CC BY
63
КЕРИМОВА З.А.
ОСНОВНЫЕ ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЦЕССА
ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ
В статье рассматриваются вопросы поиска и реализации путей преодоления противоречий в межбюджетных отношениях в цепочке уровней: федеративный центр - субъекты Федерации и субъекты Федерации - органы местного самоуправления.
КЕШМОУЛ 2.А.
THE MAIN WAYS OF INCREASING THE EFFICIENCY OF BUDGET
EXECUTION
The article considers issues of the search for and implementation of the ways of overcoming the contradictions in the intergovernmental fiscal relations in the chain levels: the federal centre and subjects of the Federation and subjects of the Federation, bodies of local self-government.
Ключевые слова: Федеральное казначейство, бюджет, межбюджетные отношения, система исполнения бюджета.
Keywords: the Federal treasury, the budget, interbudgetary relations, the system of budget execution.
Казначейское исполнение бюджета предусматривает четкую схему доведения выделенных из бюджета средств до каждого бюджетополучателя. При этом на всем пути следования средства физически не попадают на счета нижестоящих распорядителей, а доводятся до конечных получателей на основании распорядительных решений вышестоящих органов. Следует подчеркнуть, что при этом объем прав распорядителей бюджетных ассигнований не уменьшается, а управляемость, прозрачность движения, защищенность бюджетных средств от несанкционированного использования возрастают многократно.
Вспомним, что при банковском исполнении бюджета распорядитель кредитов производит финансирование, как правило, не определяя цель выделенных ассигнований, разве что выделяя суммы, направляемые на заработную плату. При таком порядке финансирования в случае уменьшения ассигнований ответственность за невыполнение каких-либо заданий распорядитель кредитов возлагает на руководителя бюджетной организации.
При казначейском исполнении бюджета распорядители бюджетных средств и финансовые органы производят финансирование в строгом соответствии с реестрами в разрезе кодов бюджетной классификации РФ. Многие считают это отрицательным моментом: строгая роспись расходов по самым детальным подкодам бюджетной классификации не позволяет перераспределять средства с одной статьи на другую. А это зачастую приводит к такой си-
туации, когда учреждение имеет средства иа 3 правых ботинка и не имеет ни на 1 левый. Но виновато ли в этом казначейство [6]?
Ошибочно считать, что исполнением бюджета занимается казначейство. Разумеется, Минфин России организует и контролирует бюджетный процесс. Но исполняют бюджетные назначения другие министерства и ведомства. Являясь главными распорядителями бюджетных средств, министерства и ведомства в пределах назначений, определенных законом о бюджете, должны обеспечить проведение эффективной бюджетной политики в своих областях деятельности. Они сами определяют, кому, на какие цели и какую долю средств выделить из той части бюджета, которая им назначена законом. От них поступают указания в органы федерального казначейства, куда и на что направлять финансирование и при каких условиях произвести кассовый расход [7].
Что касается строгой росписи расходов, то на практике этот «минус» можно превратить в «плюс». Федеральный закон от 5 августа 2000г. №115-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»» отменяет с 1 января 2000г. детализацию по подкодам заработной платы и некоторых других видов расходов. Так что теперь ничто не мешает распорядителям бюджетных ассигнований проводить финансирование по укрупненным кодам бюджетной классификации, а также оперативно перераспределять бюджетные средства по кодам экономической классификации. А федеральное казначейство выполнит волю распорядителя средств, разумеется, в пределах действующего законодательства.
В соответствии со статьями 14 Федерального закона от 25 сентября 1997г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Россий-ской Федерации» и 145 Федерального закона от 31 декабря 1999г. №227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год», и учитывая собственный опыт, специалисты Минфина России разработали Правила кассового обслуживания исполне-ния бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства, согласованные с ЦБ РФ и утвержденные приказом Минфина России от 19 апреля 2000г. №46-н (далее -Правила кассового обслуживания). Правила кассового обслуживания регламентируют порядок исполнения бюджета учреждений, финансирующихся из территориальных бюджетов, через органы федерального казначейства. Они предусматривают контроль и регулярную отчетность как по доходной, так и по расходной части бюджета субъекта РФ и местных бюджетов.
В соответствии с БК РФ и Правилами кассового обслуживания для осуществления принципа единства кассы и защищенности бюджетных средств счета бюджетных учреждений, финансируемых из бюджетов субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, открытые в банках, при переводе их на обслуживание в органы федерального казначейства закрываются в установленном порядке. В Правилах кассового обслуживания оговорен порядок открытия и ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств бюджетов.
В Бюджетном кодексе РФ финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, урегулирован главой 26 «Основы государственного и муниципального контроля», в которой содержатся самые общие положения, в частности, установлены субъекты финансового контроля, в числе которых названы федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом указано, что конкретные формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти и органами местного самоуправления устанавливаются, кроме Бюджетного кодекса РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь положения о финансовом контроле, осуществляемом финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, не отражая специфики рассматриваемого контрольного воздействия в сфере казначейского исполнения бюджета [1].
Только в отношении федерального казначейства отдельной статьей (ст.267 Бюджетного кодекса РФ) установлено, что оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу [1].
При этом в Бюджетном кодексе РФ не содержится норм, определяющих основы финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение региональных и местных бюджетов. Нет этого также в региональном и местном законодательстве.
Как показывает анализ нормативных правовых актов, бюджетное законодательство Российской Федерации не имеет целостной нормативной основы правового регулирования финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета. Это объясняется отсутствием концепции государственного финансового контроля, а также нормативного правового акта, закрепляющего концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве о бюджетном, валютном, налоговом, финансовом и других видах контроля.
Для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства следует:
❖ перевести на кассовое обслуживание федеральным казначейством региональные и местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды;
❖ разработать унифицированные федеральные стандарты казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы;
❖ ввести план счетов бюджетного учета, который будет включать план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию.
Для повышения эффективности управления государственными бюджетными средствами в Российской Федерации возможна и целесообразна трансформация органов федерального казначейства в кредитные учреждения, сочетающие как функции по управлению бюджетными средствами на стадии исполнения бюджета, так и функции кредитного учреждения в части организации расчетов, движения наличности и реализации государственных ценных бумаг.
В настоящее время созданная система казначейства контролирует движение только немногим более половины бюджетных средств. Казначейские органы включены только в процесс исполнения бюджета и не участвуют на других этапах. Учитывая, что органы федерального казначейства обладают широкой информацией по всему спектру показателей исполнения федерального бюджета, подробно анализируют эти данные, мы считаем целесообразным предусмотреть участие органов казначейства, наряду с другими исполнительными органами, на этапах планирования доходов и расходов бюджета, прогнозирования и оценки эффективности государственных целевых программ, финансового аудита. В этом смысле казначейство должно стать полностью интегрированной системой управления государственными финансами.
Сегодня исполнением бюджетов (местных, региональных, федерального) на территории страны заняты три уровня финансовых органов: федеральное казначейство, финансовые органы регионов, финансовые органы муниципальных образований.
Однако наиболее прогрессивной можно считать систему, при которой все финансовые институты, занятые вопросами исполнения бюджетов всех уровней, функционируют в рамках единой комплексной структуры - в рамках казначейства РФ. Вследствие этого целесообразно на законодательном уровне вводить обязательное исполнение региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства. Исполнение консолидированного бюджета РФ органами казначейства позволит значительно сократить и полностью контролировать финансовые потоки, а также целевое использование государственных средств в регионах.
Аргументами в пользу такой организации финансового исполнения консолидированного бюджета РФ являются:
❖ комплексная координация бюджетных потоков в рамках бюджетной системы государства;
❖ единые стандарты и требования к срокам, качеству и очередности исполнения тех или иных статей, программ соответствующего бюджета;
❖ единые стандарты отбора уполномоченных коммерческих банков, оперирующих государственными средствами;
❖ значительная экономия финансовых средств (в виде заработной платы, материально-технического обеспечения, коммуникаций и квалифицированного персонала);
❖ упрощение информационных потоков и, как результат, более достоверная и комплексная информация о бюджетной системе РФ, ее значительно большая оперативность.
В результате существенно возрастает прозрачность финансовых потоков государства при значительно меньших затратах средств налогоплательщиков.
Осуществление реформы управления государственными финансами обусловливает необходимость определить перечень стратегических и тактических задач, решение которых укрепит казначейство РФ как институт, призванный осуществить проведение единой бюджетной политики государства, обеспечит ему должную законодательно-правовую базу, позволит эффективно реализовать возложенные на него функции.
К числу важнейших стратегических задач развития российской казначейской системы следует отнести совершенствование нормативно-законодательной базы функционирования казначейской системы РФ и существенное расширение выполняемых функций органами федерального казначейства по управлению бюджетом, регулированию долговых отношений и активов, финансированию капитальных расходов, федеральных целевых программ, участию в банковско-кредитной сфере, на фондовом рынке.
В связи с трудностями взаимодействия казначейских органов и кредитных учреждений напрашивается вывод о настоятельной необходимости создания бюджетного казначейского банка. Финансовая структура, взявшая на себя ответственность за исполнение бюджетов всех уровней, не может полноценно функционировать без своего ключевого звена - бюджетного банковского учреждения. Создание бюджетного банка - это единственное решение по аккумуляции всех бюджетных средств в Минфине при полном переходе на Единый счет.
Реально казначейская структура уже работает не только как чисто финансовый орган, но и совершает банковские операции, что создает предпосылки для построения в конечном итоге стройной, контролируемой финансово-банковской государственной системы.
Несмотря на все еще большой удельный вес банковского сектора в организации бюджетного процесса, в дальнейшем неизбежен переход к казначейской форме распределения кредитных ресурсов государства. Использование свободных денежных бюджетных ресурсов в финансово-кредитной сфере в России становится возможным благодаря существующему порядку казначейского исполнения бюджета по расходам. Это связано с тем, что обязательства бюджетополучателей перед своими контрагентами и бюджетные права, выделяемые главными распорядителями бюджетных средств на оплату этих обязательств, исходя из лимитов бюджетных обязательств, могут не совпадать по времени из-за особенностей заключаемых бюджетополучателями соглашений, контрактов со своими контрагентами.
Выполнение казначейством своих основных функций невозможно без контроля за финансовыми активами государства в виде акций в государственных предприятиях, компаниях и частных предприятиях, в которых государство как акционер не обладает контрольным пакетом. В эту категорию также входят ссуды, предоставленные правительством государственным или частным предприятиям, включая принятие долговых обязательств, выплаты по гарантиям в случае несостоятельности должников.
На казначейство также следует возложить общую ответственность за поиск новых источников финансирования государственных органов и, в частности, за развитие рынка государственных ценных бумаг. Для восстановления доверия к государственным ценным бумагам необходимо немедленно погасить существующую задолженность по предыдущим выпускам, принять нормативно-правовые положения, регламентирующие эмиссию краткосрочных ценных бумаг. Казначейство может и самостоятельно выпускать собственные ценные бумаги - казначейские обязательства с предполагаемым сроком погашения до 3-5 лет.
Полномочия казначейства по привлечению кредитов должны ограничиваться общим лимитом по заимствованиям и лимитом по гарантиям, которые устанавливаются законом о годовом бюджете. Казначейство также будет обязано вести весь учет в этой области. В результате государственный учет станет носить более комплексный характер, и тогда казначейство будет обеспечивать действенный контроль финансового состояния всех государственных учреждений и целевой характер расходования всех видов государственных финансовых ресурсов.
_Литература_
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Проспект, 1999. - 160с.
2. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. - СПб: Питер, 2001. - 208с.
3. Лавриков И.Н. Федеральное казначейство и межбюджетное регулирование // Финансы, 2003, №5.
4. Максимова Н. Задача реформы - сбалансировать бюджетные расходы с доходами // Бюджет, март, 2003.
5. Масленников Г.Б. О месте и роли казначейства в развивающейся платежной системе страны // Деньги и кредит 1997, №11.
6. Нестеренко Т.Г. Без монополии на информацию // Бюджет 2004, №3. - С. 42-45.
7. Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство на новом этапе // Финансы 2005, №4. - С. 10-18.
8. Пронина Я.И. О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении // Финансы, 2005, №6.
