CC BY
44
Основные тенденции законодательного обеспечения инновационной деятельности в России и на Украине (сравнительно-правовой анализ) ^
Д. Е. Высоцкий, ЛР*
соискатель Института экономико-правовых исследований НАН Украины,
г. Донецк
В статье проанализированы основные направления развития инновационного законодательства России и Украины. Определены сходство и различия этого вида законодательства в обеих странах. Проведен краткий сравнительно-правовой анализ основных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере государственного стимулирования инновационной деятельности, в особенности ее финансового обеспечения. Выявлены общие проблемы инновационного правотворчества России и Украины, сущность которых состоит в неконсолидированности этого процесса, его низкой активности и малой степени ориентации законодателя на разработку правовых механизмов, необходимых для создания условий осуществления инновационной деятельности субъектов венчурного предпринимательства.
Во времена бывшего СССР существовала достаточно мощная система развития научно-технической деятельности, которая вполне соответствовала планово-распределительному устройству экономики и была сориентирована только на государство как на единственного заказчика научнотехнической продукции. В 1990-е годы эта система прекратила свое существование, равно как и СССР, что привело к кардинальным изменениям в структуре экономики всех стран постсоветского лагеря и, безусловно, сказалось на темпах, направлениях и уровнях их инновационного развития.
На сегодняшний день как в научной литературе, так и во многих других источниках достаточно устойчиво и прочно «укоренился» факт того, что инновационный сектор экономики СССР в отличии от многих других зарубежных стран в своем большинстве был ориентирован на достижение НТП преимущественно в отраслях военно-промышленного комплекса всего государства. Инновационное развитие иных отраслей хозяйственного комплекса было поставлено на второй план. В результате с момента распада СССР большая часть научных «школ», относящихся к инновационному сектору экономики, которые находились преимущественно в России и на Украине, остались невостребованными.
Достаточно мощная промышленная инфраструктура бывшего СССР, которую в своем большинстве унаследовала Россия и Украина, кардинальному инновационному реформированию (за некоторыми исключениями) подвержена не была. Политика передачи государственного имущества в руки так называемого эффективного собственника возложенных на нее надежд не оправдала. Процесс разгосударствления сопровождался «вульгарной» приватизацией
Main trends in the development of Russian and Ukrainian innovation
legislation have been analysed.
Analogies and differences in the legislation of both states have been determined. A brief legal-comparative analysis of basic standard acts regulating relation in the sphere of state-stimulated innovation activity, especially of financial support, has been done. General problems in innovation law-making activity in Russia and Ukraine have been revealed. These are non-consolidation of the process, its low activity and bad orientation of low makers to the development of legal mechanisms necessary for creating conditions of innovation activity realization by joint-venture subjects
крупных промышленных предприятий, результаты которой как для российской, так и для украинской экономики оказались весьма неутешительными. Так, например, доля государственного сектора в экономике Украины на начало 2002 г. в зависимости от численности предприятий составила лишь 14,6% (для сравнения: во Франции этот показатель достигает 50%) [1].
Помимо промышленной деградации, в экономике России и Украины с момента распада СССР наблюдался значительный «отток» научных кадров в страны дальнего зарубежья. К примеру, на Украине количество изобретателей и рационализаторов уменьшилось с 1 млн 27 тыс. человек в 1985 г. до 65 тыс. человек в 1995 г. и 47,2 тыс. человек в 1999 г., т. е. в 22 раза [2].
Приблизительно такова реальная картина состояния инновационных секторов экономики России и Украины.
К концу 1990-х — началу 2000-х гг. стало очевидно, что интенсивное развитие экономики без учета специфических требований инновационного сектора является лишь желаемой, но никак не достижимой целью политики государства в ближайшие годы. Именно в этот период происходит осознание необходимости переведения национальной экономики на инновационную модель развития. Безусловно, такое осознание не могло не отразиться на активизации правотворческого процесса в сфере инновационной деятельности, который на протяжении многих лет имел весьма бессистемный и неконсолидированный характер.
Один из переломных моментов такой активизации в России в конце 1990-х годов связан с принятием концепции государственной инновационной политики, утвержденной Постановлением Правительства Россий-
ИННОВАЦИИ № 5 (82), 2005
ИННОВАЦИИ № 5 (82), 2005
ской Федерации от 24 июля 1998 г. № 832, в котором был обозначен перечень основных направлений политики государства по интенсификации развития инновационной деятельности. Приблизительно в это же время подобный нормативный акт принимается и на Украине — Постановление Верховной Рады Украины «О концепции научно-технологического и инновационного развития Украины» от 13 июля 1999 г.
Пересмотр позиций государственной политики относительно необходимости усиления роли инновационного сектора экономики в реформировании народнохозяйственного комплекса страны помимо этого, нашел свое подтверждение в Указе Президента Украины «О неотложных мероприятиях по выведению из кризисного состояния научно-технологической сферы Украины и создания реальных условий для переведения экономики на инновационную модель развития» от 20 августа 2001 г., в котором предусмотрены приоритетные направления инновационной деятельности Украины на период до 2005 г., а также рассмотрены вопросы совершенствования механизма государственного регулирования в инновационной сфере Украины.
