CC BY
22
Основные тенденции становления экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации
В.Е. Болтушкин
Мурманский факультет С.-Петербургского университета МВД РФ
Аннотация. В данной статье предлагается обсудить: вопросы, касающиеся становления экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации; причины, которые кроются в низких темпах осуществления нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления; пути создания необходимой экономической базы для преодоления кризиса в современных условиях, опираясь при этом на органы местного самоуправления, а через них на местное сообщество; практику и роль органов местного самоуправления в решении этих вопросов.
Abstract. The questions concerning the economic basis formation of the local government in Russian Federation, the ways of creation of the necessary economic basis for overcoming the crisis in the modern conditions, the practice and role of the local government in solving these questions have been discussed in the paper.
1. Введение
В настоящее время в разработку актуальных проблем местного самоуправления с каждым годом включается все больше учёных и специалистов различных наук. Среди приоритетных задач в этой области, требующих глубокого анализа и выработки системы научных и методических рекомендаций, важное место принадлежит исследованиям становления экономической основы самоуправления на местном уровне. Высказывается мнение, что из-за нерешённости многих вопросов, связанных особенно со становлением финансово-экономической базы муниципальных образований, местное самоуправление является сегодня преждевременным и нереальным, и необходимо сначала преодолеть кризисные явления в обществе и государстве.
Однако без хорошо развитого местного самоуправления Россия не станет ни демократическим, ни социальным, ни правовым государством, не сможет стать и современным гражданским обществом.
2. Нормативно-правовое закрепление экономической основы местного самоуправления
Реформа местного самоуправления является составной частью идущих в нашей стране преобразований, которые преследуют глобальную цель: построение демократического, правового, социального государства. Принятая в 1993 г. Конституция РФ относит местное самоуправление к одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 3). Согласно статье 12, оно не входит в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130, ч. 1). По существу на наших глазах происходит муниципальная революция. Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Экономическая свобода местного сообщества ведёт к саморазвитию и позволяет более полно использовать экономические, производственные, социальные и другие ресурсы местного хозяйствования, способствует становлению местного самоуправления в России. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, принятой членами Европейского Совета 15 октября 1985 г., органам местного самоуправления в обязательном порядке должны выделяться собственные финансово-экономические средства. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, представленным им Конституцией или законом (ст. 9).
Конституция Российской Федерации (ст. 8) закрепляет положение о том, что муниципальная собственность признается и подлежит равной правовой защите наряду с другими формами собственности.
Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 г. установил, что в состав муниципальной собственности входят:
- средства местного бюджета;
- муниципальные внебюджетные фонды;
- имущество органов местного самоуправления;
- муниципальные земли и другие природные ресурсы;
- муниципальные предприятия и организации;
- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
- муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое движимое и недвижимое имущество.
Более конкретно объекты, относящиеся к муниципальной собственности, определены в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Основным субъектом права муниципальной собственности Конституция РФ определила население муниципального образования. Это принципиальное положение получило дальнейшее развитие в Гражданском кодексе РФ (пункт 1 статьи 215), где субъектами права муниципальной собственности объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования.
Вместе с тем, от имени населения соответствующего муниципального образования его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления. Так, согласно ст. 36 Устава муниципального образования закрытого административно-территориального образования г. Североморска, администрация ЗАТО обладает правом управления и распоряжения муниципальной собственностью ЗАТО.
Устав муниципального образования Скалистый (ЗАТО) содержит статью 26, которая гласит, что права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления ЗАТО Скалистый, а в случаях, предусмотренных законами Мурманской области, - население непосредственно.
В соответствии со статьей 15, ч. 5 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находится право установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Такое право осуществил Мурманский городской Совет, приняв 6 октября 1998 г. положение "Об управлении и распоряжении муниципальной собственностью г. Мурманска". Положение устанавливает общий порядок реализации правомочий собственника и компетенцию органов местного самоуправления, осуществляющих права собственника в сфере управления и распоряжения объектами муниципальной собственности. Такой подход позволяет избежать противоречий между представительными и исполнительными органами власти, осуществить учёт муниципальной собственности, обеспечить её сохранность, эффективное использование и контроль.
В положении определён перечень решений, которые могут быть приняты органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления г. Мурманска в части распоряжения муниципальной собственностью. К ним относятся следующие решения: Мурманский городской Совет:
1. Устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.
2. Утверждает программу приватизации объектов муниципальной собственности г. Мурманска.
3. Утверждает методику расчета платежей за пользование муниципальным имуществом, порядок взимания платежей и освобождение от их уплаты.
4. Устанавливает порядок предоставления льгот по платежам в бюджет за пользование муниципальным имуществом.
