CC BY
137
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Формирование нормативной правовой основы для создания единого инновационного пространства в Евразийском экономическом союзе
АНДРЕЕВА ЛЮБОВЬ ВАСИЛЬЕВНА
Руководитель центра экономико-правовых проблем евразийской интеграции Института проблем безопасности СНГ, доктор юридических наук, профессор МГЮУ им. О.Е. Кутафина
Аннотация: В статье рассматривается проблема создания эффективной системы законодательства об инновационной деятельности в государствах, входящих в Евразийский экономический союз, и законодательных мер по созданию евразийской инновационной системы. Изучено содержание основных понятий в сфере инновационной деятельности, проанализированы основные модели построения законодательства об инновационной деятельности.
Ключевые слова: инновации, инновационная деятельность, национальная инновационная система, евразийская инновационная система.
Formation of the legal and regulatory framework for the creation of a single innovation space in the Eurasian Economic Union
ANDREEVA LUBOV VASILIEVNA
Deputy Director of Institute of problems of security of the CIS
Abstract: The article considers the problem of creating an effective system of legislation on innovation activities in the member States of the Eurasian economic Union, and legislative measures on creation of the Eurasian innovation system. Reviewed the content of the basic concepts in the field of innovative activity, analyzed the basic construction model law on innovation activity.
Key words: innovations, innovative activity, national innovation system, the Eurasian innovation system.
52
№3 2015
Проблема импортозамещения и принятия антикризисных мер - одна из самых актуальных проблем на сегодняшний день. Степень импортозависимости российских отраслей весьма велик. Так, в сельхозмашиностроении - 56 %; фармацевтике - 73 %; радиоэлектронике -82%; станкоинструментальной промышленности - 88,4 %, самолетостроении - 92 Уо1. Решениями данной проблемы могут стать налаживание и развитие производственных кооперационных связей между предприятиями и технологически взаимосвязанными производствами, разработка межгосударственных программ по техническому перевооружению, инновационным технологиям взаимодействия в передовых направлениях научно-технического сотрудничества, обеспечение высокой производственной и технологической конкурентоспособности российских производителей, что невозможно без перехода на инновационный путь развития и создания, прежде всего, национальных инновационных систем.
Преодоление мирового финансово-экономического кризиса, противостояние новым вызовам и угрозам возможно только сообща, через создание межгосударственного инновационного пространства, концентрацию объединенных усилий и ресурсов на приоритетных направлениях инновационно-технологического прорыва, развития современных технологических укладов.
В Российской Федерации переход к инновационному пути развития и созданию необходимой нормативной правовой базы начался с утверждения Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г., утвержденных указом Президента РФ от 30 марта 2002 г. № Пр-576. В данном документе переход к инновационному пути развития страны на основе избранных приоритетов был провозглашен в качестве цели государ-
1 И. Фурсова. Дело времени // Российская газета. 2015 г. № 86 (6657). 3 апреля.
ственной политики в области развития науки и технологий2.
Для реализации указанной цели был сформулирован ряд основных задач, в том числе:
• создание организационных и экономических механизмов для повышения востребованности инноваций отечественным производством, обеспечения опережающего развития фундаментальной науки, важнейших прикладных исследований и разработок;
• совершенствование нормативно-правовой базы научной, научно-технической и инновационной деятельности;
• адаптация научно-технического комплекса к условиям рыночной экономики, обеспечение взаимодействия государственного и частного капитала в целях развития науки, технологий и техники;
• рациональное сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов, мер прямого и косвенного стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности при реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники и др.
В качестве приоритетного направления государственной политики в области развития науки и технологий в Основах политики названа необходимость формирования и реализации важнейших инновационных проектов государственного значения, на исполнении которых концентрируются ресурсы и которые обеспечиваются государственной поддержкой (п. 14). Указанные приоритеты развития были вновь подтверждены указом Президента РФ от 11 января 2012 г. № Пр-83 «Об основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 года и дальнейшую перспективу»3.
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономиче-
2 Документ официально опубликован не был. Доступ СПС «КонсультантПлюс».
3 Документ официально не опубликован. Доступ СПС «КонсультантПлюс».
53
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
ской политике» поставлена задача увеличения доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 г. в 1,3 раза относительно уровня 2011 г1.
