CC BY
11АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО УДК 342.9
ОСНОВНЫЕ СПОСОБЫ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ, СВЯЗАННЫХ С ПРОИЗВОДСТВОМ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПОСЯГАЮЩИХ НА ЗДОРОВЬЕ И БЛАГОПОЛУЧИЕ НАСЕЛЕНИЯ
Д. А. Загонова
Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 3 сентября 2014 г.
Аннотация: исследуются отдельные проблемы, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, вносятся предложения по их разрешению. Анализируются судебная практика, мнения ученых. Ключевые слова: административная ответственность, правонарушение, правоспособность, Конституция РФ, правоприменительная практика.
Abstract: this article investigates some special problems associated with the manufacture on Affairs about administrative offences, suggestions for their resolution. Analyzed the judicial practice, the views of scientists. Key words: administrative responsibility, the offence, the legal capacity, the Constitution of the Russian Federation, the law-enforcement practice.
Административная правоспособность — это способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера. Административная дееспособность — это практическая способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их. Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность, способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения.
В ст. 2 Конституции РФ говорится, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Справедливость судебного процесса достигается лишь при обеспечении равного положения сторон, а без надлежащего их извещения нельзя вести речь о состязательности сторон.
В то же время применительно к административному судопроизводству по делам об административных правонарушениях, посягающих на здоровье и благополучие населения, в котором отсутствует состязательность сторон, речь в большей степени идет о таком индивидуальном субъекте, как лицо, привлекаемое к административной ответственности, и об его извещении.
79
© Загонова Д. А., 2014
Вестник ВГУ. Серия: Право
В соответствии с п. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела.
Лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, считается надлежаще извещенным в том случае, если оно имеет точное представление о времени, месте рассмотрения дела и по какому поводу оно приглашается.
Факт надлежащего извещения связан с реальной возможностью лица, привлекаемого к ответственности, осуществлять права на защиту, гарантированные Конституцией РФ и КоАП РФ, в частности лично участвовать при рассмотрении дела, воспользоваться помощью защитника, возражать относительно протокола об административном правонарушении, знакомиться с материалами дела. Ибо отсутствие в процессе самого лица, привлекаемого к административной ответственности, и данных об его извещении приводит к нарушению конституционных прав на защиту.
По мнению А. А. Маркина, неэффективность решения данного вопроса достаточно часто оказывается причиной отмены постановлений о назначении административного наказания1.
Безусловно, лицо, привлекаемое к административной ответственности, очень часто совершает действия по намеренному уклонению от получения почтовых отправлений, не открывает дверь, не отвечает на звонки с целью избежать ответственности, что делает невозможным известить участников по делу, а также в связи с повышенной опасностью совершенных правонарушений.
На стадии подготовки к рассмотрению дела об административном 2 правонарушении судья в силу требований ст. 29.4, 29.7 КоАП РФ решает ^ вопрос о принятии материалов дела к производству и назначении време-^ ни и места рассмотрения дела либо о возвращении материалов обратно.
Исходя из указанных норм административного законодательства, приходим к выводу, что разрешение вопросов о назначении времени и 80 места рассмотрения дела об административном правонарушении и вы-_ зове в судебное заседание лиц, указанных в ст. 25.1-25.10 КоАП РФ, отнесено к компетенции судьи (органа, должностного лица), уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении, а не лиц, составивших протокол, на что неоднократно обращал внимание Верховный Суд РФ.
Таким образом, судья в силу приведенных выше норм обязан независимо от наличия в деле такого уведомления и явки участников в судеб-
1 См.: Маркин А. А. Проблемы производства по делам об административных правонарушениях трудового законодательства // Правовая защита частных и публичных интересов : материалы Междунар. межвуз. науч.-практ. конф. (19-20 января 2006 г.) : в 3 ч. / отв. ред. Б. И. Ровный. Челябинск, 2006. Ч. 3. С. 74.
Административное и таможенное право
ное заседание по таким уведомлениям самостоятельно принять меры по извещению лиц, участвующих в деле.
Более того, такая форма вызова, как «уведомление», в любом процессуальном законодательстве России не существует, а есть такая форма
щаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой
вызова, как «повестка», в которой проставляется печать суда, роспись Р
секретаря, номер, который соответствует номеру дела, что отсутствует в а
уведомлении. о
Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ2 с 7 января 0
2012 г. введена в действие ст. 25.15 КоАП РФ, согласно которой лица, р
участвующие в производстве по делу об административном правонару- °
шении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики изве- 9
о
или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных о средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения б или вызова и его вручения адресату. -
Верховный Суд РФ неоднократно отмечал, что отсутствие в материалах дела данных, позволяющих установить способ доставки, ведет к отмене постановлений.
