CC BY
129
УДК 630*6 ББК У9(2)32
ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМИ ЗЕМЛЯМИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
О.Б. Мезенина
Изложены основные подходы к определению показателей для формирования эффективной системы управления лесами; рассмотрены предпосылки и условия для развития долгосрочной аренды лесных участков, а также организационная структура и совокупность методов и инструментов государственно-частного партнерства в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; управление лесным хозяйством; показатели оценки деятельности органов государственной власти в области лесных отношений.
Формирование эффективной децентрализованной системы управления лесами является одной из задач преобразований в лесном секторе, организационной и экономической базой данной системы должно стать государственно-частное партнерство в системе арендных отношений.
Предоставляя лесные участки в аренду, государство рассчитывает на получение лесного дохода в виде арендной платы, а также на обеспечение пользователем воспроизводства лесных ресурсов. При этом использование лесов должно вестись в интересах общества, в целях роста уровня благосостояния и обеспечения экологической безопасности. Лесопользователи, в свою очередь, желают получить доступ к использованию лесных участков в расчете на максимизацию предпринимательского дохода в долгосрочном периоде с минимальными рисками.
Ответственность за эффективное развитие государственно-частного партнерства в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, формой реализации которого Лесным кодексом РФ (2006 г.) определена аренда лесных участков, возложена на региональные органы государственной власти, которые с 01.01.2007 г. приступили к исполнению делегированных им полномочий в области лесных отношений.
Министерством природных ресурсов РФ утвержден перечень целевых прогнозных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных им полномочий РФ в области лесных отношений, который включает в себя три группы показателей:
- оценка эффективности организации использования лесов,
- оценка эффективности мероприятий по обеспечению качественного состояния лесов и непрерывности их использования,
- оценка эффективности мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов [1].
Для оценки эффективности деятельности региональных органов власти в сфере организации
использования лесов Правительством РФ установлены три показателя:
- пользование с 1 га покрытых лесной растительностью земель лесного фонда, м3/ га;
- соотношение стоимости 1 м заготовляемой древесины (по всем основаниям) и ставки платы за единицу объема древесины, установленной Правительством РФ, %;
- объем платежей в бюджетную систему РФ от использования лесов в расчете на 1 га земель лесного фонда, руб./га.
Развитие долгосрочной аренды в качестве основной формы организации освоения лесов обуславливает необходимость применения системы показателей, характеризующих уровень развития арендных отношений в лесном секторе региона, где в основу данной системы должен быть положен перечень целевых прогнозных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Состояние предприятий лесопромышленного комплекса региона характеризуется показателем отношения фактически вырубленной древесины к объему расчетной лесосеки, т. е. показателем использования расчетной лесосеки. На основании этого в качестве одного из показателей развития аренды предлагается использовать показатель использования установленного ежегодного отпуска древесины по договорам аренды [2].
Стоит отметить, что уровень развития арендных отношений в регионе должен оцениваться на основе следующей группы показателей, которая должна найти отражение в лесном плане субъекта РФ, как региональной программе развития лесного сектора с учетом экономических и социальных факторов:
- съем древесины с 1 га арендованных земель, определяемая как отношение установленного ежегодного отпуска к площади арендованных участков, м3/га;
- превышение ставки арендной платы над ставкой платы за единицу объема древесины, установленной Правительством РФ, %;
- удельная доходность аренды лесных участков, определяемая как плата по договорам аренды в расчете на 1 га арендованных земель лесного фонда, руб./га;
- удельный вес объема отпуска древесины по договорам аренды в общем объеме отпуска, %;
- удельный вес объема работ по лесовосстановлению, выполненных арендаторами, в их общем объеме, %.
Долгосрочной целью трансформации системы управления лесами как стратегически важным объектом государственной собственности в Российской Федерации является повышение эффективности работы лесного сектора страны в целом. Основой управления лесами становится распределение прав и обязанностей между государством и частным бизнесом при сохранении государственной собственности на лесной фонд.