Именно с этого времени, когда речь начала идти не просто об инновационной деятельности, но и об инновационной модели развития экономики страны, возникла острая необходимость законодательного обеспечения дальнейшего процесса формирования такой модели. Учитывая то обстоятельство, что необходимость правового обеспечения становления и развития инновационной модели экономики возникла как в России, так и на Украине, представляется целесообразным в рамках данной работы провести краткий сравнительно-правовой анализ основных направлений развития инновационного законодательства обеих стран, выявляя при этом как позитивные моменты, которые целесообразно перенимать друг у друга, так и негативные, которые, наоборот, следует устранять с целью стабилизации всего процесса последующего инновационного правотворчества.
Одним из основных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности в России, является Федеральный Закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 г., в котором определяются ключевые понятия, использующиеся во всем нормативном массиве инновационного законодательства, субъекты научной и научно-технической деятельности, основные принципы государственной научнотехнической политики и т. д. На Украине действует приблизительно такой же нормативный акт — Закон Украины «О научной и научно-технической деятельности» от 1 декабря 1998 г., который определяет правовые, организационные и финансовые основы функционирования и развития научно-технической сферы. В обоих нормативных актах фигурируют практически одни и те же понятия, законодательные определения которых имеют как сходство, так и некоторые различия. К примеру, смысловое значение законодательных определений научной деятельности в рассматриваемых законах абсолютно одинаковое — это деятельность, направленная на получение и применение новых знаний. Достаточно смежными являются определения фундаментальных и научных исследований.
Определенные различия присутствуют в законодательных признаках субъектов научной и научнотехнической деятельности. Так, в соответствии со ст. 1 Закона Украины «О научной и научно-технической деятельности» научным учреждением или организацией является юридическое лицо независимо от формы собственности, которое создано в установленном законодательством порядке и для которого научная деятельность является основной и составляет более 70% общего годового объема выполненных работ. Нормы Федерального Закона «О науке и государственной научно-технической политике» такой детализации не содержат. В соответствии с ч. 1 ст. 5 научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющих в качестве основной научную и(или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников и действующее в соответствии с учредительными документами научной организации. Ссылки на то, какой конкретный объем работ (в процентном выражении) необходимо выполнять организации для получения статуса научной, указанное определение, впрочем, как и иные нормы закона, не содержит.
Безусловно, есть и другие отличия в понятийном аппарате рассматриваемых законов. Например, в Федеральном Законе России не содержатся такие понятия, как научно-организационная деятельность, научная работа и др. В свою очередь, в Законе Украины отсутствует ряд элементов понятийного аппарата, которые имеют место в Законе России, в частности, такие понятия, как экспериментальные разработки, научная и(или) научно-техническая продукция, грант (имеется в виду научный) и т. д. Однако детальный юридический анализ данных понятий с применением различных способов их толкования ввиду ограниченных объемов настоящей статьи не является целью последующего исследования.
Одним из основных вопросов, на рассмотрении которого хотелось бы остановиться при анализе данных законов, является состояние правового обеспечения основных методов государственного стимулирования научной и научно-технической деятельности, в частности, ее финансового обеспечения. Именно этому и посвящена отдельная норма российского закона, а точнее, — ст. 15, в соответствии с которой средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета. Украинский законодатель дает более обобщенный показатель минимальных объемов финансирования научной и научнотехнической деятельности из бюджетных средств. В соответствии с ч. 1, ст. 34 Закона Украины «О научной и научно-технической деятельности» государство обеспечивает бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности (кроме затрат на оборону) в размере не менее 1,7% ВВП Украины. На сегодняшний день эти требования абсолютно не выполняются. По данным официальных источников, в 2003 г. показатель бюджетного финансирования научной и научно-технической деятельности на Украине составил 0,39% ВВП, а в 1990 г. — 2,3% [3].
Более конкретных механизмов государственного стимулирования инновационной деятельности рассматриваемые законы не содержат. Большая часть их норм лишь декларирует, что такое стимулирование является одной из главных составляющих научнотехнической политики государства.
В целом следует заметить, что Закон Украины «О научной и научно-технической деятельности» является наиболее емким и содержательным по сравнению с Федеральным Законом «О науке и государственной научно-технической политике». В нем в отличии от Федерального Закона достаточно хорошо и полно описаны государственные гарантии деятельности ученых и научных сотрудников. В частности, определяются особенности их льготного пенсионного обеспечения, перечисляются должности, занимая которые, работник имеет право на получение такого обеспечения и пр. Между тем, в Законе Украины «О научной и научно-технической деятельности» не содержатся некоторые принципиально важные для правоприменительной практики и последующего правотворчества положения, которые имеют место в Федеральном Законе «О науке и государственной научно-технической политике». В частности, это касается проведения экспертиз научной и научно-технической деятельности и договоров на создание, передачу и использование научной и(или) научно-технической продукции. Отсутствие таких положений в указанном законе можно объяснить наличием специальных нормативных актов, которые этот «пробел» восполняют. Так, отношения, возникающие по поводу организации и проведения научной и(или) научно-технической экспертизы, регулируются Законом Украины «О научной и научно-технической экспертизе» от 10 февраля 1995 г., регламентация порядка заключения, выполнения и расторжения договоров на создание, передачу и использование научной и(или) научно-технической продукции содержится в соответствующих нормах Хозяйственного и Гражданского кодексов Украины (ХК и ГК) и т. д.