В стратегических документах прогнозирования и планирования - в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р1 2, в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р3 и др. определены цели, приоритеты и инструменты государственной инновационной политики, ориентиры финансирования сектора фундаментальной и прикладной науки и поддержки коммерциализации результатов. Мерами осуществления Стратегии является формирование сбалансированного и устойчиво развивающегося сектора исследований и разработок, имеющего оптимальную институциональную структуру для расширенного воспроизводства знаний, повышение эффективности и результативности инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию результатов научных исследований, формирование национальной инновационной системы.
Создаваемая инновационная система представляет собой совокупность взаимосвязанных организаций, осуществляющих производство и коммерческую реализацию инновационной продукции, состоящая из таких организаций, как инновационно-технологические центры;технопарки; бизнес-инкубаторы, венчурные фонды и др. Национальная инновационная система - это также комплекс институтов правового, финансового и социального характера, обеспечивающих инновационные процессы и имеющих прочные наци-
1 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2333.
2 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
3 СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.
ональные корни, традиции, политические и культурные особенности4.
Основным инструментом, используемым для перехода на инновационный путь развития, является программно-целевой метод, позволяющий объединить усилия государства, частного бизнеса и научного сообщества для решения поставленных задач. Так, утверждены Государственная программа Российской Федерации «Развитие науки и технологий на 2013-2020 годы» - Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 3015 Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2007-2013 годы»6 - Распоряжением Правительства РФ от 2 мая 2013 г. № 736-р новая государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика» -Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 3167 и др.
Программный подход к государственному инвестированию инновационных проектов достаточно эффективен. Более того, предлагается разработать специальную Федеральную целевую инновационную программу, направленную на усиленную поддержку инновационной деятельности (с наибольшим акцентом на практические разработки в сфере новых технологий)8.
Решение поставленных в программных документах задач требует проведения различных экономических, организационных мероприятий, включая меры правового характера. При этом в числе основных задач - построение эффективной системы законодательства об инновационной деятельности, определение основных поня-
4 См.: Иванова Н.И. Национальные инновационные системы. М., 2002. С. 7.
5 СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. 1). Ст. 2150.
6 СЗ РФ. 2006. № 44. Ст. 4589; 2012. № 1. Ст. 94.
7 Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 24.04.2014.
8 Туранин В.Ю., Цыбульник Ю.В. Организационно-правовые основы формирования механизма государственной поддержки инновационной деятельности // Российская юстиция. 2012. № 1.
54
№3 2015
тий, круга отношений, входящих в состав законодательства об инновационной деятельности, определение его структуры и места в системе российского законодательства.
Законодательство об инновационной деятельности в Российской Федерации не систематизировано. Принимаются отдельные законодательные акты. Так, в Федеральном законе от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково"» предусмотрены меры по созданию территориально обособленного комплекса для развития исследований, разработок и коммерциализации их результатов в таких направлениях, как энергоэффективность, высокие технологии, телекоммуникации, ядерные технологии1.
Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» среди иных типов особых экономических зон предусматривает создание промышленно-производственных и технико-внедренческих зон1 2.
Формированию инновационной инфраструктуры способствовало принятие Федерального закона от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации», в котором наукоград определяется как муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал с градообразующим научно-производственным комплексом3.
Распоряжением Правительства РФ от 10 марта 2006 г. № 328-р «О государственной программе «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» предусмотрено создание технопарков, представляющих собой форму территориальной интеграции коммерческих и некоммерческих организаций науки и образования, финансовых институтов, предприятий и предпринимателей, взаимодействующих между собой, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, осуществля-
1 СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.
2 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч.11). Ст. 3127.
3 СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750.
ющих формирование современной технологической и организационной среды с целью инновационного предпринимательства и реализации венчурных проектов4 и др.
Следует отметить большое значение для инновационного развития российской экономики принятия нового Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». В этом документе в качестве целей развития определены формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития (ст. 4).
В данный Закон включены специальные меры поддержки научно-технической и инновационной деятельности при осуществлении промышленной политики, в том числе стимулирование деятельности по созданию или освоению производства промышленной продукции путем внедрения в производство результатов интеллектуальной деятельности, относящихся к приоритетным направлениям развития науки, техники и технологий или критическим технологиям; стимулирования деятельности по использованию наилучших доступных технологий в промышленном производстве и др.
Таким образом, в действующем законодательстве отдельные меры поддержки инновационной деятельности разрознены и предусмотрены в различных нормативных актах, не определены взаимосвязи инновационной и промышленной инфраструктуры.
