CC BY
267
ЭКОНОМИКА ОТРАСЛИ: ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКА
УДК 338.45:621.31(470+571):343.352
Д. С. Романовский
Основные тенденции развития рынка электроэнергетики России
В статье рассматриваются основные итоги преобразования рынка электроэнергетики. В ходе работы определены ведущие тенденции, характерные для отрасли в настоящий момент. Несмотря на то, что целью реформирования было создание конкурентного рынка, преобладающим процессом в отрасли является консолидация активов и как следствие создание нескольких монополий.
The article presents the main results of transformation of power industry. The leading tendencies, which are typical for the branch at the moment, are distinguished. In spite of the fact that the purpose of the reform was the creation of the competitive market, the prevailing process in the electric power market is consolidation of assets, and, as a result, creation of several monopolies.
Ключевые слова: электроэнергетика, оппортунизм, консолидация, концентрация, реформирование, институты, регулирование рынка.
Key words: electric power market, opportunism, consolidation, concentration, reforming, institutes, market regulation.
В конце 90-х годов правительством РФ был инициирован ряд реформ, направленных на преобразование естественных монополий, в том числе электроэнергетики, газовой и железнодорожных отраслей. Очевидно, что необходимость коренных изменений в данных сферах назрела ввиду наличия целого комплекса проблем, от решения которых зависит дальнейшее развитие этих базовых отраслей, а следовательно, и социально-экономическая стабильность страны.
Наиболее радикальные изменения затронули, прежде всего, электроэнергетику, что обусловлено целым рядом причин, в частности, значительным износом основных фондов; недостатком инвестиций, сопряженным с отсутствием экономических стимулов и мотивации; затратным механизмом ценообразования.
План реформирования электроэнергетики был ориентирован на становление конкурентных отношений в отрасли, направленных на либерализацию рынка и как следствие на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций, необходимых для формиро-
© Романовский Д. С., 2013
вания устойчивой и надежной системы энергоснабжения, способной ответить вызовам современной экономики.
Основные цели, задачи, а также принципы проведения реформы электроэнергетики определены «Основными направлениями реформирования электроэнергетики Российской Федерации», одобренными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. № 526. Согласно указанному постановлению одним из важнейших факторов, способных существенно повысить результативность реформирования, является своевременная разработка нормативно-правовой базы, формирование которой должно носить опережающий характер и осуществляться при непосредственном участии и контроле государства. При этом в основе процесса реформирования должны лежать принципы управляемости, поэтапности, последовательности и обоснованности. Однако именно эти факторы и принципы в ходе проведения реформы были неоднократно нарушены.
Создание конкурентного рынка и организация инвестиционной привлекательности сопряжены с изменением принципов взаимодействия в первую очередь между промышленными потребителями и производителями электроэнергии. Любые изменения сопровождаются риском в тех отраслях, в которых доля затрат на приобретение электроэнергии в конечной цене продукции максимальна. К ним относятся: предприятия нефте-перерабатывающей промышленности, угольная промышленность, черная металлургия, цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность и др.
Поэтому уже на первых этапах преобразования электроэнергетики было понимание того, что реформа обернется существенными издержками, связанными как с серьезным ухудшением финансового положения ряда отраслей, вносящих существенный вклад в сегодняшний экономический рост, так и с устранением перекрестного субсидирования [2].
Проблема взаимодействия промышленных предприятий и сектора электроэнергетики существовала как в период функционирования РАО «ЕЭС России», так и по сей день продолжает оставаться одной из самых болезненных. В качестве примера можно привести положение, сложившееся на Надвоицком, Богословском, Волховском и Новокузнецком алюминиевых заводах, которые находятся на грани закрытия по причине роста затрат на электроэнергию, особенно в части услуг по передаче.
