CC BY
50DOI 10.47643/1815-1329_2023_5_68 УДК 342.715
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Fundamentals of constitutional and legal regulation of the situation of stateless persons in the Russian Federation
СТАРОВА Елена Александровна,
кандидат исторических наук доцент кафедры правоведения
Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета 190005, Россия, г. Санкт-Петербург, 2-я Красноармейская ул., д. 4. E-mail: elena.starova.77@mail.ru;
Starova Elena Alexandrovna,
Candidate of Historical Sciences, associate Professor, Department of Law, St. Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering. 190005, Russia, St. Petersburg, 2nd Krasnoarmeyskaya str., 4. E-mail: elena.starova.77@mail.ru
Краткая аннотация: Конституционно-правовой статус лиц без гражданства прямо связан с их политическими, социальными, личными и экономическими правами и свободами. Рассмотрены основы конституционно-правового статуса апатридов, определены сложности регламентации их правового положения национальным законодательством.
Abstract: The constitutional and legal status of stateless persons is directly related to their political, social, personal and economic rights and freedoms. The foundations of the constitutional and legal status of stateless persons were considered, the difficulties of regulating their legal situation by national legislation were determined.
Ключевые слова: конституция, личные права, государство, иностранный гражданин, лицо без гражданства, апатрид, гражданство.
Keywords: constitution, personal rights, state, foreign citizen, stateless person, stateless person, citizenship.
Для цитирования: Старова Е.А. Основы конституционно-правового регулирования положения лиц без гражданства в Российской Федерации //Аграрное и земельное право. 2023. № 5(221). С. 68-71. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_5_68.
For citation: Starova E.A. Fundamentals of constitutional and legal regulation of the situation of stateless persons in the Russian Federation // Agrarian and Land Law. 2023. No. 5(221). pp. 68-71. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_5_68.
Статья поступила в редакцию: 28.04.2023
На сегодняшний день в связи с активными миграционными процессами в мире одним из актуальнейших вопросов, стоящих на повестке дня как в Российской Федерации, так и в мировом сообществе является вопрос определения правового статуса лиц без гражданства. Изменение территориальных и политических границ отдельных государств, военные конфликты и, как следствие - увеличение миграционных потоков в мире принесли тяжелые последствия как для общества в целом, так и для отдельных граждан, в виде утраты национального гражданства, целенаправленной дискриминации, нестабильности государственных устоев.
Особенности геополитического положения России обуславливают постоянный приток мигрантов, что в свою очередь порождает необходимость совершенствования правового регулирования положения иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране в целях сохранения безопасности государства, защиты прав и свобод своих граждан.
Особого внимания заслуживает проблема правового регулирования положения лиц без гражданства в Российской Федерации. По данным Агентства ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) общее число лиц без гражданства, включая насильственно перемещенных лиц без гражданства в мире на конец 2021 года составляло 4 337 542 человек, в Российской Федерации - 54 061 человек [1]. Наличие большого количества лиц без гражданства является глобальной проблемой, что свидетельствует о необходимости изучения сложившейся ситуации и надлежащей ее регламентации в Российской Федерации, что невозможно без исследования правового статуса лиц без гражданства.
Безгражданство - это правовое состояние лица, которое характеризуется отсутствием у него гражданства какого-либо государства. Безгражданство имеет международное название апатризм (от греч. apatrid - тот, кто не имеет родины). [2, с. 501]. Безгражданство подразделяется на два вида: абсолютное - то есть с момента рождения и относительное - утрата уже имеющегося гражданства по каким-либо причинам. Большинство исследователей считают безгражданство правовой аномалией.
Утрата гражданства оказывает большое влияние на различные сферы жизни такого человека. Апатриды часто остаются без основных прав, которыми пользуются граждане какого-либо государства. Безгражданство оказывает влияние на конституционно-правовой статус таких лиц, в частности на такие социально-экономические права, как право на образование, труд, право частной собственности, социальное обеспечение, жилье, гражданские и политические права, включая свободу передвижения, свободу от произвольного задержания и право на участие в политической жизни.