Еще в 2007 г. М.В. Волынкина отмечала, что в Российской Федерации отсутствуют эффективные концептуальные подходы в виде целостной системы, охватывающей все аспекты и этапы инновационной деятельности5.
В субъектах Российской Федерации принято более 400 законов и иных нормативных актов
4 СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1226.
5 Волынкина М.В. Правовое регулирование инновационной деятельности: проблемы теории. М., 2007.
55
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
субъектов Российской Федерации, которые имеют целью установить правовое регулирование инновационной деятельности и инновационной политики на территории регионов. Однако каждый из этих законов по-своему трактует базовые инновационные понятия, имеет слабую экономическую и юридическую проработку, отсутствуют четко прописанные механизмы межрегионального взаимодействия. И главное - не выстраивается система взаимодействия региональных и федеральных органов власти при реализации скоординированной государственной инновационной политики1.
На сегодняшний день отсутствует единая общепризнанная концепция развития законодательства об инновационной деятельности, законодательство в данной сфере развивается фрагментарно и бессистемно, несмотря на то, что государством провозглашена цель перехода к инновационному пути развития.
Отдельные законодательные и иные нормативные правовые акты по стимулированию инновационной деятельности, содержащиеся в нормативных актах различных отраслей законодательства, не создадут прочную нормативную базу, обеспечивающую «прорыв» в переходе к инновационному пути развития экономики и общества. Необходимо принятие взаимосвязанных нормативных актов по регулированию инновационной деятельности с применением системного подхода.
На сегодняшний день имеется несколько подходов к регулированию инновационной деятельности (меры поддержки в различных отраслях законодательства).
Определяя рациональную и эффективную модель формирования и развития законодательства об инновационной деятельности, следует согласиться с мнением о том, что законодательство, регулирующее отношения в сфере инновационной деятельности, можно определить как
1 Загоруйко И.Ю. Правовое регулирование федеральной инновационной политики государства и тенденции ее развития // Вестник Пермского университета. 2012. №2.
комплексную отрасль законодательства, которая сегодня не сформирована и не представлена в виде совершенной системы нормативных правовых актов различного уровня2.
При выборе оптимальной законодательной модели регулирования инновационной деятельности и правовом обеспечении реализации проектов и мероприятий, содержащихся в государственных программах и иных документах стратегического планирования, необходимо прежде всего выработать однозначное понятие инновационной деятельности и определить ее правовую природу. В решении данного вопроса важен международный опыт регулирования инновационной деятельности, одним из основных документов которого являются Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям3.
В Рекомендациях «инновационной деятельностью признаются все научные, технологические, организационные, финансовые и коммерческие действия, реально приводящие к осуществлению инноваций или задуманные с этой целью. Некоторые виды инновационной деятельности являются инновационными сами по себе, другие не обладают этим свойством, но тоже необходимы для осуществления инноваций. Инновационная деятельность включает также исследования и разработки, не связанные напрямую с подготовкой какой-либо конкретной инновации».
Из неразрывности науки и инноваций исходит Межгосударственная программа инновационного сотрудничества государств - участников СНГ на период до 2020 г., утвержденная Решением Совета глав правительств СНГ от 18 октября 2011 г.
В литературе отмечается взаимосвязь цепи отношений образования, науки и производства, вследствие чего постановка задач для одной из
2 ГрибановД.В. Ресурсы и правовое регулирование инновационной экономики // Российский юридический журнал. 2010. № 4.
3 Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям. 2010. Руководство Осло: Организация экономического сотрудничества и развития. URL: http://mon.gov.ru/files/ materials/7766/ruk.oslo.doc; рекомендации Осло.
56
№3 2015
этих сфер без проекции их решения в отношении ругой сферы невозможна1.
Понимание инновационного законодательства как включающего законодательство в сфере науки и научно-технической деятельности поддерживается и учеными2.
Инновационную деятельность следует понимать как деятельность, состоящую из нескольких этапов, включающих научную, научно-техническую, экспериментальную, коммерческую, в процессе которых полученный инновационный продукт вводится в экономический оборот с целью получения прибыли и получения иного полезного социального эффекта. В Законе «О науке и государственной научно-технической политике» инновационная деятельность определяется как деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую деятельность), направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности (ст. 2), т. е. содержится широкое понимание инновационной деятельности, включающей и создание инновационной инфраструктуры (ст. 2).