Принятие на Украине закона «О научной и научно-технической деятельности» выступило, безусловно, важным событием инновационного правотворчества, но все же не решило многих проблем законодательного обеспечения инновационной деятельности. И дело вовсе не в том, что его нормы в своем большинстве носят декларативный характер, а в том, что они, помимо всего прочего, регулируют отношения, которые вряд ли можно связать с инновационной деятельностью, во всяком случае, если рассматривать ее в экономическом аспекте. Исходя из самого названия закона и содержания его норм, видно, что они нацелены на общеправовое регулирование отношений, возникающих во всех отраслях науки, которые к инновационной деятельности по большому счету могут не иметь никакого отношения. Например, философские, исторические, социологические и иные гуманитарные науки. Инновационная деятельность — это особая (специфическая) сфера, в том числе и научной деятельности, которая, в свою очередь, требует особых подходов в ее правовом регулировании. И вполне естественно, что для этого необходимо создавать специальное законодательство.
Такая необходимость возникла и на Украине. И если объективно оценивать состояние инновационного законодательства с конца 2001 г. и до первой половины 2002 г., то можно констатировать, что в это время ему явно не хватало «прочного фундамента», на основе которого можно было бы начать качественно новый этап «строительства» инновационного сектора экономики, «стержня», обеспечивающего логическую стройность в нормативном массиве инновационного блока и последующем правотворчестве, «цемента», скрепляющего всю совокупность разрозненных между собой правовых норм, регулирующих различные виды инновационных отношений, и приводящего их в единую устойчивую законодательную систему. Сама идея формирования такого «фундамента» возникла в конце 1990-х гг., когда на рассмотрение в Верховную Раду Украины поступил проект закона об инновационной деятельности, который после длительных дискуссий и многочисленных доработок наконец-то был принят 4 июля 2002 г.
Отличительной особенностью этого закона является то, что в нем впервые за долгие годы столь неустойчивого развития инновационного законодательства были обозначены ключевые термины понятийного аппарата этого вида законодательства, определены основные принципы и задачи государственной инновационной политики, компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в сфере инновационной деятельности, а самое главное, сделаны первые шаги по реализации политики государственного стимулирования субъектов инновационной деятельности.
Так, например, в ст. 1 Закона Украины «Об инновационной деятельности» даются конкретные определения таких понятий, как инновации, инновационная деятельность, инновационный проект, инновационный продукт, инновационное предприятие и инновационная инфраструктура. Ст. 4 и 5 определяют субъектно-объектный состав инновационной политики и т. д. Весьма примечательной является ч. 1 ст. 17 закона, в которой содержатся основные направления финансовой поддержки инновационной деятельности. К их числу относятся полное или частичное беспроцентное кредитование инновационных проектов, предоставление государственных гарантий коммерческим банкам, осуществляющим кредитование инновационных проектов, полная или частичная компенсация из бюджетных средств процентов, оплачиваемых субъектами инновационной деятельности коммерческим банкам или другим финансово-кредитным учреждениям за кредитование инновационных проектов и т. д.
Наряду с регламентацией основных видов финансовой поддержки инновационной деятельности законом также предусматриваются налоговые и таможенные льготы для субъектов инновационной деятельности. К примеру, в соответствии с ч. 1 ст. 21 Закона Украины «Об инновационной деятельности» субъекты инновационной деятельности, зарегистрировавшие свои проекты, могут освобождаться от уплаты налога на прибыль и НДС (в размере 50%), начисляемых ими в ходе реализации своих проектов, сроком не более 3-х лет с момента регистрации проекта и использовать эти средства исключительно на инновационную и научно-техническую деятельность.
ИННОВАЦИИ № 5 (82), 2005
ИННОВАЦИИ № 5 (82), 2005
Вышеизложенные положения Закона Украины «Об инновационной деятельности», безусловно, свидетельствуют о переходе инновационного законодательства на качественно новый этап своего развития. Однако преувеличивать его значение все же не следует. Детальный анализ основных положений данного закона и нормативных актов, являющихся механизмами его реализации, проведенный автором этой работы в комплексном монографическом исследовании [4], показал, что большая часть его норм является далеко не совершенными и требуют серьезной научно-практической проработки.
Прежде всего, это касается способов финансовой поддержки, льготного налогообложения и таможенного регулирования инновационной деятельности. Уже указанная ст. 17 определяет далеко не все возможные виды финансовой поддержки инновационной деятельности из бюджетных средств. К примеру, в ней отсутствует такой распространенный в мировой практике способ финансовой поддержки, как передача имущества в лизинг, при котором государственное финансово-кредитное учреждение является покупателем объекта лизинга, скажем, какого-либо производственного оборудования и в последующем становится лизингодателем субъекта инновационной деятельности. Не совсем удачно изложены и остальные виды финансовой поддержки инновационной деятельности. В особенности это касается одной из ее основных форм — кредитования, которое по закону должно быть беспроцентным. Однако полное беспроцентное кредитование исходя из ст. 17 закона планируется предоставить только под приоритетные инновационные проекты, перечень которых весьма ограничен по сравнению с остальными инновационными проектами. А это значит, что многие субъекты инновационной деятельности такой поддержки не получат.