Основной международного режима защиты прав апатридов являются Конвенция ООН о статусе апатридов 1954 года и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года. Конвенция 1954 года дает определение апатрида, как «лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона» [3] и устанавливает минимальные стандарты положения апатридов в отношении ряда прав, которые включают, среди прочего, право на образование, труд и жилье. В ней также гарантирует апатридам право на документы, удостоверяющие лич-
ность, право на проездные документы и административную помощь. Однако данная Конвенцией не решала проблему увеличения числа лиц без гражданства. В 1961 году была принята Конвенция о сокращении безгражданства, основной задачей которой было установление обязательств и законодательных гарантий государств, направленных на предотвращение безгражданства при рождении или на последующих этапах жизни. В Конвенции 1961 года предусматривается очень ограниченное число ситуаций, когда государства могут лишить человека гражданства, даже если в результате этого он окажется апатридом. В частности, если на момент подписания или ратификации Конвенции государство оставит за собой право лишить гражданство по основаниям, предусмотренным национальным законом. В ней также предусмотрены важные гарантии предотвращения безгражданства в связи с утратой или отказом от гражданства или правопреемством государств. [4]
Однако, данные Конвенции не были подписаны и ратифицированы Российской Федерацией и правовой статус лиц без гражданства в нашей стране регулируется национальным законодательством, в нормах которого нашли отражение и отдельные положения Конвенций ООН. Так многие права апатридов, закрепленные в Конвенции 1954 г., нашли отражение в виде прав и свобод человека в ряде других международных документов, участницей которых является Россия (Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) и др.). К числу таких прав относятся, например, право на объединение (ассоциации), право на обращение в суд, свобода исповедовать религию, защита авторских и промышленных прав, право на образование, право на медицинскую помощь и др.
Следует обратить внимание, что в действующем российском законодательстве многие нормы, применяемые в отношении иностранных граждан, распространяются и на лиц без гражданства. В п. 2 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» содержится следующая формулировка: «В целях настоящего закона понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства"...» [5]. Однако, между ними существует юридически обоснованное разграничение. Оно вызвано тем, что апатрид (лицо без гражданства) не состоит в гражданстве данного государства и не имеет юридически значимых доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Правовое положение апатрида в первую очередь определяется законами государства проживания. При переезде апатрида в другое государство его связь с прежним государством автоматически прекращается, и возникает новая связь с тем государством, где апатрид оказался. Права и обязанности апатрида, приобретенные в прежнем государстве, автоматически не возобновляются. Они признаются только в том случае, если в новом государстве действует закон относительно перехода этих прав и обязанностей или это государство выполняет соответствующие международные обязательства. Что касается граждан иностранных государств, то они не только подчиняются правопорядку страны пребывания, но и сохраняют права и обязанности по отношению к своему государству. У иностранных граждан, как граждан определенного государства, существуют юридически регулируемые правоотношения с этим государством независимо от нахождения данных граждан.
Правовой статус лиц без гражданство на территории РФ урегулирован, как нормами Конституции и федерального законодательства. Согласно части 3 статьи 62 Конституции РФ лица без гражданства наделены правами и обязанностями наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев установленных федеральным законодательством и международным договором. Они имеют право работать на общих основаниях с гражданами РФ; имеют право на отдых, охрану здоровья, пособия, пенсии, образование; могут вступать в различные общественные объединения, им гарантируется свобода совести, неприкосновенность личности и жилища. [6] Таким образом, Конституцией РФ положение лиц без гражданства практически приравнивается к правовому положению собственных граждан.
Что касается отдельных ограничений, то они могут устанавливаться только на уровне федеральных законов и международных договоров, что свидетельствует о признании и укреплении стабильности самого режима защиты прав апатридов. Наиболее благоприятный правовой режим законодательством установлен в отношении постоянно проживающих в Российской Федерации лиц без гражданства и иностранных граждан; статус этих лиц в наибольшей степени (за минимальными исключениями) соответствует правовому статусу российских граждан. Статус лиц без гражданства, временно пребывающих или временно проживающих в Российской Федерации, не менее благоприятен, чем статус иностранных граждан при тех же условиях. Основными нормативными актами, регулирующими правовой статус апатридов в стране являются Конституция РФ, Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ.
Так, право на свободу передвижения в пределах РФ для апатридов ограничено, в частности, регламентированным посещением ими отдельных территорий РФ (например, Курильских островов и Ленинградской области) (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ; п. 1 ст. 11 Закона № 115-ФЗ; п. 2 Перечня, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.10.2002 № 754; п. п. 2, 17 Перечня, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.07.1992 № 470).
Также ограничено право лиц без гражданства свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию на территории РФ. Например, право осуществлять трудовую деятельность возникает по общему правилу по достижении лицом возраста 18 лет и при наличии разрешения на работу или патента. Исключение из данного правила предусмотрено, в частности, для лиц без гражданства, постоянно или временно проживающих в РФ, а также для имеющих временное удостоверение личности лица без гражданства в РФ (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ; ст. 327.1 Трудового Кодекса РФ; п. п. 1, 4 ст. 13 Закона № 115-ФЗ).