В узком значении процесс инновационной деятельности может включать в себя несколько этапов, начиная с проведения научно-исследовательской деятельности и получения научного результата либо только этап коммерциализации, т. е. вовлечения в экономический оборот научных и (или) научно-технических результатов.
Формирование единой концепции законодательства об инновационной деятельности происходит постепенно. Так, в Закон о науке в 2011 г. включены отдельные правила об инновационной деятельности. Тем самым законодатель, по существу, определил модель правового регулирования инновационных отношений. Вместе с тем, введенных правил в Закон о науке - гла-
1 Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. № 8.
2 Шунгуров М.В. Развитие правового регулирования инновационных процессов в условиях глобализации // Российская юстиция. 2012. № 11.
вы IV «Государственная поддержка инновационной деятельности», было явно недостаточно для систематизации норм об инновационной деятельности.
Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 270-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О науке и государственной научно-технической политике" в части совершенствования финансовых инструментов и механизмов поддержки научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации» внесены дополнения, касающиеся создания фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, которые могут создаваться Российской Федерацией, субъектами РФ, физическими лицами и (или) юридическими лицами в организационно-правовой форме фонда. Средства фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности наряду со средствами федерального бюджета отнесены к основным источникам финансирования фундаментальных и поисковых научных исследований.
Созданный фонд формирует направления научных исследований и(или) экспериментальных разработок, поддерживаемых таким фондом, а также:
• проводит конкурсный отбор научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов. Для фондов, созданных отдельными федеральными законами, может быть
57
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
предусмотрен иной порядок отбора программ и проектов;
• проводит экспертизу научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, финансовое обеспечение реализации которых полностью или частично будет осуществляться за счет средств такого фонда;
• осуществляет финансовое обеспечение научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов преимущественно за счет грантов, передаваемых физическим лицам и (или) юридическим лицам на реализацию указанных программ и проектов;
• обеспечивает контроль за результативностью научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, финансовое обеспечение реализации которых осуществляется за счет средств такого фонда, на всех стадиях их реализации и пр.
В формировании спроса на проведение научно-исследовательских работ и приобретение инновационной продукции немаловажную роль играют государственные закупки. В основном Законе, регулирующем государственные закупки, - Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечении государственных и муниципальных нужд» - в качестве одного из принципов создаваемой контрактной системы провозглашен принцип стимулирования инноваций и впервые предусмотрены правила закупки инновационной и высокотехнологичной продукции1, понятия о которых должны быть согласованы с определениями, содержащимися в Законе о науке.
В системе национального законодательства об инновационной деятельности основным или базовым законодательным актом должен быть Закон о науке. Помимо него в систему российского законодательства об инновационной деятельности входят другие законодательные и иные
1 СЗ РФ 2013. №14. Ст. 1462.
нормативные правовые акты федерального уровня, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормы которых должны основывается на нормах Закона о науке.
Вместе с тем, как отмечает С.Е. Нарышкин, силой, которая способна придать глобализирующейся экономике инновационные импульсы развития, потребность в которых очевидна в период мирового финансово-экономического кризиса, являются международные договоры. Для Российской Федерации подобным приоритетным направлением является участие в различных межгосударственных объединениях, созданных на постсоветском пространстве, поскольку Концепция внешней политики Российской Федерации предполагает особенно активное развитие таких межгосударственных союзов, как Содружество Независимых Государств и Евразийское экономическое сообщество2.
Перед государствами - членами ЕАЭС стоят общие задачи по обеспечению устойчивого экономического развития, усиления конкурентоспособности национальных экономик в рамках мировой экономики,что обусловливает проведение согласованной политики в различных сферах и при осуществлении разных видов деятельности, включая инновационную.
В Договоре о ЕАЭС 2014 г. провозглашаются поддержка научного и инновационного развития, совершенствование механизмов коммерциализации и использования объектов интеллектуальной собственности в аспекте сотрудничества в сфере охраны и защиты прав на объекты интеллектуальной собственности (раздел ХХШ Договора), однако мер по развитию сотрудничества сфере инновационной деятельности не предусмотрено.
В рамках СНГ разработка основных правил, понятийного ряда, определения понятие государ-
2 Нарышкин С.Е. Инновационный потенциал современного российского общества // Журнал российского права. 2009. № 8.
58
№3 2015
ственной политики и межгосударственной политики в сфере инноваций преимущественно начались с принятия Модельного закона об инновационной деятельности, принятого на двадцать седьмом пленарнм заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление № 27-16 от 16 ноября 2006 г.).