Абстрагируясь от вышеизложенных недостатков инновационного законодательства Украины, следует констатировать, что даже такие несовершенные нормы Закона «Об инновационной деятельности», как ст. 17, в полной мере не выполняются. Ярким подтверждением этому выступают последние события инновационного правотворчества, в частности, относительно недавно принятое постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка использования средств специального фонда Государственного бюджета Украины, которые направляются на финансовую поддержку инновационной деятельности субъектов предпринимательства», которое по сути должно являться механизмом реализации соответствующих норм Закона «Об инновационной деятельности», в частности ст. 17. Однако в соответствии с п. 2 этого постановления объем средств государственного бюджета в общем объеме финансирования одного инновационного проекта предприятия не должен превышать 70% стоимости проекта, что свидетельствует о том, что полным такое кредитование быть не может, как это предусматривается в ч. 1 п. а ст. 17 Закона «Об инновационной деятельности».
Перечеркивается этим постановлением и требование ч. 1 п. а и б, ст. 17 Закона «Об инновационной деятельности» относительно беспроцентности выдаваемых кредитов. Во всяком случае, такой вывод можно сде-
лать исходя из п. 3 постановления, согласно которому одним из обязательных условий кредитования инновационных проектов из бюджетных средств является возвращение финансовых средств в срок до 7 лет (с льготным периодом до 3-х лет), на протяжении которого оплачиваются лишь проценты за пользование ими.
Еще одним механизмом реализации ч. 1 ст. 17 Закона Украины «Об инновационной деятельности» выступает недавно принятое постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка предоставления финансовой поддержки субъектам инновационной деятельности за счет средств государственного бюджета путем удешевления долгосрочных кредитов» от 17 ноября 2004 г. Этим документом определяется порядок компенсации из бюджетных средств субъектам инновационной деятельности процентов, оплачиваемых ими коммерческим банкам за кредитование инновационных проектов. Детальный анализ данного постановления позволяет утверждать, что оно далеко не полностью реализовывает содержание ч. 1 п. в ст. 17 Закона «Об инновационной деятельности», которым предусматривается этот вид финансовой поддержки инновационной деятельности. Прежде всего, это связано с возможными размерами компенсации процентов по выдаваемым кредитам. В соответствии с п. 1 утвержденного указанным постановлением Порядка такая компенсация может быть лишь частичной, при условии, что ч. 1 п. в ст. 17 закона предусматривает в том числе и полную компенсацию.
Определенные несоответствия присутствуют и в субъектном составе рассматриваемого вида финансовой поддержки инновационной деятельности. Исходя из пунктов 1, 8 и 11 указанного выше Порядка частичная компенсация процентов по кредитам субъектам инновационной деятельности должна осуществляться лишь при условии, если такие кредиты будут исключительно банковскими, что никак не соответствует ч. 1 п. в ст. 17 Закона Украины «Об инновационной деятельности», который предусматривает возможность получения такой компенсации не только по кредитам коммерческих банков, но и других финансово-кредитных учреждений (к примеру, инновационных или венчурных фондов и т. д.).
Безусловно, присутствуют и другие несоответствия между нормами Закона Украины «Об инновационной деятельности» и постановлениями Кабинета Министров Украины, которые должны являться механизмами их реализации. Одной из весомых причин появления таких несоответствий выступает слишком высокая степень декларативности норм законов Украины об инновационной деятельности, которые определяют лишь общие направления правового регулирования данной сферы общественных отношений, возлагая тем самым обязанность на Кабинет Министров осуществлять их детализацию. И в этой связи достаточно сложно не согласиться с высказываниями некоторых авторов, в том числе и работы [5], что в национальных (имеются в виду украинских) законах в определенной мере заложен механизм их разрушения. Он заключается в том, что законодательный орган страны — Верховная Рада — в заключительных положениях закона поручает правительству или иной структуре управления определить порядок его реали-
зации, установление которого зачастую разрушает данный закон, как коррозия — металл.
Смежная точка зрения высказывается и российскими коллегами. В частности, на очередном заседании Госдумы РФ при обсуждении вопросов, связанных с реформированием российского инновационного законодательства, получило достаточно большое признание высказывание некоторых депутатов о необходимости наибольшего насыщения основных положений так называемых инновационных законов соответствующими правовыми нормами, которые бы максимально компенсировали имеющиеся пробелы в сфере законодательного регулирования инновационной деятельности и обеспечили работоспособность этих законов.
