CC BY
381
ЕСТНИК п л __
УНИВЕРСИТЕТА Основы правового регулирования
имени o.e. куг-афина(мгюа) деятельности субъектов естественных монополий
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Аннотация. В целях реформирования естественных монополий в статье анализируются основы их правового регулирования. Результаты анализа свидетельствуют о том, что деятельность субъектов естественных монополий основывается на правах и свободах, установленных Конституцией Российской Федерации в отношении экономической деятельности. Кроме того, субъекты естественных монополий выполняют социальные функции, в связи с чем правовое регулирование их деятельности направлено на обеспечение социальных обязательств государства. Определение разумной меры ограничения экономической свободы в целях выполнения социальных обязательств является основополагающим принципом при правовом регулировании деятельности субъектов естественных монополий. Ключевые слова: естественные монополии, конкуренция, свобода экономической деятельности, социальное государство, пределы ограничения прав.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.37.9.107-115
Илья Вячеславович ТЮЛЕНЕВ,
аспирант кафедры конкурентного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), консультант юридической компании «Каменская & партнеры» [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
I. V. TYULENEV,
Postgraduate Student of Competition law chair at the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Consultant at the Kamenskaya & Partners Law Firm
[email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str, 9
LEGAL REGULATION OF NATURAL MONOPOLIES
Review. In the article are analyzed the bases of legal regulation of natural monopolies with a view to reforming of the latter. The results of the analysis indicate that a functioning of the holders of natural monopolies based on the rights and freedoms established by the Constitution of the Russian Federation in respect of the economic activity. Besides the holders of natural monopolies play a social role therefore a legal regulation of their functioning is focused on an ensuring of the state's social obligations. The fundamental principle of a legal regulation of a functioning of the holders of natural monopolies is to define a reasonable effort of an abridgement of an economic freedom in order to an exercising the social obligations.
Keywords: natural monopoly, competition, freedom of economic activity, social welfare state, beyond the limitation of rights.
TJ И Б У I А
□
Л □
Д □
□
УЧЕНОГО
>
© И. В. Тюленев, 2017
ктуальность статьи обусловлена возросшим интересом к реформирова-
нию естественных монополий. К числу причин реформирования относят
снижение уровня эффективности, а также необходимость развития конкуренции в условиях неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры путем сокращения товарных рынков, законодательно признаваемых естественными монополиями, в то же время фактически имеющих конкурентный потенциал.
Кроме того, интерес связан с упразднением Федеральной службы по тарифам и передачей ее полномочий в Федеральную антимонопольную службу, которая выступает с инициативой реформирования основных положений регулирования деятельности субъектов естественных монополий1.
Как следует из ежегодного доклада Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2015 год2, Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон о естественных монополиях) не отвечает тем требованиям, ради которых он принимался и, более того, вступает в противоречие с постоянно меняющимся гражданским и антимонопольным законодательством3.
Принимая во внимание имеющиеся недостатки в правовом регулировании деятельности субъектов естественных монополий, представляется необходимым проанализировать основы такого регулирования для системного усовершенствования законодательства.
Конституция Российской Федерации для любой отрасли законодательства и направления государственной политики играет главенствующую роль. А. В. Га-бов отводит положениям, закрепленным в Конституции РФ, значение фильтров, через которые определяется соответствие правового решения (нормы, акта правоприменения, акта реализации субъективного права) основам государственного строя4.
Так и нормативные положения, определяющие регулирование деятельности субъектов естественных монополий, проистекают из Конституции РФ и должны соответствовать ей. Согласно ст. 8 Конституции РФ5 экономической основой конституционного строя Российской Федерации является:
1 См., например: Спецмундир для бойцов антимонопольного фронта // URL: http://kom-mersant.ru/doc/3048936 (дата обращения: 11.02.2017) ; Конец эры национальных чемпионов // URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2015/11/27/618561-igor-artemev-rukovoditel-tarifnaya-politika-razvorachivaetsya-180-gradusov (дата обращения: 11.02.2017) ; Монополии подталкивают к конкуренции // URL: http://www.kommersant.ru/doc/2908111 (дата обращения: 19.08.2016) ; ФАС намерена упразднить естественные монополии // URL: http://rg.ru/2016/03/24/v-fas-rasskazali-kakie-kompanii-lishatsia-statusa-estestvennyh-monopolij.html (дата обращения: 19.08.2016).
