CC BY
39
УДК [342.8:324](477)
САВКОВ А.П. Основные проблемы правового
обеспечения государственного управления избирательным процессом в Украине
В статье идет речь об уязвимости действующих правовых норм в отношении избирательного законодательства. Доказывается насущная необходимость внесения комплексных изменений в действующее избирательное законодательство, с этой целью вопрос самой избирательной системы в государстве требует принципиального разрешения, а в перспективе - осуществления кодификации с принятием Избирательного кодекса.
Ключевые слова: избирательное законодательство, Избирательный кодекс, избирательный процесс, государственное управление избирательным процессом.
Выборы как институт являются огромным достижением человечества, одним из основополагающих показателей демократичности и цивилизованности общества. Справедливые, свободные, нефальсифицированные выборы должны стать обязательным атрибутом развития нашего государства. В связи с этим большое значение приобретает правовое обеспечение государственного управления избирательным процессом.
После вступления в силу изменений, внесенных в Конституцию Украины согласно Закону Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 г № 2222-1У, проблема нормирования вопросов, связанных с избирательным процессом, приобрела особую актуальность. Распространение практики судебного разрешения дел о деятельности как собственно органов государственного управления, так и взаимоотношений органов государственного управления с элементами системы Центральной избирательной комиссии свидетельствует, с одной стороны, о становлении наконец демократических основ государства, а с другой - о, во-первых, несовершенстве действующих актов законодательства, несоответствии отдельных правовых норм другим, во-вторых, о недостаточном качестве действующих законов, положения которых являются несовсем конкретизированными, по-
скольку предполагают расширенное толкование. Особенно уязвимыми в данном контексте остаются действующие правовые нормы относительно избирательного законодательства, что обусловлено установленными различными процедурными сроками этого процесса, ограниченность которых, в свою очередь, обусловливает невозможность проведения длительных судебных процессов и, соответственно, необходимость высокого качества норм законодательства относительно всех аспектов, свя-занныхс проведением выборов.
Проблемам правового обеспечения государственного управления избирательным процессом в Украине посвящены научные труды многих отечественных теоретиков и практиков, таких как М.А. Байму-ратов, Н.И. Корниенко, В.Ф. Погорилко, М.П. Орзих, М.И. Ставнийчук, А.Ф. Фриць-кий, В.Н. Шаповал и другие. Так, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраэлян отмечают, что нужно обратить внимание на то обстоятельство, что не все избирательные права, которые опосредуются в реализации граждан, фактически составляют общественные отношения, которые возникают и требуют своего развития через правовое вмешательство1. Действительно, значительная их часть регулируется правом: выдвижение кандидатов, регистрация, предвыборная
агитация, образование и использование избирательного законодательства и т.д.
Вместе с тем значительная часть взаимоотношений обходится без правовой регламентации. Это поиск партнеров по коалиции, объединение в избирательные блоки, выявление неформальных лидеров и т.д. Эти элементы являются свидетельством того факта, что правовое регулирование избирательного процесса еще не исчерпало своих возможностей в развитии системы государственного управления избирательным процессом в Украине.
Интересна точка зрения О.В. Иванченко, который считает, что избирательное право представляет собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и других нормативно-правовых актах, регулирующих общественные отношения, деятельность субъектов, устанавливающую их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления2.
Целью нашей статьи является исследование современных особенностей управления избирательным процессом в Украинском государстве.
Для достижения этой цели решим следующие задачи:
1) проведем анализ современных взглядов на правовое обеспечение государственного управления избирательным процессом;
2) выясним специфику особого социально-политического статуса избирательного процесса в Украине;
3) дадим научный комментарий к некоторым законопроектам, касающимся рассматриваемой проблематики, и практические соображения по нему.
В целях обеспечения реальной возможности каждому гражданину реализовать его конституционно гарантированные избирательные права законодатель обязан срочно усовершенствовать законодательную базу, которой регламентируется избирательный процесс, и принять неотложные меры по обеспечению избирательных прав правовым и демократическим государством.
Уже стало странной традицией, что избирательные законы Украины принимаются или изменяются непосредственно перед выборами, причем как внеочередны-
ми, так и очередными. То есть отечественное избирательное законодательство является фактически чрезвычайным законодательством. Подобное законодательство принимают как в связи со стихийным бедствием, военным или чрезвычайным положением, чего не предусматривают и к чему заблаговременно не готовятся3.
Необходимо отметить, что действующее избирательное законодательство Украины характеризуется нестабильностью, отсутствием единой нормативной терминологии для разных видов выборов и многочисленными коллизиями. Кроме того, действующие законы о выборах народных депутатов Украины, о выборах Президента Украины и местных выборах содержат значительное количество нормативного материала (каждый закон достигает в среднем 80 страниц), который отчасти дублируется4.
