалось второе условие эффективности использования внешних заимствований, а именно - достаточность объема валютных средств, приобретенных за счет образования «излишка» рублевых средств, полученных вследствие привлечения внешних инвестиций (роста значения государственного долга), инвестиции должны направляться, прежде всего, в экспортоориентированные и импортозамещающие отрасли национальной экономики.
Показано, что политика наращивания денежной массы относительно инфляции может быть полезной в случае нахождения оптимума, при котором инфляция является незначительной, контролируемой и прогнозируемой в рамках 20-30 %, а рост денежной массы превышает это значение (в данном случае происходит замедление скорости оборота денежной массы).
Установлено, что политика в области валютного курса должна определяться исходя из национальных макроэкономических целей и служить интеграции национальной экономики в мировую, завоевания своей ниши на мировом рынке, а кроме этого учитывать соотношение внутреннего и внешнего государственных долгов, а также величину, условия, сроки их погашения и платежный баланс страны в целом.
Рассмотрена денежная эмиссия, как один из главных эффективных инструментов управления внешним государственным долгом. Так, оптимальная денежная эмиссия определяется как разность ожидаемого потока дефицита и приведенного терминального долга. Соответственно, чем более жесткие требования предъявляются к долговременной долговой нагрузке на национальную экономику, тем выше должен быть размер сеньората в каждом периоде.
Изменение чистых активов правительства зависит от ожидаемой корреляции между отношением реального процента к темпу роста национальной экономики, с одной стороны, и бюджетным дефицитом, с другой стороны. Указанное отношение является индикатором негативных тенденций в экономическом развитии. Положительная и отрицательная корреляции отношения процент/рост и дефицита интерпретируются в терминах про- и антициклической фискальной политики. Антицикличность политики означает, что если, например, экономическая ситуация
ухудшается, то есть отношение процент/рост возрастает, то первичный дефицит уменьшается
При проциклической политике эти показатели изменяются в противоположных направлениях: ухудшение экономической ситуации влечет расширение экспансии либо снижение налогового бремени. Как показывает анализ, ожидание в будущем антициклической фискальной политики должно, при прочих равных, снижать прирост чистых активов. Наоборот, ожидания проциклической политики ускоряют их накопление.
Нами были исследованы базовые механизмы преобразования внешних государственных долгов (табл. 2). Их развитие шло по пути отказа простого списания долгов к созданию условий для преодоления страной-должником имеющихся финансовых затруднений (план Бейкера); продление периода погашения, образование льготного периода, прямое списание долгов, уменьшение платежей по обслуживанию долга, обмен одних обязательств на другие, уменьшение внешней составляющей долга (Торонтские условия); обмен долга на американские облигации, сокращение платежей по обслуживанию долга, выкуп долга, увеличение периода погашения (план Брейди); увеличение срока погашения коммерческих кредитов - 15 лет, кредитов ОСР - 20 лет, продажа долгов по программе ОСР, уменьшение объема совокупного долга (Хьюстонские условия); аннулирование 50 % долга, реструктуризация долга на 23 или 25 лет, льготный период 6 и 16 лет, реструктуризация долгов на 30 лет (Лондонские условия), списание 50-67 %, более длинные сроки погашения и льготного периода (Неаполитанские условия), списание 80 % долга (Лионские условия); списание долга до суммы 150 % годового экспорта (Программа ХИПК),
Таблица 2
Механизм реструктуризации государственных внешних долгов
Реструктуризация долгов Механизм
План Бейкера отказ от списания долгов
формирование в стране-должнике эффективной экономики
продление периода погашения
Торонтские условия (540 $/чел) образование льготного периода
прямое списание долгов
уменьшение платежей по обслуживанию долга
обмен одних обязательств на другие
уменьшение внешней составляющей долга
обмен долга на американские облигации
План Брейди сокращение платежей по обслуживанию долга
выкуп долга
увеличение периода погашения
Хьюстонские увеличение срока погашения коммерческих кредитов - 15 лет
кредитов ОСР - 20 лет
(1235 $/чел) продажа долгов по программе ОСР
уменьшение объема совокупного долга
аннулирование 50 % долга
Лондонские условия реструктуризация долга на 23 или 25 лет
льготный период 6 и 16 лет
реструктуризация долгов на 30 лет
Неаполитанские списание 50-67 %
условия более длинные сроки погашения и льготного периода
Лионские условия списание 80 % долга
Программа ХИПК списание долга до суммы 150 % годового экспорта
Нами были также исследованы и такие основные методы эффективного управления государственной задолженностью, как:
- конверсия - изменение доходности, условий и формы, находящихся в обращении займов;
- консолидация - объединение нескольких займов в один;
- реструктуризация - изменение изначальных условий займов, обычно связанное со сроками их погашения (возврата).
