CC BY
72
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
УБУШИЕВА А.Н.
ЭВОЛЮЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭЛЕКТОРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ВЫБОРАМ В ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ
Аннотация: В статье рассматривается эволюция регионального избирательного законодательства. Сделан вывод о том, что современное избирательное законодательство Республики Калмыкия воспроизводит тенденции федерального законодательства.
Ключевые слова: избирательное законодательство, выборы, законодательный орган, Народный Хурал.
Выборы — важный компонент современной российской политической системы, базовый институт политического волеизъявления народа как источника власти. Как важнейший инструмент демократизации общества они призваны обеспечивать легитимность и легальность существующей власти, официально устанавливают соотношение политических сил (партии, их коалиции), служат важнейшим каналом представления в органах власти интересов различных общественных групп. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее — Конституция РФ) свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, осуществляющего свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно посредством проведения выборов происходит формирование представительных (законодательных) органов власти в Российской Федерации. Регулярные выборы представительных органов власти представляют собой открытый и конкурентный процесс, который является важнейшим элементом контроля избирателей за их деятельностью. В России электоральное законодательство продолжает динамично развиваться. За последние два года в рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» было внесено 14 изменений. Соответственно, в субъектах Федерации либо принимаются новые избирательные законы, либо вносятся изменения в действующие. В связи с этим избирательное законодательство о выборах представительных органов государственной власти приобретают особую социально-политическую значимость.
В настоящее время наблюдается повышенный интерес к избирательной проблематике как в научной литературе, так и со стороны средств массовой информации в период проведения выборов. Тем не менее, несмотря на значительный объем исследований современного состояния избирательной системы РФ, многие принципиальные вопросы правового регулирования избирательных отношений в субъектах РФ освещаются и преподносятся фрагментарно и противоречиво.
Что касается проблематики законодательства о выборах депутатов парламента Республики Калмыкия, то в настоящее время она представлена небольшим количеством трудов. Так, электоральные процессы Калмыкии рассматриваются в работах российских политологов А. Любарева, А. Кынева, А. Иванченко [1, 2, 3]. Формирование и становление законодательной базы выборов ИХ РК рассматривается в работах калмыцких научных деятелей К. Максимова, Е. Гунаева, Л. Буриновой [4, 5, 6]. Все вышесказанное обуславливает актуальность и значимость темы данной статьи.
Базовым нормативно-правовым источником регулирования выборов служит Конституция РФ. Ряд статей Конституции РФ (ст. 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117,130), а также п. 3, 5, 7, 8 второго раздела Конституции РФ содержат конституционные основы современной избирательной системы. Важную часть нормативной правовой основы регламентации выборов составляют нормативные документы (инструкции, разъяснения, методические рекомендации) Центральной избирательной комиссии РФ, посвященные различным этапам федеральных выборов, а также вопросам проведения выборов в субъектах РФ.
По законодательству РФ, выборы - это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в цепях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица [7].
В Республике Калмыкия законодательным органом является Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия (далее - НХ РК), который состоит из 27 депутатов, избираемых сроком на пять лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Калмыкии формирование нового, постсоветского регионального законодательного органа произошло раньше, чем в некоторых других субъектах федерации. Уже 30 апреля 1993 года (за полгода до демонтажа советов Президентом Б.Н. Ельциным) были упразднены Советы народных депутатов Калмыкии и создан
152
No 2(29), 2014 г.
Временный Парламент Республики Калмыкии в составе 25 депутатов из числа действующего Верховного Совета РКIX созыва. Только в Калмыкии был создан законодательный орган власти на переходный период, что позволило развернуть активную законотворческую деятельность раньше, чем в других регионах. На сегодняшний день в республике работа представительного органа власти ограничивается пятью созывами (табл. 1).
Таблица 1.
