CC BY
97
Основные проблемы предупреждения банкротства стратегических предприятий и организаций1
С.Б. Пугинский
заместитель руководителя Федерального агентства по промышленности
Сегодня одной из важных задач, стоящих перед государством в области развития оборонно-промышленного комплекса (ОПК) Российской Федерации, является восстановление платежеспособности стратегических предприятий и организаций, а также реализация мер, направленных на предупреждение их банкротства.
Несмотря на значительно возросшие объемы государственного оборонного заказа и, соответственно, производства продукции военного назначения, в оборонной промышленности сохраняется сложное финансово-экономическое положение, обусловленное в том числе значительным размером задолженности предприятий и организаций ОПК по обязательным платежам, образовавшейся за прошедшие годы.
Так, согласно предоставленным Федеральной налоговой службой (ФНС России) данным мониторинга финансового состояния стратегических предприятий и организаций по состоянию на 1 апреля 2007 года из 549 проанализированных стратегических предприятий и организаций 127 имеют признаки банкротства. Общая сумма задолженности стратегических предприятий и организаций по обязательным платежам, учет которых осуществляется налоговыми органами, составила 34 781,467 миллиона рублей. Из них 13 948,363 миллиона рублей - задолженность по обязательным платежам, свыше 500 тысяч рублей -задолженность, просроченная на 6 месяцев и более.
Значительная часть неплатежеспособных организаций ОПК - федеральные государственные унитарные предприятия. Принятые на законодательном уровне меры, направленные на повышение эффективности работы унитарных предприятий, такие как исключение из перечня доходов бюджета доходов от сдачи предприятиями имущества в аренду, пока не дали ощутимого результата.
Решение вопроса восстановления платежеспособности стратегических предприятий и организаций, а также своевременное принятие мер, направленных на предупреждение их банкротства во многом обусловлено четкой и скоординированной работой всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Законодательство Российской Федерации о несостоятельности наделяет органы государственной власти значительным объемом полномочий в сфере предупреждения банкротства стратегических предприятий и организаций. В частности, статьей 191 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» предусмотрен целый ряд мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, осуществляемых Правительством Российской Федерации, таких как:
• проведение учета и анализа финансового состояния;
• реорганизация стратегических предприятий и организаций;
1 По материалам доклада на Всероссийской конференции «Пять лет действия Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»: результаты и перспективы развития системы антикризисного управления, реструктуризации и финансового оздоровления должников», проходившей 30 октября 2007 года в Москве в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.
• реструктуризация задолженности перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами;
• досудебная санация стратегических предприятий и организаций и другие меры.
В целях обеспечения реализации указанных мер в период с 2005 по 2007 год Правительством Российской Федерации был принят ряд нормативных правовых актов, наиболее важными из которых являются следующие:
1) постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 792 «Об организации проведения учета и анализа финансового состояния стратегических предприятий и организаций и их платежеспособности», во исполнение которого приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 21 апреля 2006 года № 104 была утверждена Методика проведения ФНС России учета и анализа финансового состояния и платежеспособности стратегических предприятий и организаций, определяющая, помимо прочего, набор сведений, подлежащих предоставлению Федеральной налоговой службой федеральным органам исполнительной власти для проведения текущего анализа финансового состояния стратегических предприятий и организаций и их платежеспособности.
Действующую систему учета и анализа финансового состояния трудно назвать эффективной для принятия оперативных решений, поскольку она предусматривает предоставление сводной информации федеральным органом исполнительной власти лишь один раз в год.
Проведение учета и анализа финансового состояния стратегических предприятий и организаций и их платежеспособности, безусловно, необходимо для рассмотрения вопроса об оказании мер государственной поддержки. Однако его нельзя рассматривать как полноценную меру по предупреждению банкротства, поскольку такая мера в большей степени имеет вспомогательный характер. Конечным результатом проведения учета и анализа финансового состояния стратегических предприятий и организаций и их платежеспособности является
лишь выявление из общего числа стратегических предприятий и организаций тех предприятий и организации, которые имеют неудовлетворительную структуру баланса и обладают признаками несостоятельности;
2) постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2006 года № 301 «О реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса», согласно которому была образована Правительственная комиссия по обеспечению реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса.
Работа этого координационного органа в значительной степени обеспечивает надлежащее взаимодействие заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в рамках работы по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса, включенных в установленном порядке в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса и не являющихся стратегическими.
В целях оптимизации деятельности Правительственной комиссии в августе 2006 года были образованы две рабочие группы, в состав которых вошли представители различных федеральных органов.