Кроме этого нами были рассмотрены основные схемы реструктуризации государственного внешнего долга.
Установлено, что схема «облигации-облигации» предусматривает обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен в иностранной валюте, а также обмен одних
внешних (как правило, Brady bonds) долгов на другие. Кроме этого, в данной схеме обычно не используется обеспечение выпускаемых облигаций высоконадежными ценными бумагами, а также погашение долга здесь идет по нарастающей, т.е. объем купонных выплат увеличивается от года к году.
Cхема «облигации-акции» представляет собой еще одну форму сокращения государственного долга. Варьируемые параметры этого процесса: набор инструментов, подлежащих реструктуризации (долговые обязательства с различными сроками обращения, номинированные как в национальной, так и в иностранной валюте; депозиты; просроченные займы и т.д.), форма обмена (непосредственное участие инвесторов в аукционах, создание специализированных инвестиционных фондов и т.д.), условия репатриации
прибыли (сроки запрета на репатриацию прибыли, а также возможность получения дивидендов), объекты потенциального инвестирования (запрет на приобретение акций предприятий той или иной отрасли).
Схема «выкуп» представляет собой операцию по выкупу государством своих же собственных долгов на вторичном рынке долга или, гораздо реже, у прямых кредиторов.
Схема «перепродажа долгов» имеет не до конца урегулированные юридические аспекты, связанные с изменением кредитора (частное лицо, национальное правительство или международные организации) перед заемщиком.
Схема «списание» полное или частичное обязательно предполагает жесткие условия обеспечения: страна-кандидат на списание должна удовлетворять одному из следующих двух условий: ВВП на душу населения не превышает 500 $ США в год или отношение приведенной стоимости долга к ежегодному объему экспорта превышает 350 %.
В качестве других критериев рассматривается возможность использования следующих показателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280 % от налоговых сборов, отношение годового экспорта к ВВП должно превышать 40 %, отношение налоговых сборов к ВВП - более 20 %.
Нами детально были изучены современные инновационные технологии преобразования государственных долгов, к которым относятся:
- погашение долгов в счет создания фондов в местной валюте (в том числе фондов с правом использования средств от банковских процентов на реинвестирование);
- обмены "долги на проведение законодательных, экономических и других реформ";
- передача двусторонних долгов агентствам по социально-экономическому развитию страны-кредитора или специально созданной организации по преобразованию долгов;
- обмен долгов на проведение проектов социально-эколого-экономи-ческого развития в рамках процессов финансирования Всемирным банком выкупа государственных долгов;
- обмены "долги на выполнение проектов развития";
- обмены "долги на активы".
Механизм обменов по схеме «долги
на поведение природоохранной деятельности» заключается в том, что кредитор договаривается со страной должником о сделке, по которой списывается государственный долг или его часть в обмен на обязательство страны-должника вложить соответствующую сумму в своей стране в охрану природы и устойчивое природопользование.
— Коротко об авторах-----------------------------------------------------------------
Балыхин Г. А. - доктор экономических наук, профессор, Федеральное агентство по науке и инновациям,
Прохожев А.А. - доктор экономических наук, профессор, Российская академия государственной службы при Президенте РФ,
Воробьев А.Е. - доктор технических наук, профессор, Российский университет дружбы народов,
Чекушина Т. В. - кандидат экономических наук, Институт проблем комплексного освоения недр РАН,
Доклад рекомендован к опубликованию семинаром № 9 симпозиума «Неделя горняка-2007». Рецензент д-р экон. наук, проф. М.Х. Пешкова.