2 URL: http://fas.gov.ru/about/list-of-reports/report.html?id=1685 (дата обращения: 25.02.2017).
3 СПС «КонсультантПлюс».
4 Габов А. В. Баланс конституционных принципов свободы экономической деятельности и социального государства (на примере правовых позиций Конституционного суда) // СПС «КонсультантПлюс».
5 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СПС «КонсультантПлюс».
ЕСТНИК О л __
УНИВЕРСИТЕТА Основы правового регулирования
имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности субъектов естественных монополий
— единство экономического пространства, которое предполагает системное и согласованное регулирование экономических отношений на всей территории Российской Федерации и, как отмечает Г. А. Гаджиева, по всей видимости, связано с исторически сложившимся государственным единством6;
— свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, направленное на исключение на территории Российской Федерации границ и ограничений, препятствующих перемещению товаров, услуг и финансовых средств, а также лиц, занимающихся экономической деятельностью;
— поддержка конкуренции, выражающаяся, в частности, в принятии мер по защите конкуренции от монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
— свобода экономической деятельности, т.е. беспрепятственная реализация прав, связанных с допустимой законом экономической деятельностью, по своему собственному усмотрению при отсутствии какого-либо вмешательства со стороны государства;
— многообразие форм собственности (частная, государственная, муниципальная и иные). Как указывает Г. Д. Садовникова, экономическая свобода возможна только в условиях охраны и защиты со стороны государства всех форм собственности, в том числе частной7.
Таким образом, статья 8 Конституции РФ закрепляет общие и необходимые права и свободы для занятия не запрещенной законом экономической деятельностью.
Как подчеркнул Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем послании Федеральному Собранию 3 декабря 2015, «считаю свободу предпринимательства важнейшим экономическим и общественно значимым вопросом. Именно вот этим — свободой предпринимательства, расширением этой свободы предпринимательства — мы должны ответить на все ограничения, которые нам пытаются создать»8.
В свою очередь, ст. 34 Конституции РФ, инициируя в том числе свободное предпринимательство, закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для экономической деятельности в условиях предупреждения, ограничения и пресечения монопольной деятельности и недобросовестной конкуренции.
Как отмечают И. Ю. Артемьев совместно с А. Г. Сушкевичем, в совокупности ст. 8 и 34 Конституции РФ содержат необходимые правовые условия для потенциального существования товарных рынков в состоянии конкуренции9. Положения, закрепленные в ст. 8 и 34 Конституции РФ, называют также конституционными принципами, выступающими основой правового регулирования отношений
~о
в сфере защиты конкуренции10. Б
Рассмотренные конституционные положения определяют общие принципы У
построения в Российской Федерации рыночной экономики, основанной на сво- >
6 См.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004. С. 160. □
7 Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации // СПС «ГАРАНТ». □
8 URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50864 (дата обращения: 11.02.2017). □
9 Конкурентное право России. М., 2012. С. 25. □
10 Конкурентное право. М., 2015. С. 44. УЧЕНОГО
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
боде экономической деятельности, конкурентном распределении ограниченных ресурсов, а также на недопущении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Соответственно, правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий не должно идти вразрез с рассмотренными принципами, предполагающими отсутствие государственного вмешательства в экономическую жизнь субъектов естественных монополий. Вместе с тем государство принимает деятельность субъектов естественных монополий в том числе как инструмент обеспечения социальной политики11.
Так, согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Стоит отметить, что указанный принцип социального государства не только пронизывает деятельность субъектов естественных монополий в рамках обеспечения социальной политики, но и влияет на регулирование всей экономической деятельности на территории Российской Федерации, в связи с чем принципы свободы экономической деятельности и социального государства действуют взаимосвязанно при регулировании экономики.
Как указывал О. Е. Кутафин, экономической основой конституционного строя Российской Федерации является социальное рыночное хозяйство, в рамках которого Российская Федерация обеспечивает свободу экономической деятельности, предпринимательства, труда, добросовестную конкуренцию и общественную пользу, чтобы регулирование государством хозяйственной жизни осуществлялось в интересах человека и общества, а экономические отношения строились на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и покупателем12.