Данные о выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия
Созыв НХ РК Дата проведения выборов Срок полномочий (лет) Нормативно-правовой акт, регулирующий выборы
ФЗ Республиканские законы
I 16 октября 1994 г. 4 Указы Президента РФ 1993 г. Закон РК от 8.09.1994 г. № 248-IX
II 18 октября 1998 г. 5 Федеральный закон от 6.12.1994 г. №56-ФЗ; Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ Закон РК от 23.09.1996 г. № 50-1-3; Закон РК от 31.07.1998 г. № 120-1-3
III 7 декабря 2003 г. 5 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ Закон РК от 08.07.2003 г. № 334-II-3
IV 2 марта 2008 г 5 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ Закон РК от 08.07.2003 г. № 334-II-3
V 8 сентября 2013 г. 5 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ Закон РК от 22.12.2010 г. № 244-IV-3
Точкой отсчета и определяющим фактором развития избирательного законодательства субъектов РФ является принятие на федеральном уровне нормативных актов, регулирующих избирательные права граждан Российской Федерации, и их изменения. Региональные законы практически дословно воспроизводят нормы федеральных законов. В Калмыкии 1 июня 1994 года состоялось первое чтение проекта закона «О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия первого созыва». В Парламент поступило 75 предложений, был рассмотрен альтернативный законопроект, подготовленный Общественным комитетом по защите Конституции, гражданства и прав человека. В результате широкого общественного обсуждения с учетом предложений и замечаний из первоначального проекта были исключены три статьи, а 32 статьи были подвергнуты корректировке, принято 40 поправок из 75 внесенных предложений. 8 сентября 1994 года на 23 сессии Парламента РК во втором окончательном чтении был принят закон «О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Калмыкии первого созыва» (далее - Закон 1994 года) [8]. Выборы депутатов в Народный Хурал первого созыва со сроком полномочий на четыре года в количестве 27 человек были назначены Указом Президента РК на 16 октября 1994 года. В связи с тем, что в этот период на федеральном уровне в стране отсутствовал законодательный акт о едином порядке и механизме проведения выборов, Закон 1994 года являлся единственным нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы, связанные с их организацией и проведением.
Как видно из таблицы 1, к выборам депутатов регионального парламента Калмыкии второго созыва в республике сменилось два закона о выборах депутатов законодательного органа власти субъекта. Так, 12 сентября 1996 года Народный Хурал РК на 21 сессии принял Закон РК от 23 сентября 1996 г. № 50-1-3 «О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» (далее - Закон 1996 года) [9], измененный в 1997 году один раз. Спустя два года был принят новый Закон РК о парламентских выборах от 31 июля 1998 года № 120 I 3 (далее Закон 1998 года) [10], подвергшийся редакциям дважды в том же году до выборов и после еще трижды в 1999 и 2001 годах. Избрание депутатов Парламента РК третьего и четвертого созывов регламентировалось Законом РК от 08.07.2003 года № 334 П-З «О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» (далее - Закон 2003 года) [11]. К выборам депутатов НХ РК четвертого созыва в этот закон было внесено 7 поправок и еще 5 после выборов. Депутатский корпус действующего в настоящее время пятого созыва избирался по новому Закону РК от 22 декабря 2010 года № 244-IV-3 «О некоторых вопросах проведения
153
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
выборов депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» (далее - Закон 2010 года) [12], в который еще до проведения голосования было внесено восемь поправок.
Столь динамичное развитие регионального избирательного законодательства напрямую связано с изменениями федеральных законов. Зимой 1994 года был принят первый Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (с изм. на 30.03.1999 г.). В связи с этим Закон 1994 года о выборах депутатов НХ РК вызвал ряд замечаний со стороны ЦИК РФ и со стороны ад министрации Президента РФ. Но в Калмыкии закон был принят раньше, поэтому ряд положений регионального закона противоречил российскому закону. Кроме того, в Закон 1994 года поправки вносить было нельзя, так как он разового действия -только для выборов депутатов НХ РК первого созыва. Все это подтолкнуло региональный Парламент Калмыкии принять новый закон о выборах депутатов НХ РК - Закон 1996 года (не был применен на практике). Однако уже осенью 1997 года Государственная Дума РФ приняла новый Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» » (с изм. на 11.06.2002 г.). Это обусловило принятие в 1998 году третьего по счету регионального закона о выборах в НХ РК, разработанного с учетом рекомендаций модельного закона «О выборах депутатов (членов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», одобренного Научно-методическим советом при Центральной избирательной комиссии РФ. В настоящее время действуют нормы третьего по счету Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 04.06.2014 г.). Новый федеральный закон имеет принципиальные отличия от ранее действовавшего, республиканский Закон 1998 года принимался задолго до его появления и соответственно не учитывал его новелл, а также по результатам юридической экспертизы Федерального управления Министерства Юстиции РФ по Южному федеральному округу, проведенной в 2002 году, не соответствовал Конституции РФ. Все это требовало приведения регионального закона Калмыкии в соответствие с федеральным законодательством. По мнению депутатов НХ РК второго созыва, целесообразным представлялось не вносить изменения и дополнения в действующий на тот момент закон, а полностью разработать новую редакцию данного закона, что и было сделано 3 июля 2003 года на 32 сессии Парламента РК [13]. Принятие действующего в настоящее время Закона 2010 года также обусловлено введением обширных изменений и поправок в федеральное законодательство.