Изменение цен в принципе является своеобразным индикатором успеха преобразований. Высокая степень износа основных производственных фондов в электроэнергетике и растущая потребность в инвестициях - неотъемлемая составляющая тарифов
и цен на электроэнергию. С другой стороны, на рост цен оказывает влияние построение новой институционной системы, поскольку любой процесс преобразования неминуемо сопровождается трансформационными издержками, включающими издержки на создание новых институтов и издержки дезорганизации [9]. Чем хуже будет качество первоначальных институтов, тем выше будут эти издержки. В конечном итоге рост издержек отразится на отечественных товаропроизводителях и экономике страны в целом, ярким примером чего может послужить описанная выше ситуация с алюминиевым комплексом.
В отличие от стран Восточной Европы, где приватизировались убыточные предприятия, в России реорганизации подверглись, прежде всего, самые прибыльные компании. Хотя сама логика приватизации подразумевает передачу в частные руки именно убыточных компаний с целью повышения их эффективности.
Концепция реформы, как уже отмечалось, предполагала реорганизацию существовавшей структуры прав собственности путем выделения из монополии отдельных видов деятельности, а именно производства и сбыта электроэнергии с целью передачи их в частные руки инвесторов.
Однако сегодня наблюдается тенденция, когда при сохранении функционального разделения на смену множеству частных инвесторов приходят крупные государственные корпорации (к примеру «Газпром энергохолдинг», «Интер РАО ЕЭС»). Эти компании, стремясь увеличить свою долю активов на энергорынке, увеличивают долю и роль государства в энергетике (на начало 2011 г. доля государства в структуре собственности электрогенерирующих активов составляла 62 %. [9]). Тем самым действующая модель рынка способствует консолидации электроэнергетики как вида экономической деятельности на базе госкомпаний и создает олигополию на рынке электроэнергии. В этой связи интересным представляется решение президентской комиссии по ТЭК от 10 июля 2012 г. об интеграции компаний электросетевого комплекса ОАО «ФСК ЕЭС» и ОАО «Холдинг МРСК» на базе единой управляющей компании.
В дополнение к этому в мае 2012 г. Президент В.В. Путин подписал указ о включении в список стратегических предприятий «Роснефти», ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «МРСК Холдинг», ОАО «РусГидро» и ОАО «СО ЕЭС». Таким образом, указанные компании не подлежат приватизации, что не согласуется с программой приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг., утвержденной Правительством РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р. Данная про-
грамма предполагает снижение участия в уставном капитале этих компаний государства.
На розничном рынке ситуация с конкуренцией тоже не выглядит обнадеживающей, что связано с неоднозначной ролью на нем института гарантирующих поставщиков. Гарантирующий поставщик -коммерческая организация, обязанная в соответствии с Федеральным законом № 35-Ф3 или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к ней потребителем электрической энергии, либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя электрической энергии и желающим её приобрести. Таким образом, на региональных розничных рынках должны функционировать наряду с конкурирующими между собой сбытовыми компаниями гарантирующие поставщики, которые обязаны «подхватить» потребителя, не заключившего по каким-либо причинам договора купли-продажи со сбытовой компанией и оставшегося без электричества. На деле же в большинстве регионов отсутствует конкурентная борьба между сбытовым компаниями, а гарантирующий поставщик, по сути, является монополистом на рынке. При этом деятельность гарантирующего поставщика связан с хорошо освещенной в прессе проблемой задолженности, чей рост в масштабах всей страны достигает колоссальной суммы.
В целом о безусловном успехе реализации всех аспектов реформы говорить не приходится.
В дополнение к приведенным выше примерам консолидации активов с целью подтверждения наличия доминирующего положения на рынке электроэнергетики можно провести оценку рыночной концентрации на оптовом рынке по зонам свободного перетока мощности на примере 2011 г. на основе использования индекса Херфиндаля-Хиршмана (НН1) [7]. Анализ рыночной концентрации показывает, что из 28 обследованных зон свободного перетока только две зоны - Центр и Урал - имеют умеренную концентрацию на рынке (НН1 до 1800). Еще 10 зон, попадающих в диапазон НН1 1000-1800, характеризуются как высококонцентрированные. Остальные 16 зон обладают высокой степенью концентрации, что говорит о наличии значительного доминирующего положения поставщиков на этих рынках.