А. Г. Сушкевич, определяя цели российского конкурентного права, как законодательства наиболее существенно влияющего на свободу экономической деятельности, указывал, что оно имеет не только экономическую, но и социальную направленность13.
В свою очередь, С. М. Шахрай, рассуждая в аспекте «Российская Федерация — социальное государство», отмечает, что государство обязано построить такую систему распределения общественного богатства, которая обеспечит достойную жизнь и свободное развитие каждого гражданина, а также поддержку социально незащищенных слоев14.
11 См. подробнее: Естественные монополии России. М., 2007. С. 79—86.
12 См.: Конституционное право. М., 2007. С. 114—115.
13 Сравнительный анализ целей конкурентного права США, ЕС и России. М., 2015. С. 23.
14 Шахрай С. М. О Конституции : Основной Закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М., 2013. С. 249.
ЕСТНИК о
УНИВЕРСИТЕТА Основы правового регулирования 111
имени o.e. кугафина(мгюа) деятельности субъектов естественных монополий
Стелит добавить, что Конституционный Суд РФ также указывал, что Российская Федерация является правовым демократическим государством с социально ориентированной рыночной экономикой15.
Приведенные мнения свидетельствуют о том, что в соотношении принципов свободы экономической деятельности и социального государства свобода экономической деятельности является средством, направленным на обеспечение самой цели социального государства — защиты благополучия граждан и сохранения им нормальных условий для существования. Наличие такой цели обеспечивает признание со стороны государства эффективности рыночных механизмов распределения ограниченных ресурсов без соответствующего вмешательства, но в то же время является пределом свободы экономической деятельности.
Как пишет С. А. Пузыревский, «свобода экономической деятельности не предполагает полного и безграничного отказа от регулирования экономических отношений. В противном случае это может обернуться тотальным ущемлением и нарушением прав участников рыночных отношений»16.
О чем же идет речь? Ведь предполагается, что экономическая свобода и рыночные отношения — наиболее эффективный способ создания сбалансированного спроса и предложения на материальные ресурсы, в связи с чем государство, руководствуясь такими последствиями, напротив, обязано развивать свободу поведения на имеющихся товарных рынках, поддерживать формирование новых товарных рынков и ограничивать вмешательство публичных институтов в экономическую жизнь граждан и человека. Вместе с тем А. Г. Карапетов указывал, что «эта оценка, подкрепленная огромным эмпирическим багажом и разделяемая подавляющим числом экономистов, носит характер опровержимой презумпции»17.
Некоторые экономисты XX в. тесно связывали рыночные отношения с теорией естественного отбора Ч. Дарвина, согласно которой эволюция есть результат увеличения в популяции числа особей, обладающих максимальной приспособленностью (наиболее благоприятными признаками), в то время как количество особей с неблагоприятными признаками уменьшается. С другой стороны, критики дарвинизма указывают, что конкуренция на рынке вообще не имеет отношения к эволюции, а выступает скорее катализатором и «очистителем» видов, т.е. устраняет их регресс18. Так или иначе с указанной позиции рыночные механизмы могут приводить к неблагоприятным последствиям, связанным с «уменьшением численности популяции».
В свою очередь, К. Маркс отделял конкуренцию от промышленного соревнования, указывая, что конкуренция есть соревнование ради прибыли, в то время как целью промышленного соревнования является продукт19. Вывод К. Маркса Р
Б
15 См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2010 № 17-П. <
16 Пузыревский С. А. Некоторые аспекты определения отраслевой самостоятельности > конкурентного права // Юрист. 2016. № 1. С. 20—26. М
17 Карапетов А. Г. Экономический анализ права. М., 2016. С. 171—172. Л
18 См.: Бушуев В. В., Голубев В. С. Социоприродное развитие (эргодинамический подход). О М., 2007. О
19 См.: Маркс К. Нищета философии. Ответ на «Философию нищеты» г-на Прудона. М., О
1987.
□
УЧЕНОГО
>
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
об отсутствии в конкуренции направленности на развитие продукции и о приоритете получения прибыли означал, что если имеющаяся продукция приносит достаточное количество прибыли, вряд ли будут предприняты попытки улучшить качество данной продукции.