В части права на медицинскую помощь постоянно проживающие в РФ лица без гражданства пользуются данным правом наравне с
гражданами РФ, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. При отсутствии вида на жительство и полиса ОМС апатриды, помимо права на получение платных медицинских услуг, имеют право на получение скорой (в том числе скорой специализированной) медицинской помощи бесплатно (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ; ч. 3 ст. 19, ч. 1 ст. 35, ч. 1, п. 3 ч. 5 ст. 84 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 № З23-Ф3; п. 1 ст. 2 Закона № 115-ФЗ; Определение Верховного Суда РФ от 25.07.2013 № АПЛ 13-297).
Право частной собственности на землю для лиц без гражданства также ограничено. Так, они не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных, установленных особо, территориях РФ в соответствии с федеральными законами. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются им в собственность исключительно за плату. Также, по общему правилу, обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения они могут только на праве аренды (ч. 1 ст. 36 Конституции РФ; п. 3 ст. 15, п. 4 ст. 39.4 Земельного Кодекса РФ; ст. 3 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 № 101 -ФЗ).
Лица без гражданства несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ; п. 2 ст. 2, ст. ст. 3, 4 Закона № 115-ФЗ). Так, лица без гражданства не могут быть призваны на военную службу или альтернативную гражданскую службу (ч. 1, 2 ст. 59 Конституции РФ; п. 1 ст. 15 Закона № 115-ФЗ).
В части соблюдения законодательства о миграционном учете такие лица, подлежат постановке на учет по месту пребывания (ст. 29.1 Закона № 115-ФЗ; п. 6 ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 20 Закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ; п. п. 2, 20 Правил, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.01.2007 № 9).
Лицо без гражданства обязано иметь документы, подтверждающие законность его нахождения в РФ, например действительный вид на жительство или разрешение на временное проживание (абз. 7, 8, 9 п. 1, п. 2 ст. 2 Закона № 115-ФЗ).
В связи с этим лицо без гражданства, в частности, обязано (п. 2 ст. 5, п. 9 ст. 6, п. 3, пп. 2, 6 п. 6, п. п. 7, 11, пп. 5 п. 12 ст. 8, п. 11 ст. 13.2, п. п. 1-3 ст. 31 Закона № 115-ФЗ; п. 5 ст. 1, ч. 2 ст. 3 Закона от 01.07.2021 № 274-ФЗ):
1) выехать из РФ по истечении срока, установленного для законного нахождения на территории РФ (в том числе в случае сокращени я такого срока), при аннулировании разрешения на временное проживание или вида на жительство, а также в иных предусмотренных законодательством случаях. При неисполнении этой обязанности лицо подлежит депортации.
2) в течение двух месяцев (шести месяцев - при наличии уважительных причин) по истечении очередного года со дня получения разрешения на временное проживание в РФ или вида на жительство подавать уведомление о подтверждении своего проживания в РФ с приложением документа, подтверждающего размер и источник дохода за указанный год;
3) подавать заявление о замене вида на жительство не позднее чем по истечении месяца со дня наступления определенных обстоятельств (например, при изменении фамилии или гражданской принадлежности, а также по окончании срока действия вида на жительство, который с 01.07.2021 выдается лицам без гражданства сроком на десять лет).
Виновные в нарушении законодательства РФ лица без гражданства привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством РФ (ст. ст. 33, 35 Закона № 115-ФЗ).
Лицо без гражданства привлекается к административной ответственности, в частности, в случае осуществления трудовой деятельности в РФ без разрешения на работу или патента (когда такие документы требуются), а также в случае нарушения режима пребывания (проживания) в РФ, например при неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в РФ (ст. ст. 18.8, 18.10 Кодекса об административных правонарушениях РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ).
Фиктивная регистрация лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в РФ либо фиктивная постановка на учет такого лица по месту пребывания в РФ влечет уголовную ответственность (ст. ст. 322.2, 322.3 Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ).
При наличии оснований в отношении лица без гражданства могут быть приняты решения о неразрешении въезда в РФ или о нежелательности пребывания (проживания) в РФ. Однако в случае выдачи лицу, в отношении которого принято соответствующее решение, временного удостоверения личности лица без гражданства в РФ такое решение подлежит отмене или в отдельных случаях приостановлению (например, при принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) лица в РФ в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения) (ч. 3, 4, 10 ст. 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 № 114-ФЗ).