В связи с отсутствием в КоАП РФ четкого порядка вызова участников по делу возникает проблема надлежащего извещения. Верховный Суд о РФ обратил внимание на необходимость выполнения требований закона о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, в целях соблюдения установленных ст. 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях; в частности, судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому
оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой,-
факсимильной связью, посредством СМС-сообщения, в случае согласия 81 лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату)3.
По мнению, например, Сахалинского областного суда, суду необходимо, наряду с направлением телеграмм и извещений о времени и месте
~о
О)
Е
О) X X аз
=1
а\ л
а>
2 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ (в ред. от 23.07.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. № 50. Ст. 7346.
3 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (в ред. от 19.12.2013) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.
Вестник ВГУ. Серия: Право
судебного заседания, при их возврате предпринимать иные возможные меры извещения, включая телефонограммы, там, где имеются данные о наличии телефона, а также использовать извещение курьером либо администратором с приложением соответствующей информации в дело4.
На практике бывают случаи, когда извещение направляется только одним способом - почтовым отправлением или телеграммой и только единожды, после чего оно возвращается обратно в суд в связи с истечением срока хранения, однако, как мы указывали ранее, извещение одним способом не является достаточным, следовательно, в таком случае признание извещения надлежащим неосновательно.
Кроме того, в случае неполучения почтовой корреспонденции многие суды такую ситуацию трактуют не иначе, как уклонение лица, привлекаемого к административной ответственности, от получения почтовой корреспонденции и от явки в суд с целью затягивания судебного процесса, что впоследствии приведет к прекращению производства по делу за истечением трехмесячного срока давности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ, однако ни в разъяснениях высших судов, ни в КоАП РФ нет такого понятия, как «уклонение», а следовательно, в соответствии с ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ суд должен рассматривать дело только в случае наличия в материалах дела доказательств надлежащего извещения.
Доставка и вручение извещений лицу, привлекаемому к административной ответственности, может производиться через оператора связи.
Признать сведения, полученные судом от оператора связи, в качестве надлежащих доказательств невручения извещения можно в том случае, если оператором связи соблюден порядок и сроки доставки и вручения почтовых отправлений или телеграмм.
Отношения между пользователями услуг телеграфной связи и операторами телеграфной связи регулируются Правилами оказания услуг о I телеграфной связи (п. 60-61, 64)5.
Почтовые отправления доставляются в соответствии с указанными на них адресами или выдаются в объектах почтовой связи. Извещения о ре-сч гистрируемых почтовых отправлениях опускаются в почтовые абонентские ящики в соответствии с указанными на них адресами, если иное не определено договором между оператором почтовой связи и пользователем услугами почтовой связи.
Почтовые отправления и почтовые переводы при невозможности их вручения (выплаты) адресатам (или их законным представителям) хранятся в объектах почтовой связи в течение месяца, после чего возвращаются по обратному адресу.
82
4 Обзор практики рассмотрения дел об административных правонарушениях и применения административного законодательства при их рассмотрении : утв. на заседании президиума Сахалинского областного суда от 12 мая 2008 г. URL: http://oblsud.sah.sudrf.ru/ modules.php?name= docum_sud&id=54
5 Об утверждении Правил оказания услуг телеграфной связи : постановление Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 222 (в ред. от 31.01.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 17. Ст. 1557.
При неявке адресата за почтовым отправлением и почтовым переводом в течение пяти рабочих дней после доставки первичного извещения ему доставляется и вручается под расписку вторичное извещение.
Пунктами 3.4 и 3.6 Особых условий приема, вручения, хранения и > возврата почтовых отправлений разряда «Судебное» предусмотрены > иные сроки: почтовые отправления хранятся в объектах почтовой связи в течение семи дней, вторичное извещение доставляется в течение трех рабочих дней6.
По мнению А. С. Дугенца, не является допустимой форма уведомления лица, при которой соответствующее извещение доставляется почталь- ° оном в почтовый ящик адресата с отметкой работника почты на уведом- н лении о доставке (роспись адресата в этом случае не предусмотрена). Им о выражается уверенность в том, что при отсутствии записи о получении Ы
е
повестки адресатом уведомление о времени и месте рассмотрения дела
не является надлежащим7.
ы
Q -1
О X
о
го Q
г> =1 О г> о а\
Если при допущенных органом связи нарушениях судебное извещение не было получено стороной по делу по независящим от нее причинам она не может считаться надлежаще извещенной, на что указывает Выс- р ший Арбитражный Суд РФ в своих определениях от 18 февраля 2008 г. ш по делу № 17232/078 и от 31 марта 2011 г. по делу № ВАС-3013/119. 2
Наличие или отсутствие нарушений по доставке и вручению почтовых * отправлений или телеграмм должно рассматриваться непосредственно в р судебном заседании наряду с основной жалобой. Данной позиции при- б держиваются многие арбитражные суды, однако суды общей юрисдикции е придерживаются иной позиции, указанные обстоятельства не выясняют- >>> ся, поскольку в материалах дела присутствуют сведения, предоставленные оператором связи, о причине неполучения извещения (истек срок хранения), что является достаточным. В данном случае мы считаем необходимым, наряду с основной жалобой, обратиться в суд и с исковым заявлением к оператору связи с требованием о возврате почтового отправления или телеграммы при нарушении требований законодательства по их доставке и вручению, и в случае положительного решения приобщить судебное постановление к материалам административного дела.