Хотя к настоящему времени Модельный закон СНГ устарел, однако он выполнил свою функцию и стал основой для разработки специальных законодательных и нормативно-правовых актов государств - участников СНГ, регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности.
Данный Закон, как в нем и определено, служит основой для гармонизации национального законодательства и нормативно-правового обеспечения инновационной деятельности в государствах - участниках СНГ (ст. 38).
Большое значение для развития международного регионального законодательства об инновационной деятельности имело утверждение Концепции Евразийской инновационной системы в соответствии с Решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 11 декабря 2009 г. № 475.
Евразийская инновационная система рассматривается в качестве системы институтов, обеспечивающих формирование инфраструктурных элементов, норм и правил регулирования межгосударственных отношений в сфере инновационной деятельности, основанных на общепринятых государствами - членами ЕАЭС принципах государственной политики, поддержки и стимулирования инновационной деятельности, обеспечивающих развитие национальных инновационных систем и координацию сотрудничества при их разработке, и реализацию межгосударственных целевых программ и инновационных проектов.
Между тем, по показателю конкурентоспособности, по оценкам экспертов Давосского форума, Россия, Белоруссия и Казахстан занимают 58-61 места, а Армения, Таджикистан и Кыргызстан 93-е, 117-е и 119-е места, соответственно.
По индексу «инновации и факторы развития» Россия имеет 77-е место, Казахстан - 84-е, а Армения, Таджикистан и Кыргызстан занимают 103-е, 108-е и 121-е места, что свидетельствует о значительном отставании от государств с развитой экономикой.
Основные проблемы развития инновационной деятельности в государствах - членах ЕАЭС связаны с отсутствием эффективных механизмов реализации приоритетов инновационной политики, недостаточностью финансовых средств, необходимых для осуществления технологической модернизации производства, проведения перспективных научных исследований и разработок.
Возможности преодоления указанных тенденций могут быть реализованы лишь при условии интеграции научно-технического, инновационного и кадрового потенциалов государств ЕАЭС.
Создание Евразийской инновационной системы позволит сформировать единое инновационное пространство государств - членов Евразийского экономического сообщества, будет способствовать преодолению административных барьеров, гармонизации законодательства государств - членов ЕАЭС в сфере инновационной деятельности, развитию эффективной инновационной инфраструктуры, ориентированной на стимулирование инновационного предпринимательства.
В разработанной Концепции поставлены основные задачи по формированию Евразийской инновационной системы, среди которых создание в государствах - членах ЕАЭС необходимой институциональной среды для развития инновационного предпринимательства, стимулирующей предприятия независимо от их организационно-правового статуса и формы собственности, восприимчивости к передовым отечественным и зарубежным технологиям; соблюдение требований по взаимной охране прав интеллектуальной собственности в соответствии с международными многосторонними и двухсторонними договорами, участниками которых являются страны
59
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
ЕАЭС; формирование отношений сотрудничества и кооперации в инновационной сфере, способствующих эффективному использованию интеллектуального потенциала государств - членов ЕАЭС, подготовке научных и инженерных кадров, интенсификации и распространению новых знаний и технологий, коммерциализации научно-технических достижений, предотвращению несанкционированной утечки за рубеж высококвалифицированных специалистов и технологий; стимулирование реализации совместных исследовательских программ и инновационных проектов в области разработки высоких технологий, создание конкурентоспособных производств на основе сочетания потенциальных возможностей и преимуществ государств - членов ЕАЭС в их интеграции.
Таким образом, основой евразийской инновационной системы являются национальные инновационные системы, гармонизированные нормы создания и функционирования которых способны обеспечить сотрудничество при разработке межгосударственных инновационных проектов.
Решением Совета глав правительств СНГ от 18 октября 2011 г. была утверждена Межгосударственной целевая программа инновационного сотрудничества до 2020 г., концептуальной основой которой послужили Основные направления долгосрочного сотрудничества государств-участников СНГ в инновационной сфере, утвержденные Решением Совета глав правительств СНГ от 20 ноября 2009 г.
В Основных направлениях была поставлена цель определить структурные приоритеты развития инновационной экономики и создать механизмы государственного стимулирования вложения инвестиционных ресурсов в наукоемкие производства, для чего необходимо обеспечить организацию процесса прогнозирования и стратегического научно-технического планирования на основе существующих национальных и межгосударственных концепций, стратегий экономического развития, а также разработку межгосударственных целевых программ их реализации.