Ф. А. фон Хайек указывал, что «конкуренция — это процесс, посредством которого люди получают и передают знания... Нельзя говорить, что конкуренция ведет к максимизации с чем-либо соизмеримого результата. Она ведет лишь к лучшему использованию способностей и знаний других процедур»20. Соответственно, Ф. А. фон Хайек определил, что конкуренция не имеет своей целью обеспечить какое-либо развитие, а лишь стимулирует участников рынка наилучшим образом построить процесс для достижения благоприятного результата.
Следовательно, рыночные механизмы, построенные на конкуренции в условиях поддержки свободы экономической деятельности, сами по себе не имеют целью обеспечение достойной жизни и благосостояния каждого гражданина и общества в целом.
Указанным соображениям есть историческое подтверждение: например, в конце XV в. в Англии в связи с ростом цен на овечью шерсть феодалы изымали землю у крестьян для разведения овец, что привело к насильственным действиям и крестьянским восстаниям21. Соответственно, феодалы, руководствуясь соображениями обогащения за счет продажи овечьей шерсти, очистили свои земли от крестьян и пустили туда приспособившихся фермеров.
Сегодня развитие информационных технологий влечет диаметральные изменения в жизни общества, которые касаются в том числе перераспределения профессий. Г. О. Греф заявил о будущем сокращении числа сотрудников банка в связи с развитием в компании технологического потенциала, который приведет к повышению конкурентоспособности на банковском рынке22.
Таким образом, рынок, основанный на экономической свободе и конкуренции, приводит к столкновениям, цель которых может идти вразрез с общеморальными принципами, национальной и экологической безопасностью и иными неэкономическими порядками.
Помимо этого, встречаются ситуации, при которых государственное вмешательство становится необходимым исходя только из экономических соображений. Такие ситуации называют провалом рынка, т.е. когда свободный рынок не приводит к росту экономического благосостояния, в частности к ним относят и естественные монополии.
В части 2 ст. 55 Конституции РФ закреплен общий запрет на отмену и умаление прав и свобод человека и гражданина на основании закона в Российской Федерации. Запрет относится и к конституционным положениям, связанным со свободой экономической деятельности, и к принципам социального государства. Вместе с тем ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает право ограничить
20 См.: Хайек Ф. А. фон. Познание, конкуренция и свобода. СПб., 1999.
21 См. подробнее: Семёнов В. Ф. Огораживания и крестьянские движения в Англии XVI в. М., 1949.
22 См.: Грефу больше не нанимать // URL: http://www.vedomosti.ru/finance/ articles/2017/01/20/673767-sberbank-robotah (дата обращения: 02.02.2017).
ЕСТНИК o л л -э
УНИВЕРСИТЕТА Основы правового регулирования
имени o.e. кугафина(мгюа) деятельности субъектов естественных монополий
права и свободы человека и гражданина на основании федерального закона в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Соответственно, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает инструмент достижения баланса в ситуации, когда права и свободы человека и гражданина вступают в противоречие с основами конституционного строя, нравственностью, здоровьем, правами и законными интересами других лиц, обеспечением обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ свобода экономической деятельности субъектов естественных монополий может быть ограничена на основании федерального закона в целях обеспечения принципа социального государства и защиты прав и законных интересов других лиц.
В то же время, анализируя экономические конституционные положения, Г. А. Гаджиев делает вывод, что «государство, закрепляя в конституциях нормы о своих функциях в экономике, берет на себя новое конституционное обязательство, защищая основные экономические права, соблюдать разумную меру в применении ограничительных правовых средств»23.
Раскрывая разумную меру таких ограничений, Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал:
— цели принимаемых ограничений должны иметь социальную оправданность, а не основываться только на юридическом соответствии;
— ограничения должны отвечать требованиям справедливости и должны быть адекватны целям ограничений;
— при ограничении недопустимо использовать чрезмерные меры, а только необходимые и строго обусловленные целями;
— недопустимо искажение в ходе правового регулирования самого существа конституционного права или свободы24.
Следовательно, любая из инициатив, связанная с ограничением экономических конституционных положений регулирования деятельности субъектов естественных монополий, должна быть оценена с точки зрения превышения пределов допустимого вмешательства в свободу осуществления такой деятельности и нарушения общих условий функционирования рынка.