Очередным событием украинского инновационного правотворчества явилось принятие ХК 16 января 2003 г., при разработке которого вопросам регулирования отношений в сфере инновационной деятельности была отведена отдельная глава (гл. 34), включающая в себя лишь 8 статей. Само принятие ХК, бесспорно, стало важным шагом на пути к гармонизации и кодефикации экономического законодательства Украины и к синхронизации последующего правотворчества. Однако к улучшениям в сфере реформирования инновационного законодательства Украины принятие данного нормативного акта, к сожалению, не привело. Следствием принятия гл. 34 ХК Украины в абсолютной несогласованности с нормами Закона «Об инновационной деятельности» выступило обретение инновационным законодательством Украины новых коллизий и проблем последующего развития, отразившихся в особенности на дефинитивных нормах этого вида законодательства, детальный анализ которых был проведен в работах [4, 6].
Ярким примером, подтверждающим несогласованность дефинитивных норм ХК и Закона «Об инновационной деятельности», выступает разница в подходах к определению одного из ключевых терминов понятийного аппарата инновационного законодательства — инновационной деятельности. Так, например, ХК ограничивает понятие инновационной деятельности лишь выполнением долгосрочных научно-технических программ как основной цели такой деятельности. В свою очередь, Закон «Об инновационной деятельности» определяет инновационную деятельность как исключительно коммерческую деятельность, т. е. деятельность, которая должна быть обязательно направлена на коммерциализацию ее результатов и т. д.
Начиная с 2003 г., на Украине наблюдается активизация правотворческого процесса в сфере инновационной деятельности. Наряду с ХК в этот же день принимается Закон Украины «О приоритетных направлениях инновационной деятельности на Украине», в котором определяются основные принципы и порядок формирования приоритетных направлений инновационной деятельности общегосударственного, отраслевого и регионального уровней. С целью осуществления механизмов реализации Закона Украины «Об инновационной деятельности» правительством принимается ряд нормативных актов, нацеленных на формирование порядка процедуры государственной регистрации инновационных проектов (постановление Кабинета Министров «Об утверждении Порядка государственной регистрации инновацион-
ных проектов и ведения государственного реестра инновационных проектов» от 17 сентября 2003 г.), делегирование полномочий по осуществлению такой регистрации соответствующему органу государственной власти в сфере инновационной деятельности (приказ Министерства образования и науки Украины «Об определении Департамента инновационного развития подразделением по квалифицированию инновационных проектов» от 20 декабря 2002 г.) и т. д.
Наблюдается интенсификация правотворческого процесса и в сфере финансового обеспечения инновационной деятельности. К примеру, принимается постановление Кабинета министров «Об утверждении порядка определения на конкурсных основах предприятий, имеющих стратегическое значение для экономики и безопасности государства, инновационное инвестирование которых будет осуществляться за счет части средств, полученных от приватизации государственного имущества» от 26 ноября 2003 г., о несовершенствах которого уже шла речь в работе [4]. Финансовую поддержку исходя из норм этого постановления будут получать лишь те предприятия, которые имеют стратегическое значение для экономики и безопасности государства и реализовывают на территории Украины инновационные проекты. Перечень таких предприятий в постановлении не дается, однако, нетрудно предположить, что законодатель в данном случае прежде всего имеет в виду крупные предприятия. Средства, выделенные для финансовой поддержки инновационных проектов, являются бюджетными, что обусловливает немалую степень сложности их получения даже теми предприятиями, которые имеют статус стратегически важных для экономики и безопасности государства. Во всяком случае, такой вывод можно сделать, тщательно проанализировав нормы рассматриваемого постановления, в частности, требования, предъявляемые п. 10 к инновационному проекту, который может претендовать на получение финансовой поддержки из бюджетных средств.
Говоря о состоянии законодательного обеспечения инновационной деятельности в России, следует констатировать, что на сегодняшний день до сих пор не принят стержневой нормативный акт, регулирующий отношения в данной сфере, наподобие Закона Украины «Об инновационной деятельности». Так, в 1999 г. был разработан проект Федерального Закона об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике, который после многочисленных доработок был отклонен Президентом России и в настоящее время находится на стадии модернизации.
В настоящее время существуют более 400 нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в той или иной степени направлены на регулирование отношений в сфере инновационной деятельности [7, 8]. Это свидетельствует о необходимости их консолидации (во всяком случае, основных положений) в рамках одного или нескольких законов, которые бы существенно облегчили дальнейший ход инновационного правотворчества и практику применения соответствующих правовых норм в сфере инновационной деятельности. Вполне возможно, что решению поставленной задачи способствовало бы принятие в России Предпринимательского кодекса, в который целесообразно трансформировать отдельную главу, посвященную основным
ИННОВАЦИИ № 5 (82), 2005
ИННОВАЦИИ № 5 (82), 2005
вопросам правового регулирования инновационной деятельности, как это было сделано, например, в ХК Украины. Впрочем, не обойтись российскому законодателю и без принятия специального нормативного акта, который бы систематизировал разрозненные между собой правовые нормы, регулирующие отношения в сфере инновационной деятельности.