Применение механизмов государственночастного партнерства в деятельности по освоению лесов нацелено на достижение основной цели -повышение дохода от государственной собственности при одновременном сокращении бюджетных расходов, связанных с государственным управлением лесами. Снижение нагрузки на государственный бюджет обеспечивается за счет привлечения для освоения лесов частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты, и переложения части затрат на пользователей лесными землями. Эффективная реализация принципов государственночастного партнерства дает возможность сконцентрировать внимание государственных органов управления на выполнении наиболее свойственных им административных функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между участниками партнерства.
Лесной кодекс РФ (2006 г.) рассматривает неразрывность лесного хозяйства и использования лесов, что выражено в понятии «освоение лесов», которое включает в себя организацию использова-
ими пространств. С точки зрения управленческих процессов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов становление государственно-частного партнерства должно проходить следующие стадии: первичное согласование интересов государства и бизнеса; фиксация приоритетов в программных документах; формирование конкретных проектов на основании программ, государственных заказов; заключение договоров государственно-частного партнерства (см. рисунок) [3].
Аренда лесных участков как один из видов прав на лесные участки регулируется лесным законодательством, однако, будучи земельным участком, лесной участок относится к недвижимому имуществу, поэтому к договору аренды применяются также положения гражданского и земельного законодательства.
Все права на лесные участки соответствуют видам прав на земельные участки: постоянное (бессрочное) пользование, ограниченное пользование чужими лесными участками (сервитут), аренда, безвозмездное срочное пользование.
Право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение, за исключением публичного сервитута, подлежат государственной регистрации в соответствии с федеральным законодательством [3].
В процессе управления земельной собственностью используются следующие методы:
- прогнозирование использования земельных ресурсов; планирование и проектирование рационального землепользования; стимулирование землепользователей к наиболее эффективному использованию земельных участков;
- контроль использования и охрана земель;
- учёт и оценка земель путём ведения государственного земельного кадастра и кадастра недвижимости, мониторинг земельных угодий.
Способы правового регулирования могут
Государство
е-, пзоалщуичтеен,ивеолсе-сногоздоонхиордоавани
- повышение потенциала лесов
- обеспечение охраны, защиты, воспроизводства
Бизнес
- поЛлеусчнеонйиекопдреаквснРаФпо(л2ь0з0о6вга.н)итерреебсууертсиасмпио
- максимизация прибыли
- снижение рисков___________________________________________
Общество
- рост благосостояния
- право на участие в принятии решений
- обеспечейие экологической безопасности
[Взаимоотношения участников лесных отношений
Управление социально-экономическими системами
- целевое использование лесного участка;
- смена хозяйствующего субъекта, т. е. передача лесного участка в распоряжение арендатора, что позволяет ему осуществлять функции владения, пользования, распоряжения и присвоения средств и результатов труда при сохранении первоначальной (государственной федеральной) формы собственности;
- возвратность лесного участка в натуре, благодаря чему совершается оборот лесных земель;
- платность аренды лесных участков, создающая объективную основу для адекватного отражения общественных интересов;
- равноправие сторон, реализующееся через договорную систему отношений между арендатором и арендодателем как равноправными заинтересованными партнерами;
- самоуправление, полная хозяйственная самостоятельность и непосредственная материальная (имущественная) ответственность арендатора за эффективное использование переданного ему лесного участка [2].
С введением Лесного кодекса произошли существенные изменения в части регулирования порядка возникновения права лесопользования.
Договор аренды лесного участка в настоящее время должен заключаться преимущественно по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора. Без проведения аукциона договоры аренды заключаются в случаях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов (проекты по созданию и модернизации объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, объем капитальных вложений в которые составляет не менее 300 млн руб.), а также использования лесов для нужд недропользования, строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов. Организатором аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, может быть орган государственной власти субъекта РФ и специализированная организация, заключившая договор с продавцом. Институты организации и проведения аукциона устанавливаются Лесным кодексом РФ.