Таким образом, тенденции, имеющие место в отрасли, свидетельствуют о следующем:
• большая часть сетевых активов принадлежит ОАО «ФСК ЕЭС» и ОАО «МРСК Холдинг», которые объединяются в рамках единой управляющей компании;
• в генерации функционирует ряд крупных участников, активно скупающих и консолидирующих активы, в итоге вместо одного монополиста в лице РАО «ЕЭС России» в ходе реформы сформировалось несколько локальных монополий;
• сбытовой бизнес в регионах представлен преимущественно гарантирующими поставщиками.
Данная ситуация свидетельствует о создании неэффективной и непродуманной структуры отрасли, которая за годы проведения реформы не смогла кардинальным образом изменить ситуацию в электросетевом комплексе и создать условия для эффективного функционирования рыночных механизмов, более того, поведение участников рынка и государства направлены скорее на консолидацию активов, что в конечном итоге ведет к созданию нескольких монополий на рынке.
Такое поведение участников рынка, безусловно, имеет под собой основание, в частности в вопросах объединения электросетевого комплекса страны и ведения единой политики управления сетевым хозяйством. Однако, учитывая в целом псевдорыночную модель функционирования энергорынка, объединение двух крупнейших сетевых компаний может привести лишь к очередному росту затрат, связанному с административными преобразованиями.
Следуя теории трансплантации институтов, можно констатировать, что поспешно внедренные рыночные институты не прижились в полной мере в отрасли, в результате чего образовалась альтернативная структура, направленная на консолидацию.
На эту проблему можно взглянуть и с другой точки зрения. В.М. Полтерович отмечал, что приватизация предприятий, объединенных вертикальными связями, должна приводить к усилению монопольного эффекта. В качестве примера экономист описал ситуацию, в которой несколько собственников распоряжаются одним газопроводом. Учитывая наличие общих черт газовой и электроэнергетической монополий, в последней угроза усиления монопольного влияния может стать вполне реальной. Очевидно, что в таком случае целесообразно функционирование одной монополии, нежели нескольких.
Чтобы понять причины сложившейся на рынке обстановки, необходимо обратиться к первоначальным условиям, предшествующим реформе.
Обращаясь к истокам преобразований, необходимо отметить, что одним из главных недостатков реформы в России является тот факт, что проект реформирования электроэнергетики был подготовлен руководством преобразуемой монополии, в то время как в Европе данные преобразования проводятся либо собственниками
ради повышения эффективности, либо же энергетиками, но под давлением государства и потребителей. В первом случае существует большой риск того, что даже если будет обеспечен жесткий контроль со стороны государства над ходом проведения реформы, интересы государства окажутся в числе наименее учитываемых менеджментом при разработке и реализации этих преобразований, что в конечном счете может стать причиной возникновения колоссального ущерба, который понесет государство в лице собственника.
Очевидна и кадровая проблема, связанная со сменой управленческого состава - на смену профессиональным энергетикам к управлению компании пришли лица, имеющие преимущественно финансовую и юридическую квалификацию. За 1998-2000 г. 90 % директоров были заменены [3], причем не всегда бесконфликтным путем. Впоследствии данная ошибка в кадровой политике стала постепенно исправляться путем сочетания руководителя - менеджера и главного инженера.
Цели и методы, выбранные руководством РАО «ЕЭС России», послужили источником недоверия. Показателен тот факт, что с начала активизации деятельности руководства РАО «ЕЭС России» по реструктуризации цена акций компании начала снижаться, в то время как критика со стороны власти вела, напротив, к обратному процессу. Такое поведение инвесторов экономист А. Н. Илларионов объясняет их реакцией на качество менеджмента в части распоряжения собственностью компании и на готовность государства -крупнейшего акционера - «вмешиваться в этот процесс и не допускать некачественного управления...» [13].