Более основательной является точка зрения М.И. Ставнийчук относительно правового обеспечения государственного управления избирательным процессом. По ее мнению, систему комплексного института избирательного законодательства составляют прежде всего четыре группы законодательных актов. Основу этой системы составляет Конституция Украины.
Вторым основным элементом системы избирательного законодательства выступают собственно специальные конституционные избирательные законы: Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины», который фактически является модельным избирательным законом, а также законы Украины «О выборах Президента Украины», «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым», «О выборах депутатов местных советов и сельских поселковых, городских председателей», «О Центральной избирательной комиссии».
Третью группу составляют другие нормативно-правовые акты конституционного законодательства, в частности законы Украины «О гражданстве», «Об объединении граждан», «О государственных символах» и другие.
Четвертую, самую большую составляющую системы избирательного законодательства представляют отраслевые нормативно-правовые акты законодательства смежных отраслей, которыми регулируют-
ся определенные процедуры и институты избирательного права. Речь идет о нормах административного, жилищного, уголовного, уголовно-процессуального, финансового законодательства, которые уже определенный промежуток времени были задействованы в правовом регулировании выборов, а также новые для избирательного процесса нормы гражданского, гражданско-процессуального, трудового, пенсионного, хозяйственного, таможенного, информационного законодательства о связи, об образовании, банковское, налоговое, даже экологическое законодательство и т.д.5.
Проведенный анализ свидетельствует, что, к сожалению, ни один из авторов сегодня не относит к правовому обеспечению государственного управления избирательным процессом в Украине решения Конституционного, Верховного и других судов, которые играют ведущую роль в избирательном процессе. Уместно вспомнить назначение и проведение известного всем третьего тура выборов Президента Украины.
Избирательное законодательство должно выполнять роль стимулирующих норм для общественного прогресса одновременно с отражением общественных настроений и быть инструментом общественной стабильности. В условиях Украины это законодательство должно динамично развиваться, создавая условия для повышения эффективности работы государственной власти6.
Анализ показывает, что правовое обеспечение государственного управления избирательным процессом в Украине - это совокупность отношений, которые касаются основных мероприятий государственного существования общества: свободы, власти, суверенитета и т.д. Эти отношения получили название «конституционных». По своему происхождению они не являются юридическими в том смысле, что состоят объективно в любом государственно организованном обществе и в силу самого существования и развития общества представляют собой фактическую конституцию общества. Лишь на этой основе они и являются объектами правового регулирования.
Правовое обеспечение государственного управления избирательным процессом в Украине приобретает особенный социально-политический статус, поскольку играет клю-
чевую роль в публично-правовой системе Украины. Это объясняет повышенный интерес к проблеме. Только за последние два года в Верховною Раду Украины были представлены законопроекты, регулирующие сферу правового обеспечения государственного управления избирательным процессом Украины. Так, народными депутатами Ю.Б. Ключковс-ким и С.П. Подгорным за № 1401 от 28 марта 2008 года предложен проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины в связи с проведением местных выборов в отдельных административно-территориальных единицах». По мнению авторов, в связи с необходимостью законодательного обеспечения составления списков избирателей во время проведения внеочередных местных выборов в период до окончания первичного уточнения персональных данных Государственного реестра избирателей предлагается внести изменения в Закон Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей» и Закон Украины «О Государственном реестре избирателей».
Законопроектом предлагается установить следующее: до окончания первичного уточнения персональных данных Государственного реестра избирателей, что предусмотрено Законом Украины «О Государственном реестре избирателей», списки избирателей на избирательных участках для проведения местных выборов и местных референдумов будут составляться органами ведения Государственного реестра избирателей с использованием базы данных и программных средств, применяемых при подготовке списков избирателей для последних выборов, проводимых на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Установлен перечень должностных лиц, обязанных представить сведения об избирателях, необходимые для составления списков. При этом предлагается, чтобы на этот период Центральная избирательная комиссия определяла особенности порядка составления и уточнения списков избирателей.
Для проведения повторных, внеочередных или первичных местных выборов предлагается использовать обычные избирательные участки, образованные для проведения последних выборов на терри-
тории соответствующей административно-территориальной единицы. При этом в избирательном Законе предусмотрено устранить определенные несогласованности в сроках, установленных для проведения промежуточных выборов.
В связи с этим предусматриваются изменения, направленные на оптимизацию сроков представления списков избирателей и связанных с ними сроков формирования участковых избирательных комиссий. Поскольку длительность избирательного процесса различна для разных видов местных выборов, предлагается, чтобы выдвижение кандидатов начиналось со дня, следующего после дня начала соответствующего избирательного процесса.
Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из Государственного бюджета Украины и местных бюджетов.
Принятие закона законодательно обеспечит составление списков избирателей во время проведения местных выборов и местных референдумов до окончания первичного уточнения персональных данных Государственного реестра избирателей и будет способствовать реализации гражданами Украины права голоса во время проведения местных выборов и местных референдумов.