Аукцион в отличие от лесного конкурса менее коррупционноемкая процедура, но передача лесных участков в аренду по предложению участником аукциона наибольшей арендной платы с высокой вероятностью может привести к монополизации лесопользования крупными предприятиями, вытеснению среднего и малого бизнеса. Кроме того, отсутствие специальных требований к участникам аукционов создает предпосылки к победе в аукционе организаций, не имеющих непосредственного отношения к лесному сектору, которые
затем передадут свои арендные права в субаренду профильным предприятиям, тем самым поставив их в экономически невыгодные условия.
По договору аренды арендодатель (ст. 606 Гражданского кодекса РФ) обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Правила подготовки и заключения договоров аренды лесных участков устанавливаются Правительством РФ. Существенными условиями договора аренды являются его срок и размер арендной платы.
Длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве, обусловленная продолжительным периодом лесов^1ращивания, создаст особые трудности в определении оптимального срока действия права аренды лесных участков. С одной стороны, срок действия договора аренды лесного участка должен быть достаточным для обеспечения окупаемости вложений арендатора и соответственно создавать предпосылки для повышения инвестиционной привлекательности лесохозяйственного производства. С другой стороны, продолжительность периода действия права аренды лесного участка должна обеспечивать гарантии лесовосстановления на арендованном участке.
Срок договора аренды лесного участка в настоящее время зависит от цели лесопользования. Максимальный срок аренды для всех видов использования лесного участка (49 лет) способен обеспечить интересы арендатора в части окупаемости инвестиций в освоение лесных участков. Однако столь продолжительный срок договора аренды наряду с преимущественным правом прежнего арендатора на заключение договора на новый 49-летний срок фактически является передачей леса в собственность арендатора и также способствует монополизации лесопользования. При этом минимальный срок аренды лесного участка для большинства видов лесопользования -десять лет, что соответствует максимальному сроку действия лесохозяйственного регламента, на основании которого должен составляться проект освоения лесов на арендованном участке [5].
Подобное положение может привести к тому, что договоры аренды лесных участков, заключаемые на срок более десяти лет, в случаях, если такие договоры вступят в противоречие с новым лесохозяйственным регламентом, составленным по истечении срока действия предыдущего лесохозяйственного регламента, придется изменять, и возможно в нарушение интересов арендатора.
Итак, предоставляя лесные участки в аренду, государство рассчитывает на получение лесного дохода в виде арендной платы, а также на обеспечение пользователем воспроизводства лесных ресурсов. При этом использование лесов должно вестись в интересах общества, в целях роста уровня благосостояния и обеспечения экологической безопасности.
Литература
1. Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки: приказ Министерства природных ресурсов Рос. Федерации от 6 апр. 2007 г. №77 // Бюл. норм, актов федеральных органов исп. власти. - 2007. - № 26.
2. Гагарин, Ю.Н. Институциональная среда аренды лесных участков / Ю.Н. Гагарин, Т.В. Мо-чаева // Региональная экономика: теория и практика. - 2008. - № 26(83). - С. 24-28.
3. Лесной кодекс Российской Федерации. - 9-е изд. - М.: Ось-89, 2009. - 96 с.
4. Алексеев, А.С. Устойчивое управление лесным хозяйством: научные основы и концепции / А.С. Алексеев, С. Келломяки и др.; [под общ. ред. А. В. Селиховкина]. - СПб.: ГЛТА, 1998. - 222 с.
5. Савинов, А.И. Государственное лесное планирование и лесной план субъекта Российской Федерации / А.И.Савинов // Лесное хозяйство. -2009. - № 1. - С. 2-4.
Поступила в редакцию 7 августа 2012 г.
Мезенина Ольга Борисовна. Кандидат экономических наук, доцент кафедры «Землеустройство и кадастры», Уральский государственный лесотехнический университет (г. Екатеринбург). Область научных интересов - управление земельными ресурсами (в т. ч. лесными землями) на федеральном, региональном и местном уровнях. Контактный телефон: 8 (343) 2583716, e-mail: [email protected]
Olga B. Mezenina is a candidate of economic sciences, senior lecturer of land management and cadaster department, Ural State Forest Engineering University (Ekaterinburg). The area of academic interests - land resources management (including wooded lands) at federal, regional and local levels. Contact telephone number: +7 (343) 2583716, e-mail: [email protected]