В Основных направлениях сформулировано понятие межгосударственного инновационного пространства, под которым понимается среда, характеризующаяся проведением этими государствами совместных действий по развитию науки и техники; внедрению в производство высоких технологий, обеспечивающих выпуск конкурентоспособных на мировом рынке товаров и услуг; объединению научно-технологических потенциалов; концентрацией совместных усилий и ресурсов на новых прорывных направлениях обеспечения устойчивого развития национальной экономики и предотвращением технологического отставания от развитых стран.
Межгосударственное инновационное сотрудничество государств - участников СНГ предполагает:
• создание пространства, объединяющего ресурсы национальных инновационных систем, придающего системный характер инновационному развитию и способствующего эффективному использованию научно-технических разработок и изобретений;
• усиление инновационной компоненты экономического роста на основе формирования национальных инновационных систем и межгосударственных инновационных проектов;
• увеличение доли отраслевой науки в системах научно-технических и инновационных фондов;
• формирование масштабного рынка нанопродукции.
Следует подчеркнуть, что уже в данном документе была предусмотрена необходимость разработки мер по созданию импортозамещающих производств в отдельных сегментах экономики.
В соответствии с определенной в Основных направлениях Концепцией инновационного сотрудничества была разработана Межгосударственная целевая программа инновационного сотрудничества на основании применения программно-целевого метода разработки государственных программ с учетом межгосударственного характера. Данная программа основана на
60
№3 2015
концепции неразрывности процесса развития науки и инноваций в государствах - участниках Программы, что обеспечило возможность сформулировать задачи межгосударственного инновационного сотрудничества, использовать существующие национальные и разработать в рамках Содружества новые механизмы их реализации, соответствующие современным требованиям перехода к инновационному пути развития экономики и экономике знаний.
Ключевое значение имеет принцип совместимости Программы с крупнейшими международными и национальными программами в сфере инновационного и научно-технического развития и ее соответствие методологии, апробированным методам формирования этих программ и лучшей мировой и европейской практике.
Программа представляет собой согласованную и взаимоувязанную на межгосударственном уровне систему мероприятий, совместных инновационных и инвестиционных проектов в составе Программы, формируемых на основе функциональных подпрограмм Программы.
Как указано в Концепции Евразийской инновационной системы и подчеркнуто в самой Программе, Межгосударственная целевая программа инновационного сотрудничества является инструментом, способствующим достижению национальных стратегических целей экономического развития на базе использования преимуществ создаваемого единого инновационного пространства государств ~ участников СНГ и объединяющим усилия на приоритетных направлениях научно-технической деятельности, включая коммерциализацию ее результатов.
Межгосударственное инновационное пространство в Программе рассматривается в качестве социокультурной, экономической и информационной среды, в которой государства проводят совместные действия по развитию науки и техники; внедрению в производство новых технологий, обеспечивающих выпуск конкурентоспособных на мировом рынке товаров и услуг; объединению на-
учно-технологического потенциала, усилий и ресурсов на новых прорывных направлениях исследований для устойчивого развития национальной экономики; общность институтов, принципов и механизмов реализации государственной научно-технической и инновационной политики, гармонизации государственных программ, стандартов и требований по формированию и реализации инновационных проектов, непротиворечивость законодательству, регулирующему функционирование и развитие национальных инновационных систем, сочетаемых с равными возможностями использования результатов научно-технической деятельности в интересах государств ~ участников СНГ, их граждан и Содружества в целом.
В Программе разработана система стратегических положений, представляющих структурированный комплекс целевых показателей, отражающих макрорезультаты реализации Программы ее экономические, социальные и ориентиры для конкурентоспособности экономики.
Межгосударственной целевая программа включает ряд подпрограмм: «Развитие межгосударственной кооперации»; «Мобилизация и развитие научно-технологического потенциала», «Кадровое обеспечение межгосударственного инновационного сотрудничества»; «Совместное использование и развитие инновационной инфраструктуры»; «Межгосударственное регулирование инновационной деятельности». Их комплексная реализация позволит достичь установленных целей.
Определены межгосударственные приоритеты и стратегические области сотрудничества.