Главным научно-экспертным управлением аппарата Верховной Рады Украины этот законопроект отклонен.
На наш взгляд, предложенные в названном проекте изменения в целом могли бы улучшить состояние правового регулирования названной сферы общественных отношений и способствовали бы устранению препятствий, существующих на пути организации и проведения внеочередных выборов, в частности и в связи с тем, что не закончено формирование Государственного реестра избирателей.
Вместе с тем по результатам анализа законопроекта считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Подпунктом 1 пункта 1 раздела I проекта вносится изменение в ч. 3 статьи 14 Закона Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей», устраняющее коллизию между нормами статьи, в которую вносятся изменения, и некоторыми положениями статей 78 и 79
Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине». Поддерживая предложение об устранении противоречий между законами, обращаем внимание на необходимость пересмотра положений вышеуказанных статей Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», где говорится о назначении Верховной Радой Украины внеочередных выборов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей, поскольку Конституция Украины не относит к полномочиям Верховной Рады Украины решение вопроса о досрочном прекращении полномочий местных советов или сельских, поселковых, городских председателей.
Подпунктом 6 пункта 1 и подпунктом 3 пункта 2 раздела I проекта предлагается дополнить «Заключительные положения» Закона Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей» и Закона Украины «О Государственном реестре избирателей» новыми нормами. Их сущность заключается в возложении на Центральную избирательную комиссию «до окончания первичного уточнения персональных данных Реестра списков избирателей» полномочия определять «особенности порядка составления и уточнения списков избирателей для проведения местных выборов и местных референдумов».
По нашему мнению, установление подзаконными актами исключительного, отличного от определенного законодательными актами регулирования избирательных правоотношений не соответствует требованиям ч. 2 статьи 19 Конституции Украины, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом,предусмотренными Конституцией и законами Украины и п. 1 ч. 1 статьи 92 Конституции Украины, согласно которому права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод, основные обязанности гражданина определяются исключительно законом.
Вызывает также замечания название законопроекта, поскольку в нем вопреки законодательной технике и законодательной практике указывается не на то, какие правовые нормы урегулированы в данном законо-
проекте, а на то, в связи с чем предлагается законопроект, т.е. обосновывается необходимость принятия такого документа.
Проблемы дальнейшего совершенствования правового обеспечения государственного управления избирательным процессом в Украине остаются насущными до сих пор, что свидетельствует о становлении и развитии этой сферы.
Так, законопроекты, которые вносятся в Верховною Раду Украины относительно правового обеспечения государственного управления избирательным процессом, рассматриваются частично и разрозненно. Например, 11 июня 2008 года под регистрационным № 2630 Ю.Б. Ключковским и С.П. Подгорным был внесен проект закона Украины «О территориальной организации выборов и референдумов в Украине». Этот проект закона предлагает урегулировать территориальную организацию выборов и референдумов в Украине как упорядоченную совокупность (систему) специальных территориальных единиц (избирательных округов и избирательных участков).
Заметим, что Главное научно-экспертное управление выразило мнение о целесообразности отклонения этого проекта закона.
Законопроект разработан с целью совершенствования подготовки к проведению выборов и референдумов в Украине, обеспечения формирования системы их территориальной организации путем единого подхода к проведению выборов Президента Украины, народных депутатов и всеук-раинского референдума в едином общегосударственном округе, что должно более полно обеспечивать, по мнению разработчиков, избирательные права граждан.
Основной задачей законопроекта является создание правовых предпосылок для формирования постоянной сети территориальных избирательных образований - участков и округов. Участковые или окружные избирательные комиссии (комиссии референдума) остаются временными органами, на период избирательного процесса (референдума).
По результатам рассмотрения законопроекта «О территориальной организации выборов и референдумов в Украине» считаем целесообразным высказать некоторые соображения и предложения.
Проектом предлагается создать единую систему постоянно действующих территори-
альных избирательных округов и избирательных участков для проведения общенациональных выборов (президента и народных депутатов Украины) и референдумов. Вместе с тем, в статье 1 указанного проекта, которая определяет систему территориальной организации выборов и референдумов, указано, что «соответствующим законом» система организации каждых местных выборов определяется отдельно и что законом могут устанавливаться дополнительные составляющие территориальной организации выборов и референдума. То есть законопроект касается только общенациональных выборов и всеукраинских референдумов. Кроме того, поскольку в Пояснительной записке определено постоянство системы образованных избирательных округов и участков, постоянными, согласно законопроекту, являются лишь обычные избирательные участки.