Весьма примечательным для Украины является состояние законодательного обеспечения институтов финансовой поддержки инновационной деятельности в России. В соответствии с ч. 7 ст. 15 Федерального Закона «О науке и государственной научно-технической политике» в Российской Федерации создаются государственные фонды поддержки научной и(или) научно-технической деятельности. Одним из ярких примеров правовой регламентации деятельности такого фонда является Постановление Правительства Российской Федерации «О Фонде содействия развитию малых форм предприятий в научнотехнической сфере» от 3 февраля 1994 г., в соответствии с которым был создан Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, основной задачей деятельности которого исходя из п. 5 приложения к указанному постановлению является содействие проведению государственной политики формирования рыночных отношений в научно-технической сфере путем поддержки создания и развития инфраструктуры малого инновационного предпринимательства, поощрения конкуренции через привлечение финансовых ресурсов и их целевое и эффективное использование для реализации программ и проектов по созданию производства наукоемких продуктов. Для реализации этой задачи Фонд содействия имеет право предоставлять субъектам малого инновационного предпринимательства финансовую помощь на возвратной основе с оплатой за использование средств федерального бюджета в размере до 1/2 действующей ставки Центрального банка Российской Федерации, выступать залогодателем, поручителем, гарантом по обязательствам физических и юридических лиц и т. д.
На Украине наподобие такого Фонда содействия действует Украинская государственная инновационная компания (УГИК), созданная на основании постановления Кабинета Министров «О создании Украинской государственной инновационной компании» от 13 апреля 2002 г. УГИК является специализированным небанковским финансово-кредитным учреждением, который подчиняется Министерству образования и науки Украины. Одной из основных целей ее деятельности является финансирование инновационных проектов, направленных на внедрение прогрессивных научно-технических разработок и технологий в производство и иные сферы общественной жизни. Примечательно, что такое финансирование может осуществляться по отношению к представителям как малого, так и крупного инновационного бизнеса. Именно в этом и состоит одно из существенных различий в целях создания УГИК и российского Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Правовая регламентация деятельности УГИК содержится и в постановлениях Кабинета Министров «Об утверждении Положения о формировании и использовании
средств Украинской государственной инновационной компании» от 28 мая 2001 г. и «Вопросы Украинской государственной инновационной компании» от 15 июня 2000 г., в котором был утвержден Устав УГИК. Однако ни в одном из этих документов нет ссылки на то, что одной из основных целей деятельности УГИК, прежде всего, является финансовая поддержка субъектов малого инновационного предпринимательства. Неразвитость украинского инновационного законодательства, нацеленного на формирование правовых условий для осуществления такой поддержки, делает концепцию скорейшего формирования инновационной модели экономического развития лишь желаемой, но никак не достижимой целью государственной политики в ближайшие годы. И, наверное, здесь Украине было бы неплохо частично позаимствовать опыт российского законодателя, в том числе и по формированию соответствующей нормативно-правовой базы для создания финансово-кредитных учреждений по поддержке субъектов малого инновационного предпринимательства (наподобие российского Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере).
Наряду с законодательством, регламентирующим процедуру бюджетной финансовой поддержки инновационной деятельности, в России получило определенное развитие и законодательство, нацеленное на создание условий для функционирования иных институтов такой поддержки из внебюджетных средств. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Порядка образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок» от 13 октября 1999 г. федеральным органам исполнительной власти и коммерческим организациям разрешается создавать внебюджетные фонды для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок, в частности:
1) Министерству науки и технологий РФ — Российский фонд технологического развития;
2) федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти — фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок соответствующих федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
3) коммерческим организациям — фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок соответствующих коммерческих организаций.
Эти фонды формируются за счет добровольных отчислений организаций (хозяйствующих субъектов). Средства внебюджетных фондов в соответствии с п. 8 Порядка направляются на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок, в том числе в области создания новых видов наукоемкой продукции, сырья и материалов, разработки новых и усовершенствования применяемых технологий, повышения технического уровня продукции и т. д.
На Украине законодательство о внебюджетных фондах, осуществляющих финансовую поддержку инновационной деятельности, не получило столь большого распространения, впрочем как и деятель-
ность самих фондов. Между тем, некоторые проявления деятельности таких фондов все же имеют место. К примеру, на Украине в настоящее время функционирует небольшая сеть венчурных фондов, инвестирующих различные направления инновационной деятельности, в частности Евровенчурс (г. Киев) — финансирование проектов по производству товаров широкого потребления, А Венчурс (г. Киев) — финансирование проектов в сфере телекоммуникаций, Вестерн НИС (г. Киев) — финансирование проектов по производству продуктов питания, строительных материалов и т. д. [9]. Капитал этих фондов является преимущественно иностранным. Примечательно, что в последние годы они предпочитают вкладывать свой капитал в компании на более поздней стадии развития, которые осуществляют свою деятельность в менее рисковых отраслях промышленности, таких как пищевая, производство строительных материалов и т. д. Из всех венчурных фондов, действующих на Украине, только «А Венчурс» специализируется на инвестировании в высокотехнологичные проекты.