Нормативно-правовое регулирование выборов обязательно рассматривает следующие аспекты: избирательные системы региональных выборов, порядок их назначения, принципы избирательного права и статус избирателей, образование избирательных округов, порядок формирования и ключевые полномочия избирательных комиссий, роль избирательных объединений (блоков), выдвижение кандидатов, списков кандидатов и их регистрацию, статус кандидатов, наблюдателей и доверенных лиц, предвыборную агитацию, финансирование выборов, организацию голосования и порядок определения результатов выборов (повторное голосование, повторные выборы и выборы депутатов вместо выбывших), порядок разрешения жалоб и споров, ответственность за нарушение избирательных прав граждан [14]. Поэтому структура и содержание законов о выборах депутатов НХ РК практически не менялись. Закон 1994 года включал 9 глав, 51 статью. Количество глав в Законе 1996 года совпадало с количеством в предыдущем законе - 9 глав, но количество статей увеличилось на 13-64 статьи. Законы Калмыкии о выборах депутатов парламента 1998 и 2003 гг. очень обширные и детализированные, они состоят из 11 глав, 85 статей и 12 глав, 89 статей соответственно. Законы 1998 и 2003 гг. определяли порядок организации и проведения выборов депутатов Парламента Калмыкии, а также гарантии реализации гражданами РФ конституционного права избирать и быть избранными в НХ РК. Закон 2010 года значительно сократился по объему, состоит из 50 статей без деления на главы. Он регулирует лишь отдельные вопросы организации и проведения выборов депутатов НХ РК, а также определяет дополнительные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права избирать и быть избранными в Парламент РК. При этом к отношениям, не урегулированным законом, применяются нормы федерального законодательства и Закона РК от 25.04.2003 года № 321-II-3 «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума Республики Калмыкия» (ред. от 29.06.2010 г.).
Основными параметрами избирательной системы, которые подверглись изменениям в ходе развития избирательного законодательства на федеральном и региональном уровнях, являются следующие:
154
No 2(29), 2014 г.
— тип избирательной системы (маж. - мажоритарная, пропорц. - пропорциональная, смеш. - смешанная);
— определение избирательных округов;
— соотношение мандатов, распределяемых по пропорциональной и мажоритарной системам;
— специфика мажоритарной составляющей выборов (изменение размеров избирательных округов);
— подписи зарегистрированных избирателей, необходимые для регистрации;
— избирательные фонды;
— избирательные залоги (устанавливаются в % от предельного расходования средств
избирательного фонда кандидатов, списков кандидатов);
— размер заградительного барьера;
— методика распределения мандатов между списками (ХН - метод Хэйра Нимейера, О -метод д’Ондта, Тюм. - тюменская методика, Имп. - метод Империали) (табл. 2).
Таблица 2.
Основные параметры избирательной системы на выборах депутатов НХ РК
Основные параметры I созыв II созыв III созыв IV созыв V созыв
Система маж. маж. смеш. пропорц. пропорц.
Соотношение 0/27 0/27 15/12 27/0 27/0
Специфика мажоритарной составляющей 18 - одноманд., 9 - девятиманд. 15 - одноманд., 3 - пятим анд. 13 - четырехманд.
Подписи 10%-по одноманд., 5% - по многоманд. 1,7% - по одноманд., не < 1,5, но не > 2% - по многоманд. 2% 2% 0,5 %
Барьер - - 10% 7% 5%
Методика относительного большинства относительного большинства О ХН Тюм.