Именно поэтому мы предлагаем отдельные положения действующих законов Украины, касающихся проведения выборов и референдумов, выделить и объединить в самостоятельный закон. По нашему мнению, если такое не сделать, это не будет способствовать ни унификации избирательных процедур, ни консолидации правовых норм, которые их регулируют. Это приведет лишь к путанице при подготовке к проведению конкретных выборов или референдумов.
Принятие закона «О территориальной организации выборов и референдумов в Украине» на сегодняшнем этапе требует внесения существенных изменений в действующее законодательство о выборах и значительных финансовых затрат.
Неясным остается вопрос о компетенции постоянно действующих избирательных участков на период между выборами и их составе. Если ввести систему профессиональных избирательных комиссий, которые создаются не политическими силами, то можно подвергнуть сомнению легитимность результатов любых выборов, поскольку Украина еще не вышла на уровень достаточного внутреннего доверия к своим избирательным системам, избирательным органам и, как следствие, к органам местной власти. Поэтому не следует категорически, по нашему мнению, отходить от принципа представительства политических сил, поскольку это является одной из основ выявления демократии и доверия населения к избирательным органам.
Не до конца решенным является положение о местонахождении постоянно действующих избирательных комиссий, поскольку, как правило, конкретные помещения их временного размещения принадлежат определенным предприятиям, организациям, учреждениям, органам власти. Основания и порядок использования указанных помещений проектом закона не предусмотрены.
Статья 18 законопроекта предусматривает получение согласия иностранного государства на образование на территории дипломатических представительств Украины избирательных участков. Такое положение не согласуется с правом Украины самостоятельно организовывать избирательные участки и сам процесс голосования на территории собственного дипломатического представительства.
В Пояснительной записке к проекту закона указано, что он связывается и согласуется с проектом закона «О Государственном реестре избирателей» (п. 4). Кроме того, что последний закон вступил в силу с 1 октября 2007 года, никаких норм, которые бы указывали на необходимость создания постоянно действующих избирательных комиссий, он не содержит. Органами ведения Государственного реестра логично выступают постоянные структурные подразделения государственных администраций и исполкомов, хотя порядок создания избирательных комиссий совсем другой.
Не отрицая необходимости унификации избирательного законодательства относительно территориальной организации выборов и референдумов в Украине, мы считаем, что на современном этапе нецелесообразно принимать отдельный закон, который бы регулировал вопрос такой организации выборов и референдумов. Необходимо, по нашему мнению, комплексно внести изменения в действующее избирательное законодательство, принципиально решив с этой целью вопрос самой избирательной системы в государстве, а в будущем осуществить кодификацию, приняв Избирательный кодекс Украины.
Таким образом, на наш взгляд, фундаментом для всей правовой системы и правового обеспечения государственного управления избирательным процессом в Украине должна стать высшая юридическая сила - Конституция Украины.
Стабильность Конституции должна быть признана непосредственным условием развития правового обеспечения государственного управления избирательным процессом. При этом стабильность нужно понимать не как отсутствие изменений и корректив со временем, а как обоснованность, гарантированность, соответствие данному этапу развития государства.
Двойной процесс правового обеспечения государственного управления избирательным процессом в Украине заключается в том, что, с одной стороны, идет подготовка новых проектов законов, регулирующих избирательное законодательство, а с другой - продолжается внесение изменений и дополнений в действующие законы. Мы считаем, что в дальнейшем такая ситуация невозможна, поскольку для подлинной стабильности в социальной и политической жизни общества нужно стабильное современное правовое обеспечение управления избирательным процессом. Такое управление будет способствовать конструктивному решению государственно-правовых противоречий и определению перспектив развития государства.
1 Дмитриев Ю.А. Избирательное право и процесс в РФ / Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. // Серия «Высшее образование». Р-н-Д: Изд-во «Феникс», 2004. 238 с.
2 Иванченко А.В. Избирательные комиссии в РФ: история, теория, практика. М.: Весь мир, 1996. 483 с.
3 Погорилко В.Ф. Теоретические проблемы выборов как формы непосредственной демократии // Украина. Выборы-98: Опыт. Проблемы. Перспективы: материалы международной научно-практической конференции: тезисы док. М.: Изд-во ЦИК, 1999. С. 25-28.
4 Федорченко Ф. Институт внеочередных выборов в Верховную Раду Украины в системе национального конституционного права // Вестник ЦИК. 2007. № 3. С. 42-46.
5 Ставнийчук М.И. Актуальные вопросы систематизации избирательного законодательства // Украина. Выборы-98: Опыт. Проблемы. Перспективы: материалы международной научно-практической конференции: тезисы док. М.: Изд-во ЦИК, 1999. С. 38-39.
6 Лавринович О.В. Избирательное законодательство Украины: история становления и перспективы развития // Украина. Выборы-98: Опыт. Проблемы. Перспективы: материалы международной научно-практической конференции: тезисы док. М.: Изд-во ЦИК, 1999. С. 48-51.