61
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Следует отметить, что ядром Программы названы инновационные проекты. Реализация совместных инновационных проектов может осуществляться посредством различных механизмов, включая многосторонние соглашения; совместные предприятия; государственно-частные инвестиционные проекты; финансовые инструменты управления рисками (например, специальные программы институтов развития); совместные конкурсные процедуры по предоставлению грантов и субсидий и т. п.
Установлены виды инновационных проектов и принципы отбора совместных инновационных проектов для включения в Программу.
Особый интерес в аспекте данной статьи представляет Подпрограмма «Межгосударственное регулирование инновационной деятельности». Основной целью реализации Подпрограммы является согласование мер и механизмов государственной политики в сфере науки, технологий, инноваций; консолидация и концентрация ресурсов в перспективных научно-технологических направлениях с высоким инновационным (коммерческим) потенциалом; распространение современных механизмов государственно-частного партнерства.
Данная подпрограмма включает четыре направления:
• координация научно-технической и инновационной политики государств-участников СНГ;
• совершенствование законодательства в инновационной сфере;
• выработка совместных мер экономического стимулирования инновационной деятельности;
• сотрудничество в области технического регулирования.
Большое значение приобретает задача выработки общих руководящих (рамочных) принципов, рекомендаций и мероприятий, направленных на гармонизацию и сближение их политики. Они имеют рекомендательный характер и будут применяться с учетом национального законодательства, интересов, текущего социально-экономического контекста. Основным документом
данного направления будет создание Инновационной стратегии СНГ.
Инновационная стратегия СНГ должна разрабатываться как комплекс взаимосвязанных политических мер, для реализации которых потребуются тесная межведомственная координация и согласованность («whole government approach») на пространстве СНГ, а также взаимодействие между различными участниками инновационного процесса - правительствами, бизнесом, образовательными и научными институтами, международными организациями и т. д.
Создание специализированных межгосударственных координационных органов позволит обеспечить требуемый уровень управления, кадровое, финансовое и иное ресурсное обеспечение реализуемых совместных проектов, их необходимый масштаб и устойчивость.
Гармонизация национального законодательства в соответствии с документами СНГ должна осуществляться прежде всего за счет разработки модельных законов, которые носят рекомендательный характер. В этих условиях действенным инструментом регламентации соответствующих отношений оказываются межгосударственные соглашения.
Подпрограммой предусмотрена разработка новой редакции Модельного закона СНГ «Об инновационной деятельности», поскольку Модельный закон «Об инновационной деятельности» 2006 г. устарел и не соответствует состоянию нормативно-правовой базы отдельных государств - участников СНГ в этой области.
В качестве мер по совершенствованию модельного законодательства необходима разработка предложений по внесению изменений в модельное гражданское, налоговое, таможенное законодательство СНГ.
Необходимо проведение сравнительного анализа законодательства государств-участников СНГ об инновационной деятельности и подготовка предложений по совершенствованию его принципов, структуры и содержания.
62
№3 2015
Для стимулирования инновационной деятельности требуется оценка гражданского, налогового, бюджетного, таможенного законодательства государств - участников СНГ в части введения норм, стимулирующих инновационную деятельность (в том числе развитие государственно-частного партнерства в данной сфере).
Предусмотрено создание общей системы правовых основ экспертизы инновационных проектов для государств - участников СНГ.
Осуществление совместного регулирования инновационной деятельности требует согласованного применения государствами - участниками СНГ механизмов стимулирования реализации инновационных проектов.
Создание межгосударственного инновационного пространства и успешная реализация совместных инновационных проектов государствами - участниками СНГ предполагает обеспечение функционирования гибкой системы регулирования внешнеторговой деятельности посредством модернизации таможенных механизмов; совершенствование тарифного и нетарифного регулирования экспортно-импортных операций, сопровождающих процесс реализации совместных инновационных проектов; расширение практики применения особого режима свободного таможенного склада для производств, осваивающих новую высокотехнологичную наукоемкую продукцию в целях привлечения в эти производства иностранных инвестиций.
В сфере конкурентных отношений развитие механизмов согласования антимонопольного законодательства, адаптация конкурентной политики к международным принципам и правилам предусматривают создание межгосударственной сети центров развития конкуренции. Эти центры будут объединять ведущих специалистов (юристов и экономистов) в области антимонопольного законодательства, консультационные организации, специализирующиеся в вопросах конкуренции.