Такое положение дел объективно требует развития на Украине специальных институтов инновационного законодательства, направленных на регулирование отношений в сфере венчурного (рискового) финансирования различного рода инновационных технологий и разработок. Развитие этого законодательства на Украине потребует немало времени, ввиду отсутствия на сегодняшний день элементарных правовых основ, способных заложить фундамент к последующему формированию нормативной базы в сфере венчурного предпринимательства. В настоящее время в Верховной Раде Украины пребывает лишь один законопроект об основных направлениях формирования и регулирования рынка венчурного капитала на Украине, который носит весьма декларативный характер и имеет небольшие шансы его ближайшей имплементации. Поэтому предстоит большая правотворческая работа по ликвидации этого пробела в инновационном законодательстве Украины. Думается, что не избежать такой работы и российским коллегам, поскольку именно специальное венчурное законодательство способно найти пути решения проблемы развития венчурного бизнеса, на долю которого в мировой инновационной экономике приходится не менее 2/3 всех нововведений. Не следует забывать, что основными участниками этого бизнеса являются малые венчурные предприятия, число которых как в России, так и на Украине, к большому сожалению, никак не соответствует мировым стандартам. И очевидно, в этом наша общая проблема...
Наряду с общим инновационным законодательством как в России, так и на Украине определенное развитие получило и законодательство о специальных режимах хозяйствования, которое отчасти нацелено на регулирование отношений в сфере инновационной деятельности. К таким режимам, прежде всего, относятся некоторые виды свободных экономических зон, в частности, технологические парки, технополисы или, как их называют в России, — наукограды, регионы науки и техники и т. д.
Определенное развитие в России получило законодательство о наукоградах, в котором одно из цент-
ральных мест занимает Федеральный Закон «О статусе наукограда Российской Федерации». Наукоградом в соответствии со ст. 1 этого закона является муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Законом также предусматривается порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда, предоставления финансовой и иной государственной поддержки наукограду и т. д. Наукограды создаются в муниципальных образованиях с развитой инновационной инфраструктурой. К примеру, такими образованиями, получившими статус наукограда, являются следующие российские города: Обнинск, Дубна, Королев. Обретение ими такого статуса обусловливает возможность предоставления финансовой поддержки со стороны государства научным предприятиям, учреждениям и организациям, находящимся на территории наукоградов. Так, субвенции на программы развития наукоградов Обнинск, Дубна и Королев составили, соответственно, 555,5; 2686,5 и 2405,0 млн руб. [10]. На сегодняшний день в российской научной литературе превалирует точка зрения о целесообразности осуществления государственной политики, направленной на создание и последующую усиленную финансовую и иную поддержку наукоградов и других территорий инновационного развития. К примеру, техноградов — муниципальных образований с градообразующим промышленным предприятием, выпускающим конкурентоспособную наукоемкую продукцию [11-14]. Вместе с тем, следует заметить, что территории, развивающиеся за счет привлечения малых наукоемких фирм, — научные парки, как отмечает автор работы [10], особого распространения в России не получили.
Идея создания специальных территорий инновационного развития получила свое отражение и в законодательстве Украины, в частности, в одном из стержневых нормативных актов, регулирующем отношения в данной сфере, Законе Украины «О специальном режиме инвестиционной и инновационной деятельности технологических парков» от 16 июля 1999 г. В соответствии со ст. 1 этого закона технопарком является группа юридических лиц (участников технопарка), которые заключили договор о совместной деятельности без создания юридического лица и без объединения вкладов участников технопарка с целью создания организационных основ по обеспечению деятельности участников технопарка в выполнении инвестиционных и инновационных проектов по производственному внедрению наукоемких разработок, высоких технологий и обеспечения промышленного выпуска конкурентоспособной на мировом рынке продукции. Закон также предоставляет льготы участникам технопарка, их совместным и дочерним предприятиям по оплате налога на прибыль и НДС, полученным в ходе реализации проектов, суммы которых не перечисляются в бюджет, а остаются у представителей технопарков и используются ими исключительно на развитие собственной научно-технической деятельности.
Отличительной чертой украинской технопарко-вой формации от многих других технопарковых структур зарубежных стран является фактическое
ИННОВАЦИИ № 5 (82), 2005
ИННОВАЦИИ № 5 (82), 2005
отсутствие в деятельности этих структур представителей малого инновационного бизнеса. Ярким примером тому выступает технопарк «Ресурсы Донбасса» (г. Донецк), участниками которого являются ЗАО «Новокраматорский машиностроительный завод» (одно из крупнейших предприятий Европы в области тяжелого машиностроения), АО «Данко», ОАО «Енакиевский металлургический завод», Донецкий национальный технический университет и Академия технологических наук Украины [15]. Субъекты же малого инновационного бизнеса, к большому сожалению, фактически не имеют возможности становиться равноправными участниками украинских технопарков. Равноправными — значит иметь возможность сохранить хотя бы какую-то долю оперативнохозяйственной самостоятельности в собственном инновационном процессе, которая с обретением статуса участника технопарка у малых инновационных предприятий просто теряется. Возможные варианты потери такой самостоятельности наиболее подробно описаны в работе [4].
В перспективе перед представителями украинского правотворчества поставлена задача дальнейшего развития законодательства, регулирующего отношения, возникающие по поводу создания и последующего функционирования территорий инновационного развития, причем не только технопарков, но и более крупных инновационных объединений — технополисов. Во всяком случае, такой вывод можно сделать как из анализа некоторых норм ныне действующего инновационного законодательства, в частности, Указа Президента Украины «О мероприятиях, касающихся стимулирования научно-технического развития экономики Донецкой области» от 25 марта 2002 г., исходя из которого на территории Донецкой области предполагается создание технополиса, так и материалов последних парламентских слушаний, состоявшихся по вопросу правового обеспечения инновационной деятельности на Украине 8 июня 2004 г. [16]. Примечательно, что о необходимости создания законодательного поля для субъектов малого инновационного бизнеса на парламентских слушаниях практически речи не велось.
Итак, вышепроведенный сравнительно-правовой анализ основных направлений развития инновационного законодательства России и Украины свидетельствует о необходимости кардинального реформирования этого вида экономического законодательства в обеих странах. Украине, так же, как и России, следует акцентировать особое внимание на консолидации разрозненных между собой правовых норм инновационного законодательства путем создания наиболее точных и содержательных законов, пронизанных единой концептуальной основой. Систематизация инновационного законодательства, как это справедливо отмечается в работах [17, 18], может достигаться и с помощью включения специальных правовых норм этого вида законодательства в соответствующие кодифицированные нормативные акты, каковым на Украине является ХК, а точнее, глава 34, которая требует значительного «наращивания». Немалая работа предстоит и российскому законодателю, которая, очевидно, должна быть направлена как
на кодификацию основных направлений экономического законодательства (в том числе и инновационного), так и на создание отдельных нормативных актов, которые бы образовали фундамент всего правового массива в сфере инновационной деятельности. И, возможно, на первых этапах российским коллегам можно будет использовать небольшой опыт украинского инновационного правотворчества, который с незначительным «перевесом», но все же опережает опыт россиян.
В заключение следует отметить, что один из самых больших пробелов как украинского, так и российского инновационного законодательства проявляется в отсутствии правовых механизмов регулирования отношений в сфере венчурного предпринимательства, которое находится на стадии зарождения. И на сегодняшний день становится более чем очевидным факт того, что ликвидация этого пробела послужит хорошим подспорьем для ускорения темпов реформирования экономики России и Украины на инновационных основах.
Литература
1. В. Мамутов, Л. Савельев. Доля государственного сектора в современной зкономике.//Підприємництво, господарство і право. 2002. № 9. С. 3-5.
2. Л. Тимощук. Інноваційне винахідництво та передумови його активізації в Україні// Інтелектуальна власність. 2000. № 7. С. 31-35.
3. Постановление Верховной Рады Украины «О соблюдении законодательства о развитии научно-технического потенциала и инновационной деятельности в Украине» от 16 июня 2004 г. http://www.rada.gov.ua
4. С. Ф. Смеричевский, Д. Е. Высоцкий. Состояние и перспективы законодательного обеспечения инновационной деятельности в Украине: экономико-правовой аспект./Монография. Донецк: «ВІК», 2004. 124 с.
5. В. И. Коростей. Хозяйственно-правовая ответственность субъектов экономики.//Экономика и право. 2004. № 1. С. 24-28.
6. Д. Е. Высоцкий. Экономико-правовые аспекты дефиниций понятий «инновации» и «инновационная деятельность».// Экономика и право. 2004. № 1. С. 75-85.
7. О. Д. Святоцький, П. П. Крайнев, С. Ф. Ревуцький. Правове забезпечення інноваційної діяльності в Україні: питання теорії і практики./ За ред. О. Д.Святоцького. К.: Концерн “Видавничий Дім “Ін Юре”, 2003. 80 с.
8. Рекомендации парламентских слушаний «О законодательном обеспечении инновационной деятельности в Российской Федерации»// Инновации. 2002. № 5.
9. Современные инновационные структуры и коммерциализация науки/Издание 2-е, переработанное и дополненное. / Под ред.
A. А. Мазура. Харьков: Харьковские технологии, 2003. 352 с.
10. В. В. Иванов. Территории инновационного развития и наукограды.// Инновации. 2002. № 9-10. С. 33-39.
11. В. В. Иванов, Н. Т. Колдаева. Российская инновационная система: территориальный подход.// Инновации. 2000. № 9-10.
12. В. В. Иванов, Б. И. Петров, К. И. Плетнев. Территории высокой концентрации в странах ЕС. М.: «Сканрус», 2001.
13. Практические подходы к разработке программ развития муниципальных образований как наукоградов./ Под ред
B. В. Иванова, В. И. Матирко, В. В. Черкасова. М.: «Дело», 2000.
14. В. В. Иванов, В. И. Матирко. Наукограды России: от методологии к практике. М.: «Сканрус», 2001.
15. В. Амитан. На ветру перемен.// Энергия инноваций. 2004. № 1. С. 24-26.
16. В. Кремень. Удосконалення законодавства — основа розвитку науково-технічної та інноваційної діяльності.//Інтелектуаль-на власність. 2004. № 7. С. 3-6.
17. В. К. Мамутов. Развитие хозяйственного законодательства и хозяйственно-правовой мысли в суверенной Украине: науч. доклад /Ин-т экономико-правовых исследований НАН Украины. Донецк, 2004. 40 с.
18. В. Мамутов. Правовое обеспечение инновационной деятель-ности.//Энергия инноваций. 2004. № 1. С. 75-79.