В отдельных случаях выезд из РФ лица без гражданства может быть ограничен. К таким случаям относятся следующие (ст. 28 Закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» № 114-ФЗ):
1) задержание по подозрению в совершении преступления либо привлечение в качестве обвиняемых - до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда;
2) осуждение за совершение преступления на территории РФ - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания, за исключением иностранных граждан или лиц без гражданства, условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, в случае отсутствия у них в соответствии с решением суда материальных обязательств перед потерпевшей стороной;
3) уклонение от исполнения обязательств, наложенных на них судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
4) невыполнение предусмотренных законодательством РФ обязательств по уплате налогов - до выполнения этих обязательств;
5) привлечение к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории РФ - до исполнения наказания или до освобождения от наказания. [7]
Таким образом, предоставление негражданам в России национального режима основано на конституционных нормах, поскольку основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, что носит безусловный характер. В соответствии с принципом единства правовой системы лица без гражданства вправе требовать исполнения установленных законодательством предписаний от региональных властей, поскольку законодательство субъектов Российской Федерации должно реализовывать конституционные нормы, в том числе касающиеся прав личности. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в ведении субъектов РФ находятся защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности [8]. Следует отметить, что субъект РФ не может устанавливать ограничительные условия реализации прав и свобод, поскольку возможно установление только дополнительных гарантий, поэтому законы субъектов могут содержать дополнительные средства защиты прав неграждан.
Таким образом, лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ с учетом особенностей и ограничений, установленных федеральными законами и международными договорами. Наблюдается перспективная возможность совершенствования российского законодательства посредством выделения самостоятельного термина «неграждане», которое объединит иностранных граждан и лиц без гражданства с целью осуществления комплексного правового регулирования для данной категории лиц.
Библиогра фия:
1. Официальный сайт УВКБ ООН, Агентство ООН по делам беженцев // [Электронный ресурс]: URL: http://www.unhcr.org/about-unhcr/who-we-are/figures-glance (дата обращения 12.04.2023).
2. Трифонова К.В., Трифонов С.Н. Безгражданство как конституционно-правовой статус // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. 2019. Т. 5 (71). № 4. С. 501-508.
3. Конвенция о статусе апатридов 1954 г. // Официальный сайт ООН // [Электронный ресурс]: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/apatride.shtml (дата обращения 06.04.2023)
4. Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. // Официальный сайт ООН // [Электронный ресурс]: URL: www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/statelessness.shtml] (дата обращения 06.04.2023)
5. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федер. закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3032.
6. Плюгина И.В. О статусе апатридов и сокращении безгражданства в РФ // Журнал российского права - 2011г. - №5, с.112-113
7. Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15.08.1996 N 114-ФЗ (последняя редакция) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11376/ (дата обращения 23.03.2023)
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 15.03.2023)
References:
1. UNHCR Official Website, UN Refugee Agency//[ Electronic Resource]: URL: http://www.unhcr.org/about-unhcr/who-we-are/figures-glance (date of appeal
12.04.2023).
2. Trifonova K.V., Trifonov S.N. Statelessness as a constitutional and legal status//Scientific notes of the Crimean Federal University named after V.I. Vernadsky. Legal sciences. 2019. T. 5 (71). № 4. S. 501-508.
3. Convention on the Status of Stateless Persons 1954//UN http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/apatride.shtml (date of appeal 06.04.2023)
4. Convention on the Reduction of Statelessness 1961//UN www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/statelessness.shtml] (date of appeal 06.04.2023)
5. On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation: Feder. Law of 25.07.2002 No. 115-FZ (as amended by 31.07.2020) //Sobr. legislation Ros. Federations. 2002. No. 30, Art. 3032.
6. Plyugina I.V. On the status of stateless persons and the reduction of statelessness in the Russian Federation/Journal of Russian Law - 2011 - No. 5, pp.112-113
7. Federal Law "On the Procedure for Leaving the Russian Federation and Entering the Russian Federation" dated 15.08.1996 N 114-FZ (latest edition )//ConsultantPlus [Electronic resource]: URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11376/ (date of appeal 23.03.2023)
8. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote 01.07.2020) //ConsultantPlus [Electronic resource]: URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (date of appeal 15.03.2023)
Official Website//[ Electronic Resource]: URL: Official Website//[ Electronic Resource]: URL:
