Основные проблемы развития государственно�частного партнерства в России в контексте развития нормативного регулирования Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Основные проблемы развития государственно-частного партнерства в России в контексте развития нормативного регулирования

Жамолетдинова Лейсан Мунавировна

аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками, ГАОУ ВО Московский городской университет управления Правительства Москвы, Ugmzmag@mail.ru

Государственно-частное партнерство в настоящее время широко распространено в экономически развитых странах, начинает развиваться и в России. ГЧП включает в себя ряд форм сотрудничества, позволяющих государству и частному сектору извлекать взаимную выгоду. Существующий в настоящее время уровень развития ГЧП в России значительно отстает как по объемам, так и по охвату секторов экономики от показателей развитых стран. Во многом это обусловлено новизной данной формы сотрудничества для России, однако существуют и объективные препятствия, и противоречия, оказывающие негативное влияние на развитие ГЧП. В статье анализируются основные проблемы реализации проектов ГЧП, возможное влияние на них нового федерального закона о ГЧП, обозначаются первоочередные задачи в сфере дальнейшего развития нормативной базы ГЧП, направленные на решение проблем. Ключевые слова: государственно-частное партнерство, развитие.

В последние десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран складывается новый тип взаимодействия бизнеса и власти, который получил название государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) и которое выходит за рамки простого возмездного использования властными структурами возможностей предпринимателей для реализации общественно значимых целей, относящихся к сфере ответственности государства. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений закупок товаров и услуг для государственных нужд, создает свои модели финансирования, отношений собственности и методов управления.

В отличие от полномасштабной приватизации, в ГЧП государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля за экономическими процессами, а также многие правомочия собственности. В этом смысле партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства.

Взаимодействие между государством и частным бизнесом распространяется прежде всего в инфраструктурных отраслях, где исторически сложились и потребности, и возможности такого взаимодействия при реализации крупномасштабных социально-экономических задач, традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору. При этом, государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами, чем и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в государственной собственности.

ГЧП получает все большее распространение благодаря ряду преимуществ в сравнении с «традиционными» способами взаимодействия бизнеса и государства. Так для публичного партнера механизмы ГЧП предоставляют следующие возможности:

- возможность привлечь частного инвестора к финансированию создания объекта полностью или частично позволяет реализовывать инфраструктурные проекты даже в условиях отсутствия бюджетных средств, по сути, «в рассрочку» без увеличения долговой нагрузки;

- возможность объединения в рамках одного проекта различных этапов (проектирование, строительство и эксплуатация - так называемый контракт жизненного цикла) позволяет повысить качество создаваемого объекта и снизить риски завышения стоимости строительства и эксплуатации;

- возможность приобретать не объект инфраструктуры, а услугу с выплатами, привязанными к объему и качеству ее оказания, что также способствует развитию конкуренции на рынке социально значимых услуг.

Для частного партнера механизмы ГЧП предоставляют следующие преимущества:

- возможность переложить часть рисков (прежде всего достижения запланированных объемов выручки) на публичного партнера (применение минимальной гарантии доходности, платы за доступность и других механизмов гарантии возвратности инвестиций);

- возможность инвестировать в долгосрочный проект с фиксированной доходностью под гарантии государства;

- возможность увеличивать выручку по проекту за счет оказания дополнительных платных услуг и /или применения различных решений по оптимизации затрат.

В связи с долгосрочным характером партнерства и необходимостью формализации всех существенных условий на инвестиционном и эксплуатационном этапах сложность договорных отношений для проектов ГЧП выше, чем для государственного заказа или иных видов правоотношений государства и бизнеса. Это приводит к более высокой стоимости подготовительных, предпроектных работ по проектам ГЧП и занимает значительно больше времени на этапе согласования между публичным и частным партнером.

О £

Я

3

9

2 а

9

«

сэ

см

£

Б

а

2 ©

По состоянию на сентябрь 2015г. на территории Российской Федерации на разных стадиях разработки и реализации находятся 1285 проектов ГЧП, среди которых: концессионные соглашения -1112, соглашения о ГЧП - 207, прочие виды - 64 [3]. В течение 2014-2015 годов общее количество проектов ГЧП увеличилось более чем в 10 раз, что в первую очередь объясняется развитием законодательства о ГЧП и заинтересованностью публичных партнеров в применении данного механизма для развития и модернизации инфраструктуры.

Количество проектов ГЧП в разрезе по отраслям реализации:

- объекты по производству, передаче и распределению тепловой и электрической энергии - 473;

- централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения - 434;

- автомобильные дороги, а также объекты дорожной инфраструктуры и сервиса - 71;

- объекты здравоохранения - 63;

- объекты социального обслуживания населения - 46;

- объекты переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов - 40;

- объекты образования - 36; - объекты тепло-, газо- и энергоснабжения - 32;

- объекты физической культуры и спорта - 26; - объекты отдыха и туризма

- 17;

- системы фото- и видеофиксации -

16;

- объекты культуры - 9;

- объекты благоустройства - 8;

- аэродромы, авиационная инфраструктура, объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов

- 6; - объекты культурного наследия -6;

- метрополитен и другой транспорт общего пользования - 1;

- морские и речные порты и сопряженная с ними инженерная инфраструктура - 1.

Тем не менее, существующий в настоящее время уровень развития ГЧП в России значительно отстает как по объемам, так и по охвату секторов экономики от показателей развитых стран. Таким образом, можно утверждать, что сохраняется значительный потенциал развития ГЧП в России. При этом существующий низкий уровень развития в нашей стране во многом объясняется тем, что данная форма сотрудничества является относительно новой для российской экономики. Однако существуют и объективные

препятствия и противоречия, оказывающие негативное влияние на степень развития ГЧП в России[6]:

- отсутствие единых и прозрачных механизмов взаимодействия государства и бизнеса при инициации и реализации проектов ГЧП;

- высокий уровень издержек частного сектора при инициации и предпроект-ной подготовке проектов ГЧП;

- законодательно ограниченный перечень сфер и форм взаимодействия бизнес и государства с использованием механизмов ГЧП;

- отсутствие единого профильного государственного ведомства, осуществляющего регулирование сферы ГЧП, методическое сопровождение проектов ГЧП (мониторинг, обобщение и внедрение успешного опыта) и взаимодействие с бизнесом в проектах ГЧП;

- недостаточно полное нормативно-правовое регламентирование процедур принятия решений органов власти об инициации и реализации ГЧП, при выборе частного партнера;

- отсутствие единой государственной политики в вопросах внедрения механизмов ГЧП в России;

- недостатки в разработке единой методологии и типовых форм соглашений о ГЧП, методических рекомендаций для субъектов РФ; необходимо отметить, что в настоящее время работа в данном направлении ведется Министерством экономразвития РФ и данное ограничение постепенно нивелируется;

- недостаточный уровень квалификации в сфере ГЧП как представителей органов власти, так и представителей бизнеса;

- разрозненность, отсутствие единства подходов к оценке целесообразности реализации проектов ГЧП;

- отсутствие условий для защиты интересов частного партнера; следует отметить здесь, что недостаточная защищенность прав собственности является системной проблемой российской экономической среды, не только проектов ГЧП. Однако в отсутствие специализированной нормативной базы, «ручное управление» проектами ГЧП создает для предпринимателей дополнительные риски признания нелегитимности проекта (например, в результате действий конкурентов, надзорных органов);

- принятый 13 июля 2015г. федеральный закон о ГЧП направлен прежде всего на защиту интересов публичной стороны в проектах гЧп, содержит пробелы в области проработки обязательств пуб-

личного партнера, в области описания моделей ГЧП; тем не менее, эксперты сходятся во мнении, что принятие данного закона представляет собой значительный прогресс в сфере регулирования проектов ГЧП;

- отсутствие отраслевых нормативно-правовых актов о ГЧП (так как каждая отрасль имеет специфику: ЖКХ, транспортная отрасль, образовательная, медицинская, социальная сферы и другие);

- отсутствие диалога с бизнес-сообществом при разработке нормативных актов в сфере ГЧП;

- «забюрократизированность», сложность, непрозрачность и неэффективность процедуры принятия решений, отсутствие четких критериев отбора, инструкций для должностных лиц;

- завышенные требования к предполагаемым результатам проектов ГЧП со стороны публичного партнера, недостаточное качество инженерных изысканий, отнесение большей части риска на частного партнера при подготовке проектов публичной стороной;

- отсутствие института внешней независимой экспертизы формирования и соблюдения конкурсных процедур;

- недостаточное распространение информации о проектах ГЧП в открытых источниках информации.

Важным этапом в развитии ГЧП в России стало принятие Федерального Закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ, вступает в силу с 1 января 2016г.), разрабатывавшегося несколько лет. Данный закон будет способствовать решению ряда указанных выше проблем. Важными нормами данного закона представляются следующие:

- закреплена возможность возникновения частной собственности на публичную инфраструктуру; ранее участники соглашений ГЧП в данном отношении находились в неопределенном состоянии;

- введено достаточно четкое регламентирование процессов инициирования, разработки, оценки, принятия решения о реализации, определения частного партнера для реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства; это создает основу для разработки практических процедур и правил на уровне исполнительных органов власти - ведомств, заключающих соглашения о ГЧП;

- Определен перечень публичной инфраструктуры, которая может являться объектом соглашения о государственно-частном партнерстве. Данный перечень охватывает практически все отрасли: от социальной, коммунальной и транспортной инфраструктуры до энергетики и мелиоративных систем.

- Инвестор сможет подать заявку на создание объекта по собственной инициативе, не дожидаясь предложения со стороны публичного партнера. Однако вопрос компенсации затрат частного партнера на предпроектную подготовку в данном случае остался открытым. Кроме того, частный партнер уже на этапе подачи предложения должен предоставить банковскую гарантию в размере 5% объема прогнозируемого финансирования, то есть несет дополнительные расходы, в отличие от других возможных претендентов.

- предусмотрена возможность софи-нансирования проектов из бюджетных источников. Более того, законодателем гарантирована неизменность правил соглашения на весь период действия соглашения и предусмотрена возможность пересмотра условий соглашения в случае изменения макроэкономических условий и законодательства, напрямую затрагивающих проект (налоги, льготы и т. д.). При этом, если затраты публичного партнера будут выше, чем затраты частного, у частного партнера возникает обязанность передачи объекта в собственность государства по окончании срока соглашения.

- определены порядок, основные этапы и сроки рассмотрения проектов ГЧП. Однако уполномоченные органы не конкретизированы, их предстоит еще только определить правительственными подзаконными актами. Задержка в данном вопросе может затормозить практическую реализацию Закона.

- обязательным условием решения о реализации проекта ГЧП является сравнительное преимущество, которое определяется уполномоченным органом на основании соотношения чистых дисконтированных расходов бюджетных средств и объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта ГЧП, МЧП и при реализации госконтракта, муниципального контракта.

- выбор частным партнером субподрядчиков для выполнения своей части обязательств должен быть согласован с публичной стороной. Автор считает, что в отсутствие нормативно закрепленных правил и критериев согласования данная норма создает значительные коррупционные риски

Таким образом, федеральный закон не только определяет понятийную базу и общие правила, но и закрепляет конкретные процедуры.

Вместе с тем ряд препятствий в развитии ГЧП сохраняется даже с принятием закона. Далее должны быть определены и закреплены в правовом порядке:

- форма и требования к сведениям, которые должны содержаться в предложении о реализации проекта ГЧП, МЧП;

- порядок рассмотрения предложения о реализации проекта ГЧП, МЧП публичным партнером;

- порядок проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта ГЧП, МЧП и его рассмотрения на наличие сравнительного преимущества;

- порядок проведения переговоров в процессе подготовки и рассмотрения предложения о реализации проекта ГЧП, МЧП;

- порядок направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о ГЧП, МЧП;

- порядок проведения предварительного отбора участников конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, МЧП;

- порядок осуществления публичным партнером контроля над исполнением соглашения о ГЧП, МЧП;

- порядок мониторинга реализации соглашений о ГЧП.

Литература

1. Гагарин П. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития. // Финансовая газета. -11.04.2013г.

2. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопр. экономики. - 2008. - № 8. - С. 68-69.

3. Закон о Государственно-частном партнерстве: руководство по применению. Электронный ресурс. http:// pppcenter.ru/

4. Коновалова М.Е. Государственно-частное партнерство и его роль в струк-

турных преобразованиях экономики России. // Проблемы современной экономики, N 2 (34), 2010.

5. Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. Электронный ресурс: http://economy.gov.ru/minec/ activity/sections/privgovpartnerdev/

6. Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса. Электронный ресурс. http://pppcenter.ru/

7. Шмелева Е. Связующее звено (интервью с начальником отдела развития частно-государственного партнерства Департамента инвестиционной политики и развития МЭР РФ Марией Ярмаль-чук). //Российская газета. - 9 октября 2012г.

Main problems of development in private-

public partnership in Russia Zhamoletdinova L.M.

Moscow city university of management of the

government of Moscow Public-private partnership currently widespread in economically developed countries, began to develop in Russia. PPP includes a number of forms of cooperation that allows the state and the private sector to benefit mutually. The current level of development of PPP in Russia is less than one in developed countries in terms of volume and coverage of economic sectors. This is largely due to the newness of this form of cooperation for Russia, but there are objective obstacles and contradictions that have a negative impact on the development of PPPs. The article analyzes the main problems of development of PPP projects, the possible impact on them of the new federal law on PPP, are marked the priorities in the further development of the regulatory framework of PPP to solve the problems. Keywords: private-public partnership, development. References

1. Gagarin P. Public-private partnership: problems

and development prospects. // Financial newspaper. - 04/11/2013

2. M. Deryabina. Public-Private Partnership: Theory

and Practice // Vopr. economy. - 2008. - № 8. - p. 68-69.

3. Law on Public-Private Partnership: Application

Guide. Electronic resource. http:// pppcenter.ru/

4. Konovalova M.E. Public-private partnership and

its role in the structural transformation of the Russian economy. // Problems of the modern economy, N 2 (34), 2010.

5. Official website of the Ministry of Economic

Development of the Russian Federation. Electronic resource: http://economy.gov.ru/ minec/activity/sections/privgovpartnerdev/

6. Assessment of the development of PPP in Russia.

Business Opinion. Electronic resource. http:/ /pppcenter.ru/

7. Shmeleva E. A link (interview with the head of

the department for development of public-private partnership of the Department of investment policy and development of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation Maria Yarmalchuk). // Russian newspaper. - October 9, 2012

О

3

В

s

ff

го

e

9