Рабочая группа № 1 (при ФНС России) создана для проведения мониторинга финансового состояния и платежеспособности стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса.
К сожалению, при выявлении неплатежеспособных организаций в рамках функционирования этой рабочей группы налоговым органом нередко не учитываются факты признания арбитражными судами части решений налоговых органов о принудительном взыскании задолженности по обязательным платежам. На лицевых счетах целого ряда предприятий учтен значительный размер задолженности, являющейся, по су-
ществу, безнадежной вследствие пропуска налоговым органом сроков принятия решений о принудительном взыскании обязательных платежей, установленных налоговым законодательством. Кроме того, на указанную задолженность продолжают начисляться финансовые санкции.
Необходимо принять подзаконный акт, регламентирующий порядок списания такого рода безнадежной задолженности.
Рабочая группа № 2 создана при Министерстве энергетики и промышленности Российской Федерации (Минпромэнерго России) для подготовки мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса и рассмотрения вопроса о целесообразности подачи уполномоченным органом в арбитражный суд заявлений о признании банкротом.
На заседаниях Рабочей группы № 2 было рассмотрено положение 144 организаций. В результате было принято решение о нецелесообразности подачи в арбитражный суд заявлений о признании должника банкротом в отношении 58 организаций - вследствие различных причин, в отношении 28 предприятий - из-за положительной динамики развития производства, улучшения показателей финансово-экономической деятельности, успешной реализации программ финансового оздоровления, а также по причине отсутствия просроченной задолженности.
Пяти предприятиям было предоставлено право на реструктуризацию задолженности перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами. Четыре организации были преобразованы в федеральные казенные предприятия. В отношении трех организациий было принято решение об инициировании процедуры банкротства в связи с фактической утратой ими статуса стратегических и отсутствием государственного оборонного заказа.
В отношении девяти предприятий Рабочая группа № 2 приняла решение об обращении в правоохранительные органы и Федеральную службу безопасности Российской Федерации о проведении проверки деятельности прежнего или действующего ру-
ководства. Цель - выявление признаков преднамеренного или фиктивного банкротства и (или) совершения сделок по продаже имущества с нарушением существующего законодательства.
В большинстве случаев указанная Правительственная комиссия принимает решение о нецелесообразности инициирования налоговым органом процедуры банкротства в отношении предприятий, имеющих значительный размер просроченной задолженности в бюджет. Нередко такое отношение государства к процедуре банкротства подвергается критике.
Сторонники более активного инициирования процедуры банкротства со стороны уполномоченного органа оперируют весьма разумными доводами: например, затягивание решения вопроса об инициировании процедуры банкротства государством нередко приводит к подаче соответствующего заявления руководителем должника, заявляющего «свою» саморегулируемую организацию. Действительно, наличие столь сложного порядка инициирования процедуры банкротства государством не корреспондируется с правом директора федерального государственного унитарного предприятия инициировать процедуру, лишь уведомив об этом собственника. Однако различия в подаче заявления должником и уполномоченным органом ограничиваются в выборе саморегулируемой организации и не касаются степени участия государства в ходе самих процедур банкротства.
Поскольку в ряде случаев действия руководителей предприятий направлены на намеренное выведение возглавляемых предприятий из-под контроля собственника, необходимо внести в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» изменения, касающиеся обязанности руководителя согласовывать подобное решение с собственником имущества предприятия. Также, по всей видимости, назрела необходимость пересмотреть минимальный размер требований, предоставляющих кредитору право обращаться с заявлением о признании стратегической организации банкротом, в сторону их увеличения.
Надо сказать, что само по себе отсутствие процедуры банкротства на неплатежеспособном предприятии не препятствует наступлению тяжелых последствий в виде отчуждения основных средств в ходе исполнительного производства по заниженным ценам, ведущего к потере стратегических производственных мощностей. Этим фактом оперируют сторонники активизации государства по подаче заявлений о признании стратегических организаций банкротами, и его сложно опровергнуть. В ряде стран процедура банкротства на практике является основным способом ухода должника от ликвидации собственного бизнеса посредством исполнительного производства с целью проведения реабилитационных процедур.
Необходимо подчеркнуть, что только в том случае, если законодательство о банкротстве предусматривает действенный арсенал средств по сохранению бизнеса стратегических организаций, а процессуальное законодательство обеспечивает в первую очередь проведение примирительных процедур должника с кредиторами, процедура банкротства может служить интересам кредиторов, должника и государства. Вдобавок ко всему необходимо предусмотреть процедуру выделения бюджетных средств в различных формах на следующие цели:
• выкуп необходимого государству имущества,
• исполнение обязательств перед кредиторами,
• оплата вновь размещаемых акций и т. д.