В условиях евразийской интеграции правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий основывается на положениях, закрепленных в Договоре о Евразийском экономическом союзе25, которые направлены на формирование единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов, а также
~о
обеспечение их беспрепятственного перемещения и торговли. Б
Н
23 Гаджиев Г. А. Экономическая Конституция. Конституционные гарантии предприниматель- > ской (экономической) деятельности // Журнал зарубежного законодательства и сравни- ^ тельного правоведения. 2009. № 1. С. 4. Л
24 См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 2-П ; поста- О новление Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П ; постановление Конституци- О онного Суда РФ от 22.06.2010 № 14-П.
25 СПС «КонсультантПлюс».
и
□
УЧЕНОГО
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Согласно п. 6 ст. 78 Договора о ЕАЭС государства-члены стремятся к гармонизации сфер естественных монополий путем их сокращения и с возможным определением переходного периода. Допустимо предположить, что гармонизация в рамках ЕАЭС касается не только сфер естественных монополий, но и вообще регулирования общих положений деятельности субъектов естественных монополий. Так, в силу решения Высшего Евразийского экономического совета от 24.12.2013 № 62 было установлено принять меры по сближению нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий.
Таким образом, правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий основывается на следующих положениях:
1. Деятельность субъектов естественных монополий, как и иная экономическая деятельность, осуществляется без ограничений и вмешательств со стороны государства, а также с использованием субъектами естественных монополий по своему усмотрению своих способностей, прав и имущества.
2. Деятельность субъектов естественных монополий очевидно связана с социальными функциями государства и потому предполагает принятие субъектом естественных монополий определенных обязательств, направленных на защиту благополучия граждан и сохранения им нормальных условий для существования.
3. Деятельность субъектов естественных монополий может быть ограничена государством на основании федерального закона в ситуации, когда рыночные механизмы не приводят к росту экономического благосостояния, противоречат принципу социального государства, а также в целях защиты прав и законных интересов других лиц.
4. Определение разумной меры ограничения деятельности субъектов естественных монополий и достижение баланса между рассмотренными конституционными положениями является приоритетной задачей государства при проектировании правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
Стоит отметить, что такая задача получила свое отражение в ст. 1 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»26, согласно которой правовое регулирование в отношении естественных монополий в Российской Федерации направлено на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
5. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий должно учитывать требования гармонизации в рамках Евразийского экономического союза.
26 СПС «КонсультантПлюс».
ЕСТНИК o л л c=
УНИВЕРСИТЕТА Основы правового регулирования
имени o.e. куг-афина(мгюа) деятельности субъектов естественных монополий
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бушуев В. В., Голубев В. С. Социоприродное развитие (эргодинамический подход). — М., 2007.
2. Габов А. В. Баланс конституционных принципов свободы экономической деятельности и социального государства (на примере правовых позиций конституционного суда) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики. — М., 2004.
4. Гаджиев Г. А. Экономическая Конституция. Конституционные гарантии предпринимательской (экономической) деятельности // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2009. — № 1.
5. Естественные монополии России. — М., 2007.
6. Карапетов А. Г. Экономический анализ права. — М., 2016.
7. Конкурентное право России. — М., 2012.
8. Конкурентное право. — М., 2015.
9. Конституционное право. — М., 2007.
10. Маркс К. Нищета философии. Ответ на «Философию нищеты» г-на Прудо-на. — М., 1987.
11. Пузыревский С. А. Некоторые аспекты определения отраслевой самостоятельности конкурентного права // Юрист. — 2016. — № 1. — С. 20—26.
12. Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации // СПС «ГАРАНТ».
13. Семенов В. Ф. Огораживания и крестьянские движения в Англии XVI в. — М., 1949.
14. Сравнительный анализ целей конкурентного права США, ЕС и России. — М., 2015.
15. Хайек Ф. А. фон. Познание, конкуренция и свобода. — СПб., 1999.
16. Шахрай С. М. О Конституции : Основной Закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. — М., 2013.
~о И
Б У
Н А
□
Л □
Д □
□
УЧЕНОГО
>