Чтобы оценить итоги реформы, обратимся к данным фонда стратегического развития энергетики «Форсайт». По расчетам фонда с 2008 по 2012 г. активы в электроэнергетике подешевели в 2,5-3 раза. Суммарно потери инвесторов за 5 лет составили более 15 млрд долл., т. е. более 70 % инвестиций. Индекс цен на акции электроэнергетики находится на уровне 30 % от уровня приватизационных цен [11].
Политика, проводимая менеджментом РАО «ЕЭС России», представляет собой яркий пример оппортунистического поведения. Известны факты, когда менеджмент компании проводил продажу непрофильных активов компании, которые являются собственностью акционеров и прежде всего государства [4]. Фактически речь идет о конфискации имущества и самовольном распоряжении им, что противоречит п. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, запрещающему внесудебное отчуждение собственности.
В марте 2011 г. на одном из заседаний, на котором обсуждалась ситуация на рынке электроэнергетики, исполняющий на тот момент
обязанности президента России Д.А. Медведев охарактеризовал мотивы электроэнергетических компаний, созданных в результате реформирования электроэнергетики, как стремление «максимально «отжать» доставшиеся от государства активы электроэнергетики» [6]. Таким образом, глава государства дал оценку сложившейся по итогам проведения реформы в отрасли ситуации.
Кроме того, Д. Медведев отметил, что тарифы на электроэнергию выросли по сравнению с 2000 г. в три раза. Другие источники дают более пессимистическую оценку: десятикратное увеличение тарифа для населения за тот же самый период, в том числе в 2011 г. рост среднеотпускного тарифа относительно 2010 г. для населения составил 10,8 %, для прочих потребителей - 11,1 % [1].
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития страны до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р, предполагается продолжение ежегодного роста стоимости электроэнергии в ближайшие 10 лет: при этом средняя цена на электроэнергию повысится за 2011-2015 гг. примерно на 40-50 %, за 2016-2020 гг. - на 25-27 % [8]. Несмотря на увеличение цены на электроэнергию, по-прежнему не хватает средств для осуществления масштабной модернизации энергокомплекса, что ставит под угрозу энергобезопасность страны, ее дальнейший социально-экономический рост, не позволяет обеспечить долгосрочное развитие электроэнергетики и ограничивает участников рынка в долгосрочных обязательствах.
Такой рост цены на электроэнергию, в свою очередь, связан с аналогичным увеличением расходов на управление, что обусловлено как ростом численности менеджеров, так и увеличением их зарплат [12].
Реформаторы связывали успех с созданием рынка и крупного частного сектора. Формально это действительно так: произошла реструктуризация монополии, выделены конкурентные виды деятельности и естественно-монопольные, отрасль регулируется соответствующими нормативными актами, функционирует сводный оптовый рынок электроэнергии и мощности.
Идеолог преобразований в электроэнергетике А.Б. Чубайс в одном из интервью, говоря о положительной стороне реформы, отмечал: «Европейцы, по сути, повторили азы нашей реформы, приняв третий энергопакет. Один в один! То, что мы заложили в закон об электроэнергетике и реализовали в 2008 году, они после нас приняли как целевую модель и реализуют сейчас. Они добрались наконец до разделения по собственности монопольных и конкурентных секторов. Так что мы не просто оказались в мировом тренде - мы задали этот тренд» [14] .
Однако вопрос об успешности реализации реформы для конечного потребителя и для энергобезопасности страны остается открытым, поскольку реформа не должна проводиться ради самой себя, а достигнутые на текущий момент результаты являются достаточно спорными.