Избирательные залоги 100-кратный размер МРОТ - 15% 15% -
Избирательные фонды 100-кратный размер МРОТ не > чем в 150 раз МРОТ 1 млн. руб. маж., 2 млн. руб. пропорц. 2 млн. руб. 10 млн. руб.
Min и Мах число кандидатов в списке (чел.) не < 14 и не > 18 не > 30 не > 40
Данные таблицы 2 показывают, что в Калмыкии, в соответствии с законодательством РФ, произошла смена избирательной системы с мажоритарной на полностью пропорциональную. При выборах депутатов калмыцкого Парламента первого созыва устанавливалась мажоритарная система выборов относительного большинства, по которой 18 депутатов НХ РК избирались по одномандатным избирательным округам, образуемым в районах и г. Элисте в границах административно-территориального деления, а 9 депутатов - по единому (и единственному) общереспубликанскому многомандатному избирательному округу, выдвинутому президентом республики. Выборы депутатов НХ РК второго созыва также проводились по мажоритарной системе, но поменялся порядок образования избирательных округов: 3 многомандатных и 15 одномандатных избирательных округа, образуемых на всей территории Республики Калмыкия на основе средней нормы представительства избирателей, с допустимым отклонением не более чем на 10 %, а в отдаленных местностях — не более чем на 15 %.
С 15 июля 2003 года для субъектов РФ была введена обязательная норма об участии партийных списков в выборах законодательных органах власти субъектов РФ: не менее половины депутатских мандатов в законодательном органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат
155
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученным каждым из списков кандидатов. Таким образом, на выборах 2003 года была введена смешанная избирательная система, по которой 15 депутатов избиралось по пропорциональной системе, а 12 депутатов из 27, как и ранее, избирались в мажоритарных округах. Выборы депутатов проводились по трем четырехмандатным избирательным округам и одному республиканскому округу пропорционально числу голосов избирателей, проголосовавших за списки кандидатов в депутаты, поданных избирательными объединениями и избирательными блоками.
К выборам депутатского корпуса четвертого созыва в Калмыкии введена полностью пропорциональная избирательная система: избрание происходило по единому республиканскому избирательному округу, включающему в себя всю территорию Калмыкии, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. На выборах 2013 года была также полностью сохранена пропорциональная система.
Первоначально выборы депутатов парламента назначались Президентом РК, с 1998 года—Народным Хуралом. В 2004 году в избирательное законодательство по инициативе председателя Центральной избирательной комиссии РФ А. А. Вешнякова были внесены изменения, в соответствии с которыми введён единый день голосования на выборах регионального и местного уровня — первое или второе воскресенье марта. По Закону 2003 года, днем голосования на выборах в НХ РК являлось второе воскресенье марта, в котором истекает срок полномочий депутатов НХ РК. Между выборами в третий и четвертый созыв Парламента РК в федеральном законодательстве произошли изменения, в 2005 году было решено установить для проведения выборов два «единых избирательных дня» в году. Согласно этим поправкам, если прошлые выборы законодательного органа субъекта РФ прошли в период с 1 ноября по 31 марта, то следующие выборы проводятся во второе воскресенье марта, если в период с 1 апреля по 31 октября - во второе воскресенье октября. Однако осенью 2012 года все основные выборы в стране было решено перенести на единственный день в году - второе воскресенье сентября, что закреплено в новом Законе 2010 года. Днем голосования на выборах НХ РК является второе воскресенье сентября, в котором истекают сроки полномочий парламента или его депутатов, а если сроки полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва — день голосования на указанных выборах.
Право выдвижения кандидатов в депутаты НХ РК первого созыва принадлежало избирательным объединениям, их блокам, группам избирателей по месту жительства и работы, Президенту РК по общереспубликанскому списку, составляемому по рекомендации общественности, гражданам в порядке самовыдвижения. На выборах 1998 года было отменено право Президента РК выдвигать кандидатов в депутаты. На выборах в третий созыв НХ РК в 2003 году право выдвижения кандидатов предоставлялось гражданам РФ, обладающим пассивным избирательным правом, а также избирательным объединениям и блокам. Летом 2005 года в федеральном законодательстве был отменен институт избирательных блоков. В связи с чем в последующих региональных законах Калмыкии были изменены положения об объединениях. Таким образом, на всех следующих выборах депутатов НХ РК право на выдвижение списка кандидатов принадлежит только избирателям в порядке самовыдвижения и избирательным объединениям. Гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в любое избирательное объединение с предложением включить его в список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением. При поддержке этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии она подлежит обязательному рассмотрению политической партией.