Совершенствование бюджетных механизмов стимулирования инновационной деятельности в
государствах - участниках СНГ планируется обеспечить путем:
• разработки механизма раздельного финансирования, при котором государства - участники СНГ обеспечивают финансовыми ресурсами реализацию Программы на своих территориях в пропорциях, соответствующих степени их участия;
• обеспечения концентрации финансовых ресурсов на согласованных межгосударственных приоритетных направлениях развития науки, технологий и техники, критических технологий межгосударственного значения, зафиксированных в Программе, в целях повышения ее результативности;
• совершенствования конкурсной системы отбора совместных инновационных проектов и их исполнителей.
Таким образом, одно из важнейших направлений сотрудничества в рамках региональной интеграции в сфере инновационной деятельности в основном опирается на нормативную правовую основу, включающую в том числе документы стратегического характера - концепцию, межгосударственную программу, а также модельный закон и иные акты, направленные на гармонизацию национальных нормативных правовых актов в данной сфере. При этом прежде всего необходимы действенные внутригосударственные механизмы, способны эффективно решать задачи устойчивого экономического развития.
Процесс формирования нормативной правовой основы создания единого инновационного пространства ЕАЭС, как и создания права ЕАЭС в целом, длительный и сложный, последовательно развивающийся и включающий различные правовые акты как национальные, так и международные и наднациональные. Цель унификации правовых норм в сфере инновационной деятельности может быть достигнута, как представляется, путем принятия Основ законодательства ЕАЭС об инновационной деятельности. В рамках ЕАЭС в соответствии с Договором о статусе Основ законодательства Евразийского эконо-
63
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
мического сообщества, порядке их разработки, принятия и утверждения от 18 июня 2004 г. под Основами законодательства ЕАЭС понимаются правовые акты ЕАЭС, которые устанавливают единые для сторон нормы правового регулирования в базовых сферах правоотношений и которые принимаются путем заключения Сторонами соответствующих соглашений. Таким образом, Основы законодательства являются новым видом международных правовых актов, обязательным для государств, участников международного договора. В 2008 г. была разработана Концепция Основ законодательства ЕАЭС об инновационной деятельности, одобренная Постановлением Бюро МПА ЕАЭС от 4 апреля 2008 г. № 8. В данном документе было установлено, что в Основах законодательства об инновационной деятельно-
сти необходимо закрепить общие принципы построения и реализации инновационной системы, общую унифицированную терминологию в сфере инновационной деятельности, основополагающие принципы выбора приоритетных направлений научно-технического развития, меры стимулирования инновационной деятельности, положения о создании инновационной инфраструктуры, осуществление мер в поддержку международной научно-технической кооперации и трансфера технологий и др. То есть концептуальные положения Основ законодательства об инновационной деятельности были разработаны. Однако в связи с прекращением деятельности ЕАЭС и созданием Евразийского экономического союза разработанная Концепция нуждается в актуализации.
Нормативно-правовые акты и литература
1. Модельный закон об инновационной деятельности. Принят на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление № 27-16 от 16 ноября 2006 г.). http:// www.cis.minsk.by/news.php?id=5264
2. Межгосударственная целевая программа инновационного сотрудничества до 2020 г. Утверждена решением Совета глав правительств СНГ от 18 октября 2011 г. http://www.cis.minsk.by/news.php?id=5264
3. Решение Совета глав правительств СНГ «Комплекс мероприятий по реализации Межгосударственной программы инновационного сотрудничества государств - участников СНГ на период до 2020 г.» от 29 мая 2015 г. www.cis.minsk.by/news.php?id=5264
4. Туранин В.Ю., Цыбульник Ю.В. Организационно-правовые основы формирования механизма государственной поддержки инновационной деятельности // Российская юстиция. 2012. № 1.
5. Волынкина М.В. Правовое регулирование инновационной деятельности: проблемы теории. М., 2007.
6. Загоруйко И.Ю. Правовое регулирование федеральной инновационной политики государства и тенденции ее развития // Вестник Пермского университета. 2012. № 2.
7. Грибанов Д.В. Ресурсы и правовое регулирование инновационной экономики // Российский юридический журнал. 2010. № 4.
8. Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям. 2010. Руководство Осло: Организация экономического сотрудничества и развития. URL: http://mon.gov.ru/files/materials/7766/ruk.oslo.doc
9. Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. № 8.
10. Шунгуров М.В. Развитие правового регулирования инновационных процессов в условиях глобализации // Российская юстиция. 2012. № 11.
11. Нарышкин С.Е. Инновационный потенциал современного российского общества // Журнал российского права. 2009. № 8.
64