Таким образом, по мнению автора, одной из главных задач, стоящих перед государством, должно быть дальнейшее совершенствование институциональной структуры, в частности формальных институтов, направленной на отражение интересов потребителей в надежном и качественном энергоснабжении. Основным направлением является создание независимого регулятора рынка, для чего необходимо обеспечить благоприятные условия для взаимодействия регулятора и частного сектора, а также развивать механизм предсудебного разрешения конфликтов. Политика в сфере электроэнергетики должна быть основана на стратегии «выращивания институтов», подразумевающей не только тщательный отбор институтов, которые планируется внедрить, но и соблюдение принципа поэтапного их приспособления к первоначальным макроэкономическим условиям. Важным также направлением является создание независимого регулятора рынка, для чего необходимо обеспечить благоприятные условия для взаимодействия регулирующего органа и частного сектора, а также развивать механизм предсудебного разрешения конфликтов. Ведущую роль в ограничении оппортунистического поведения и снижении уровня неопределенности играет грамотная проработка институтов, которая позволит нивелировать влияние несовершенных контрактов и трансакционных издержек, давая возможность для развития более совершенных контрактов. Однако решение указанных задач -достаточно трудный и продолжительный процесс, их достижение зависит, в частности, от степени развития независимой судебной системы.
Список литературы
1. «Анализ итогов деятельности электроэнергетики за 2011 год, прогноз на 2012 год» [Электронный ресурс]. - URL: http://minenergo.gov.ru/press/doklady/
2. Аналитическая записка по выполнению Программы реформирования электроэнергетической отрасли Российской Федерации в соответствии с принятыми законодательными актами на основании проведенных проверок финансово-хозяйственной деятельности и хода реформирования региональных энергетических акционерных обществ. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/13-buleten_doc_files-fl-961 .pdf
3. Бойко Т.М., Губанов А.Н. Реформа электроэнергетики [Электронный ресурс]. - URL: http://www.ru-90.ru/node/895
4. Гельман М. Лживые измышления Чубайса о реформе электроэнергетики обернулись ростом энергокатастроф // Промышленные ведомости. 2011. № 1-2.
5. Гельман М. Некролог к кончине РАО «ЕЭС России» // Промышленные ведомости. - 2008. - № 3-4.
6. Григорьев А. «Когда в товарищах согласья нет» // ЭнергоРынок. -2012. - №07(102). - С. 18-19.
7. Григорьев А. Шафран А. Электроэнергетика сегодня: конкуренция без конкурентов? [Электронный ресурс]. - URL: http://www.ipem.ru/index.php/2008-08-13-11 -25-22/2008-08-15-13-17-11 /1246--2012-. html
8. Концепция долгосрочного социально-экономического развития страны до 2020 г.: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/
9. Объедение энергоактивов Газпрома и Реновы [Электронный ресурс]. URL: http://fincake.ru/stock/reviews/77211/download/75693
10. Полтерович В. М. «На пути к новой теории реформ» // Экономическая наука современной России. - 1999. - № 3. - С. 32-48.
11. Приватизация электроэнергетики - 5 лет спустя. [Электронный ресурс].
URL: http://foresight-fund.ru/sites/default/files/analitics/privatizaciya_elektroenergetiki_-
_5_let_spustya. pdf
12. Савченко В. К. Нормирование труда в электроэнергетике — важнейший инструмент управления отраслью / Электрические станции. - 2010. - № 9. -С. 77-79.
13. Слово и дело: беседа с А. Илларионовым [Электронный ресурс]. -URL: http://magazines.russ.ru/continent/2007/134/il7.html
14. Чубайс А. «Не возвращайтесь к былым возлюбленным» - предправле-
ния «Роснано», экс-предправления РАО «ЕЭС России» [Электронный ресурс]. URL: http://chubais.ru/2012/11/ne-vozvrashhajtes-k-bylym-vozlyublennym-anatolij-
chubajs-predpravleniya-rosnano-eks-predpravleniya-rao-ees-rossii/