В отношении финансового аспекта проведения выборов в региональном законодательстве отметим следующие особенности. Финансирование мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов в НХ РК, осуществляется за счет средств, выделяемых из федерального бюджета и бюджета РК. Если согласно Закону 1998 года данные средства расходовались согласно смете расходов на проведение выборов, утвержденной Парламентом РК по представлению Избирательной комиссии РК, то в последующих законах - в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов республиканского бюджета. Особенностью Закона 1998 года было то, что он предусматривал возможность, согласно которой расходы по подготовке и проведению выборов могли оплачиваться за счет кредитов банков без иностранного участия в их уставном капитале, предоставляемых Избирательной комиссии РК на конкурсной основе. При этом допустимый объем средств не мог превышать сумму, содержащуюся в отчете Избирательной комиссии РК о расходовании средств при подготовке и проведении предыдущих выборов депутатов Народного Хурала, с учетом изменения установленного федеральным законом минимального размера
156
No 2(29), 2014 г.
оплаты труда. Полученные кредиты, включая начисляемые на них проценты, покрывались органом исполнительной власти РК, для которого эти кредиты являлись долговым обязательством.
На выборах первого созыва НХ РК каждый кандидат для выдвижения вносил на счет Избирательной комиссии РК в качестве депозита избирательный залог в 100 кратном размере минимальной заработной платы, установленной на данный период законодательством РФ, который возвращался в случае, если кандидат набирал не менее 5 % голосов избирателей, включенных в списки по соответствующему избирательному округу. Закон 1998 года отменил избирательный залог, необходимый для регистрации кандидата в депутаты, но уже в Законе 2003 года к нему вновь вернулись. Была предоставлена возможность как внесения избирательного залога, так и сбора подписей избирателей, и последующий возврат залога. На выборах 2003 года размер избирательного залога составлял 15 % от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда: для самовыдвиженца и кандидатов, выдвигаемых по многомандатному округу, — 150 тыс. руб., а для избирательного объединения и блока 300 тыс. руб. Размер залога в 15 % сохранился на выборах депутатов Парламента РК четвертого созыва. На выборах 2013 года избирательный залог как институт, позволявший обходить необходимость регистрации по подписным листам, требования к которым являются излишне жесткими, был отменен в связи с изменениями, произошедшими в федеральном законодательстве в 2009 году.
Кроме этого, для регистрации кандидаты должны собрать в свою поддержку подписи избирателей. Сбор подписей может осуществляться по месту жительства, а также в других местах, где проведение предвыборной агитации и сбор подписей не запрещены законом. На выборах 2013 года сбор подписей в поддержку списка кандидатов был другой. Так, в поддержку выдвижения списков кандидатов могли собираться подписи избирателей в порядке, который определяется законом. Если политическая партия получала мандат в Государственной Думе РФ, то она освобождалась от сбора подписей.
На выборах 1998 года не допускалась регистрация одного и того же кандидата более, чем в одном избирательном округе. На выборах депутатов в НХ РК третьего созыва одно и то же лицо могло быть зарегистрировано одновременно по ед иному республиканскому округу и по многомандатному округу, если он выдвигался одним и тем же избирательным объединением или блоком. На выборах 2008 и 2010 гг. не допускалась регистрация одного и того же лица более, чем в одном списке.