Мэр г. Мурманска в сфере управления и распоряжения объектами муниципальной собственности принимает решения и издает распоряжения:
1. О приёме объектов социально-культурного, коммунально-бытового и другого имущества в муниципальную собственность.
2. О создании муниципальных унитарных предприятий, учреждений.
3. О внесении в качестве вклада (оплаты акций) объектов муниципальной собственности в уставный капитал хозяйственных обществ с участием иных лиц, а также различных фондов.
4. О назначении руководителей муниципальных предприятий и учреждений, освобождении их от занимаемой должности и заключении с ними трудовых договоров.
5. О назначении муниципальных служащих представителями города Мурманска в органы управления организаций с участием других лиц.
6. Об обращении к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации о передаче объектов, имеющих местное значение, в муниципальную собственность г. Мурманска.
7. О передаче муниципального имущества в безвозмездное пользование.
8. О закреплении за немуниципальными учреждениями имущества на праве оперативного управления.
9. О передаче в доверительное управление иным лицам (юридическим и физическим) имущества, находящегося в собственности г. Мурманска.
10. Об отчуждении, в том числе досрочном, пакетов акций акционерных обществ, закреплённых в собственности г. Мурманска в соответствии с действующим законодательством.
Этим перечень не заканчивается. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе принимать и другие решения, если в этом будет необходимость. Это вполне соответствует конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления в части распоряжения муниципальной собственностью. На представительные органы местного самоуправления возложен контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в части управления и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления ведут реестр муниципальной собственности, который публикуется в печати.
Одна из целей формирования муниципальной собственности - обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований, не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Решение этой проблемы во многом зависит от дальнейшего развития правовой базы, правильной кадровой политики, профессиональной подготовки муниципальных служащих.
Законодательство Российской Федерации предусматривает право местных сообществ объединяться в ассоциации для совместного решения общих вопросов.
Примером тому может служить Союз Российских Городов, учреждённый ещё в марте 1991 г. Его основной целью является создание в России правового пространства, обеспечивающего деятельность местного самоуправления. Достижение этой цели осуществляется в процессе решения двух основных задач.
Первая из них - подготовка совместных с федеральными органами власти предложений по проектам законов и иных нормативных актов, а также участие в процессе их обсуждения и принятия.
Вторая основная задача Союза Российских Городов - подготовка законодательных и нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Союз Российских Городов активно сотрудничает с зарубежными организациями: с Советом Европы и его консультативным органом - Конгрессом местных и региональных властей Европы, а также с Советом европейских коммун и регионов (СЕКР) - региональной организацией Международного союза местных властей. Эти организации являются основными спонсорами целого ряда программ сотрудничества с городами и регионами России. Это, прежде всего, программа ЛОДЕ, цель которой -развитие и укрепление местного самоуправления в странах Центральной и Юго-Восточной Европы.
Крупные экономические проекты осуществляются под эгидой Совета Европы в рамках Программы технического содействия странам СНГ (ТАСИС). Приоритетным направлением этой Программы являются реорганизация государственных предприятий, развитие частного сектора, сельского хозяйства, различных инфраструктур (энергетика, телекоммуникации и транспорт), сферы услуг, образования, реформа системы управления.
В декабре 1995 г. был создан Российский союз местных властей (РСМВ), основными целями которого являются:
- содействие реализации прав граждан на местное самоуправление;
- координация деятельности муниципальных образований по эффективной реализации своих прав и интересов, социально-экономическому развитию территорий муниципальных образований;
- содействие развитию и укреплению государственного устройства Российской Федерации;
- содействие становлению, защите, развитию и укреплению местного самоуправления в Российской Федерации;
- содействие развитию экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;
- отстаивание интересов муниципальных образований - членов РСМВ во взаимоотношениях Российской Федерации с органами власти субъектов Российской Федерации.
3. Заключение
Накопленный в России за последние годы опыт становления экономической основы местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы. На сегодняшний день принято достаточное количество нормативно-правовых актов, но финансово-материальными ресурсами они не обеспечены. Поэтому первостепенной задачей является изыскание необходимых средств и их рациональное распределение между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе разделения между ними функций и полномочий. Правовой базе недостает целостности, нет подготовленных кадров и т. д. Ни один из этих вопросов не может быть решён органами местного самоуправления самостоятельно.
Преодоление указанных трудностей во многом будет зависеть как от целенаправленной поддержки местного самоуправления государством, так и от активности населения.
Литература
Конституция РФ. М, 1993.
Европейская хартия местного самоуправления. Народный депутат, № 11, с. 57-59, 1993. Гражданский кодекс РФ. Ч. 1. СЗ РФ, № 32, Ст. 3301, 1994.
Федеральный закон от 12 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". СЗ РФ, № 35, Ст. 3506, 1995; № 17, Ст. 1917, 1996. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года
"О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, № 3, Ст. 39, 1992.