Однако предусмотренный российским законодательством комплекс мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций как в ходе процедур наблюдения и внешнего управления, так и до введения указанных процедур является недостаточным, а в ряде случаев не реализуемым на практике. Об этом свидетельствует, в частности, практика проведения процедур банкротства, в ходе большинства которых стратегическое предприятие либо лишается основных производственных мощностей, либо ликвидируется. При этом не соблюдаются интересы государства не только как собственника и заказчика продукции, но и как кредитора, посколь-
ку в ходе процедур банкротства требования налогового органа нередко удовлетворяются в ничтожно малой мере.
Коротко остановимся на некоторых из предусмотренных законодательством мер по восстановлению платежеспособности стратегических организаций.
Одной из таких мер является реорганизация стратегических предприятий и организаций, имеющих признаки банкротства, однако проведение этой процедуры не решает задачу восстановления платежеспособности таких предприятий. Имеющиеся у стратегического предприятия (организации) обязательства (в том числе обязательства перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами) в ходе его реорганизации не погашаются и переходят к вновь созданным юридическим лицам либо юридическому лицу (в случае преобразования).
В то же время реорганизация способствует оптимизации имущественного комплекса стратегического предприятия и в комплексе с иными мероприятиями может осуществляться в целях восстановления платежеспособности должника - стратегического предприятия (организации).
Законодательство Российской Федерации предусматривает различный порядок принятия решения о реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий в зависимости от формы реорганизации (выделение, слияние, присоединение, разделение). Во всех случаях подготовка предложений о реорганизации конкретного федерального государственного унитарного предприятия и согласование проекта соответствующего решения осуществляются целым рядом заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Однако сроки и порядок подготовки указанных предложений, а также сроки и порядок согласования проекта такого решения о реорганизации нормативно не определены.
Поскольку основную долю от общего объема кредиторской задолженности стратегических предприятий и организаций составляет задолженность по налогам и сборам, а также начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом и по страхо-
вым взносам перед государственными внебюджетными фондами, проведение ее реструктуризации является одним из важнейших инструментов восстановления платежеспособности стратегических предприятий и организаций. Однако, несмотря на очевидную эффективность проведения реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами в целях предупреждения банкротства стратегических предприятий и организаций, а также восстановления их платежеспособности, эта мера применяется недостаточно широко.
Так, за весь период действия утвержденного порядка проведения реструктуризации задолженности предприятий оборонно-промышленного комплекса - исполнителей государственного оборонного заказа, включенных в перечень стратегических предприятий и организаций, по налогам и сборам, а также начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом и по страховым взносам перед государственными внебюджетными фондами решение о предоставлении права на такую реструктуризацию было принято лишь в отношении 33 (!) предприятий и организаций. При этом по состоянию на 1 июня 2007 года Федеральным агентством по промышленности выданы положительные заключения о целесообразности проведения реструктуризации в отношении 58 предприятий и организаций.
До настоящего времени государством фактически не осуществляется реализация таких мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, как содействие достижению соглашения стратегических предприятий и организаций с кредиторами о реструктуризации их кредиторской задолженности, в том числе путем предоставления государственных гарантий, и проведение досудебной санации стратегических предприятий и организаций.
В феврале 2007 года Минпромэнерго России был подготовлен и утвержден проект совместного приказа Министерства энергетики и промышленности Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России), устанавливающего порядок оказания содействия достижению соглашения стратегических предприятий и организаций с кредиторами о реструктуризации их кредиторской задолженности. Однако до сих пор Минфином России не утвержден проект совместного приказа.
Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» предусмотрены бюджетные ассигнования в виде субсидий стратегическим предприятиям оборонно-промышленного комплекса с целью предупреждения банкротства в следующих размерах: 3,5 миллиарда рублей - в 2008 году, 4,5 - в 2009 и 4,5 миллиарда рублей - в 2010 году. Однако до настоящего времени механизм предоставления указанных денежных средств в рамках осуществления досудебной санации стратегических предприятий и организаций не разработан. Причина - отсутствие согласованной позиции Минпромэнерго России и Минфина России по этому вопросу.
Резюмируя сказанное, необходимо отметить, что в сложившейся ситуации на федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие реализацию единой государственной политики в области обороннопромышленного комплекса и других отраслей народного хозяйства, возложено решение первоочередной задачи - применение всех имеющихся мер по финансовому оздоровлению предприятий и максимальное содействие органам, отвечающим за нормативное регулирование в соответствующей области, в подготовке необходимых нормативных правовых актов.