Для регистрации кандидатов в депутаты в зависимости от того, кем он выдвигается, предусматривается свой пакет документов. С развитием избирательного законодательства происходило увеличение объемов сдаваемых кандидатами документов, что привело к ухудшению ситуации с ограничениями пассивного избирательного права. Первоначально пакет включал: подписные листы избирателей, документ о внесен™ избирательного залога, заявление кандидата в депутаты о согласии баллотироваться по данному избирательному округу, решение соответствующего органа избирательного объединения, группы избирателей о выдвижении кандидата в депутаты по избирательному округу, представление Президента РК о выдвижении кандидатов в депутаты по общереспубликанскому многомандатному избирательному округу. В дальнейшем были добавлены списки кандидатов, нотариально удостоверенная копия документа, подтверждающего факт внесения записи об избирательном объединении в единый государственный реестр юридических лиц; нотариально удостоверенная копия устава соответствующей политической партии; решение (решения) съезда избирательного объединения о выдвижении списка (списков) кан ди датов; список уполномоченных представителей избирательного объединения с указанием сведений о них; оформленные в установленном порядке доверенности уполномоченных представителей избирательного объединения по финансовым вопросам. Вдобавок, в настоящее время представляются сведения о размере и об источниках доходов каждого кандидата из республиканского списка кандидатов, а также об имуществе, принадлежащем каждому кандидату, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Установлены дополнительные ограничения - каждый из кандидатов должен предоставить письменное уведомление о том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, не владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами.
Кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной комиссии. При этом избирательные фонды кандидатов на выборах 1998 и 2003 гг. создавались за счет:
— собственных средств кандидата, предельный размер которых не может превышать МРОТ, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 10 раз;
157
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
— средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком, предельный размер которых не может превышать МРОТ, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 50 раз;
— добровольных пожертвований физических и юридических лиц;
— средств, выделенных окружной (территориальной) избирательной комиссией зарегистрированным кандидатам в равных размерах.
На выборах 2008 и 2013 гг. фонды образовывались только за счет собственных средств избирательного объединения, которые в совокупности не могли превышать 50 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда избирательного объединения, а также добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем соответственно 5 % и 50 %. Избирательные фонды не могут состоять из средств, поступивших из иностранных государств.
Закон 1998 года предоставлял право досрочного голосования и определял порядок досрочного голосования в помещении избирательной комиссии. На дальнейших выборах данное право было отменено. Но появляется положение об открепительном удостоверении для избирателей, у которых не будет возможности прибыть в день голосования в помещение для голосования. Прописывается статья, разъясняющая порядок голосования вне помещения для голосования в отношении избирателей, которые не могут по уважительным причинам самостоятельно прибыть в помещение.
Если на выборах 1998 года голосовать можно было «за» и «против всех зарегистрированных кандидатов», то с 2006 года графа «против всех» была исключена на федеральном уровне из избирательных бюллетеней.
Что касается заградительного барьера, то отметим, что к распределению мандатов допускаются зарегистрированные списки, которые получили необходимый процент голосов избирателей, при условии, что таких списков не менее двух и что в совокупности за них подано более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Иные списки к распределению депутатских мандатов не допускаются. Однако если за списки подано 50 и менее процентов голосов избирателей, то к распределению мандатов допускаются в порядке убывания списки, получившие менее установленного процента голосов избирателей, до тех пор, пока количество голосов не превысит в совокупности более 50 % голосов. Если же один из списков получил более 50 % голосов, а остальные не преодолели барьер, то к распределению мандатов допускается также список, который получил более высокое количество голосов по отношению к другим. Такая система установления заградительного барьера называется «плавающий барьер».
С введением смешанной избирательной системы при распределении мандатов между списками кандидатов стали применяться определенные методики. В мировой практике используется десяток различных методик пропорционального распределения депутатских мандатов, которые объединяются в две группы - метод квот и метод делителей, отличающийся громоздкой системой расчетов. «Квота Хейра-11 им ей ера» традиционно применяется на выборах в Государственную Думу РФ, требует распределения мандатов в два этапа путем достаточно простых вычислений. Метод делителей д’Ондта создает определенные дополнительные преференции списку, занявшему первое место. Применение «системы открытых списков», согласно которой каждый избиратель одновременно голосует за партийный список и за каждого конкретного кандидата в этом списке, усложняет распределение депутатских мандатов. «Тюменский» метод (смягченная модификация метода делителей Империали) заключается в том, что сначала каждому списку кандидатов, допущенному к распределению мандатов, передается по одному депутатскому мандату, а оставшиеся депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов по методу делителей Империали, который, как уже доказано, не отвечает критериям пропорционального распределения и дает неадекватные преимущества партии-лидеру. Отметим, что по своим результатам «Тюменский» метод соответствует методу д’Ондта и также часто дает преимущества партии-лидеру [15].