И. С. Иванов указывает, что ненадлежащее извещение лица, в отно шении которого возбуждено производство об административном правона
83
6 О введении в действие «Особых условий приема, вручения, хранения и возврата почтовых отправлений разряда «Судебное» : приказ ФГУП «Почта России» от 31 августа 2005 г. № 343. URL: http://64.lo.msudrf.ru/ modules.php?name= info_ pages&id=512
7 См.: Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 122-123.
8 Определение ВАС РФ от 18 февраля 2008 г. № 17232/07 по делу № А-32-23915/2006-64/1ТР-2007-64/1ТР. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
9 Определение ВАС РФ от 31 марта 2011 г. № ВАС-3013/11 по делу № А58-9441/09. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Вестник ВГУ. Серия: Право
рушении, констатировалось и в случаях, когда, например, поступившая лицу повестка оказывалась выписанной на имя другого гражданина; лицо расписалось в получении повестки, в которой указана одна дата, а заседание в отсутствие лица проведено в другой день; в материалах дела имелся номер телефона лица, однако звонков по этому номеру не делалось, судья ограничился направлением заказного письма, по которому в итоге истек срок хранения10 либо, наоборот, информация о времени и месте рассмотрения дела передана лицу, ответившему по телефону, а впоследствии при обжаловании постановлений выяснялось, что телефон принадлежит другому лицу или вообще отключен за неуплату; судебные извещения направлялись по адресу, указанному в протоколе, тогда как в материалах дела имелся адрес места работы и (или) иной адрес места проживания, по которым извещения не направлялись; судебное извещение получено судебным участком и (или) лицом, привлекаемым к административной ответственности, после рассмотрения дела либо вообще отсутствует дата получения, на что указывается в постановлении Верховного Суда РФ от 8 октября 2010 г. по делу № 16-АД10-811.
Составление протокола об административном правонарушении и вынесение в тот же день постановления о привлечении к административной ответственности является существенным нарушением, поскольку, как считает М. Я. Сивакова, элементом надлежащего извещения является его заблаговременность, т.е. у лица или его защитника должно быть достаточно времени для подготовки своих возражений по делу об административном правонарушении. Так, лишение привлекаемого к административной ответственности лица возможности мотивированно возражать против выдвинутого в отношении его обвинения вследствие непредставления такому лицу времени для подготовки своих объяснений и возражений по материалам административного дела является существенным нарушением процедуры наложения административного взыскания12.
Вместе с тем Верховный Суд РФ отмечает, что вынесение постановле-^ ния по делу об административном правонарушении в день составления 5 протокола об административном правонарушении возможно при соблю-041 дении предусмотренного ст. 25.1 КоАП РФ права лица, привлекаемого к административной ответственности, участвовать в рассмотрении дела и 84 воспользоваться услугами адвоката13.
Согласно данной позиции для вынесения постановления в другой день необходимы два условия: несогласие с нарушением и просьба о при-
10 См.: Иванов И. С. Практический комментарий к главе 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11 См.: Там же.
12 См.: Сивакова М. Я. Рассмотрение материалов налоговой проверки : нарушение существенных условий // Налоговые споры : теория и практика. 2009. № 4.
13 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года : утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г. (в ред. от 10.03.2010) // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. № 9, ч. 2.
А. Бычков считает, что в зависимости от того, в рамках какой юрисдикции будет рассматриваться дело об административном правонарушении — арбитражной или гражданской, — могут применяться вышеуказан-
ные позиции16.
ы о -1
о
X
влечении защитника; в случае отсутствия таковой постановление выносится немедленно, что и происходит на практике.
Мы поддерживаем мнение М. Я. Сиваковой, поскольку лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонаруше- > нии, необходимо время для подготовки к разбирательству, поиска доказа- > тельств, изучения нормативно-правовой базы, так как защиту своих прав можно осуществлять лично, поэтому наличие или отсутствие защитника при вынесении постановления не должно умалять права лица, привле- о каемого к административной ответственности, на защиту. §
Из положений ч. 1-2 ст. 25.1, ч. 1-3 ст. 25.4, ч. 2-4 ст. 28.2 КоАП РФ 0 следует, что лицо, в отношении которого возбуждено дело об администра- н тивном правонарушении, либо его законный представитель извещаются о о составлении протокола об административном правонарушении и о рас- Ы смотрении дела об административном правонарушении.
Законными представителями юридического лица являются его руко- о водитель, а также иное лицо, признанное таковым в соответствии с зако- § ном или учредительными документами юридического лица. Указанный Ы
перечень законных представителей юридического лица является закры- р
е
тым. |=
Пункт 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ н указывает, что доказательством надлежащего извещения законного * представителя юридического лица о составлении протокола может слу- р жить выданная им доверенность на участие в конкретном администра- б тивном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов е юридического лица без указания на полномочия по участию в конкрет- >>> ном административном деле доказательством надлежащего извещения не является14.
Необходимо учитывать, что иной позиции по рассматриваемому вопросу придерживается Верховный Суд РФ, считающий, что руководитель филиала или представительства юридического лица может участвовать в составлении протокола об административном правонарушении при наличии у него соответствующих полномочий, выраженных в положении о филиале (представительстве) и общей доверенности, выданной ему юридическим лицом15.
85
В настоящее время правоприменительная практика складывается по пути полного отрицания требований КоАП РФ, с чем соглашается Вер-
14 О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях : постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 (в ред. от 10.11.2011) // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
15 Там же.
16 См.: Бычков А. Защита от административного преследования // ЭЖ-Юрист. 2011. № 31. С. 7.
Вестник ВГУ. Серия: Право
ховный Суд РФ, в частности, суды перестали считать обязанностью извещать защитника о времени и месте рассмотрения дела либо в случае извещения защитника считают, что последний обязан сообщить об этом своему клиенту или наоборот; извещение защитника производится только по одному адресу, указанному в заявлении, иные меры по извещению на другие адреса не применяются; проверка соблюдения оператором связи требований законодательства по доставке и вручению почтовых отправлений и телеграмм не осуществляется; считается достаточным направить участнику дважды извещение и в случае их неполучения данное лицо признается уклоняющимся от явки в суд, хотя КоАП РФ такого понятия, как «уклонение», не содержит.
Таким образом, в административном законодательстве не только отсутствует и не соблюдается принцип состязательности, но и существуют предвзятое отношение судов к участникам процесса, грубые нарушения процессуальных требований административного законодательства по извещению о времени и месте рассмотрения дела, в связи с чем нарушаются конституционные права граждан на защиту путем личного участия в судебном заседании.
Выходом из такой ситуации для лица, привлекаемого к административной ответственности, может служить следующее:
— во-первых, открыть в разных почтовых отделениях связи несколько абонентских ящиков и написать заявление на переадресацию почтовых отправлений из одного абонентского ящика в другой, тем самым затянуть время нахождения почтовых отправлений у оператора связи. В данной ситуации у защиты появится иммунитет от телеграмм, поскольку они доставляются в абонентский ящик в соответствии с правилами доставки регистрируемых почтовых отправлений; -^г — во-вторых, при получении почтовых отправлений указывать паспортные данные другого лица — способ рассчитан на невнимательность работников почтовой связи.
Однако у данной ситуации существует и обратная сторона. Многие см лица заинтересованы в «растягивании» сроков уведомлений по понятной причине: истечение двухмесячного срока привлечения к административной ответственности. В связи с этим считаем целесообразным увеличить сроки привлечения к административной ответственности до шести месяцев.
В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внести следующие изменения: в части 1 статьи 4.5 слова «двух месяцев» заменить словами «шести месяцев».
В настоящее время в правоприменительной деятельности существует проблема с вынесением постановлений по делу об административном правонарушении в течение двухмесячного срока, о чем свидетельствует анализ числа прекращенных производством дел с истечением сроков давности привлечения лица к административной ответственности (+72,8 %). В течение двухмесячного срока правонарушитель находит способы не
О!
86
присутствовать при рассмотрении дела вследствие объективных причин (болезнь, командировка и др.).
В результате принимаются решения о прекращении дела ввиду истечения сроков давности. Нередко правонарушители обращаются с ходатайством о рассмотрении дела по месту жительства, данные ходатайства удовлетворяются, а правонарушитель прилагает усилия к тому, чтобы не получить извещения о времени и месте рассмотрения. Вследствие этого дела прекращаются производством на том же основании — истечение сроков давности. Полагаем, что увеличение сроков привлечения к административной ответственности с двух месяцев до шести не позволит недобросовестным гражданам находить способы уклонения от привлечения к административной ответственности.
Воронежский государственный университет
Загонова Д. А., соискатель кафедры административного и муниципального права
E-mail: Darya.Zagonova@gmail.com Тел.: 8-920-218-88-28
Voronezh State University Zagonova D. A., Post-graduate Student of the Administrative and Municipal Law Department
E-mail: Darya.Zagonova@gmail.com Tel.: 8-920-218-88-28
87