Проанализировав нормативные правовые аспекты регулирования выборов депутатов НХ РК, мы можем отметить основные изменения, произошедшие в процессе развития избирательного законодательства:
1) постепенный переход от мажоритарной избирательной системы к полностью пропорциональной;
2) отмена института избирательных блоков, запрет на межпартийные союзы;
3) ужесточение процедуры регистрации списков и кандидатов (увеличение количества документов, предъявляемых для регистрации);
158
No 2(29), 2014 г.
4) увеличение размера подписей, необходимых при регистрации кандидатов и их списков, и требований к их сбору;
5) установление предельной планки заградительного барьера;
6) усиление оснований для ограничения пассивного избирательного права в связи с участием в «экстремистской» деятельности и с судимостью за тяжкие или особо тяжкие преступления, с наличием счетов за рубежом;
7) отмена избирательных залогов;
8) увеличение размера избирательных фондов;
9) введение «единого избирательного дня»;
10) запрет критики оппонентов в телеэфире;
11) отмена строки «против всех»;
12) отмена порога явки для признания выборов состоявшимися.
Таким образом, порядок избрания депутатов определяется Степным Уложением РК, федеральным и республиканским законодательством. Основные нормативные акты, составляющие современную законодательную базу выборов депутатов регионального парламента Калмыкии, представлены в табл. 3. Рассмотрев региональное электоральное законодательство Республики Калмыкия, можно отнести его к так называемому «пакетному» регулированию выборов депутатов законодательного органа, когда законодательство представляет собой набор законов, регламентирующих выборы.
Таблица 3.
Нормативно-правовые акты о выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия
Нормативный правовой акт Дата принятия
Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года (изм. на 21.07.2014 г.)
Федеральное законодательство
Указ Президента РФ № 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» 23 августа 1994 года
Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 6 октября 1999 года (ред. от 27.05.2014 г.)
Федеральный закон № 95-ФЗ «О политических партиях» 11 июля 2001 года (ред. от 21.07.2014 г.)
Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 12 июня 2002 года (ред. от 04.06.2014 г.)
Федеральный закон № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» 12 мая 2009 года (ред. от 28.12.2013 г.)
Региональное законодательство
Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия 5 апреля 1994 года (изм. от 29.06.2012 г.)
Закон РК № 133-II-3 «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия» 27 сентября 2001 года (ред. от 20.09.2013 г.)
Закон РК № 321-II-3 «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума Республики Калмыкия» 25.04.2003 года (ред. от 29.06.2010 г.)
Закон РК № 244-IV-3 «О некоторых вопросах проведения выборов депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» 22 декабря 2010 года (ред. от 21.11.2013 г.)
В цепом, на основе анализа норм и положений региональной законодательной базы выборов депутатов Парламента РК можно обозначить следующие положительные тенденции: повышение прозрачности выборов; повышение роли судебной власти; расширение информационных гарантий прав избирателей; повышение роли политических партий в избирательном процессе. В то же время выявляются и негативные характеристики избирательного права, в том числе: нестабильность; отсутствие систематизированности; обилие в законах процедурных и инструктивных норм; отсутствие четкого разграничения предметов ведения федерального, регионального уровня в сфере выборов.
159
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
Подводя итоги, отметим, что современное избирательное законодательство Калмыкии воспроизводит тенденции федерального законодательства. Но стоит отметить тот факт, что Республика Калмыкия в вопросе нормативно-правого регулирования выборов в представительный орган опередила Российскую Федерацию, так как в республике роспуск советов произошел за полгода до их упразднения Президентом РФ, и закон о выборах депутатов парламента был принят раньше. При этом федеральное избирательное законодательство регламентирует все больший объем отношений, складывающихся в ходе проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ. Необходимо отметить, что с возрастанием тенденции централизации правового регулирования избирательных отношений уменьшается объем законодательства субъекта РФ, не соответствующего федеральному. В настоящее время избирательное законодательство продолжает претерпевать существенные изменения и говорить об устойчивом и стабилизированном состоянии законодательства в сфере правового регулирования избирательного процесса в целом и отдельных избирательных процедур пока рано. 1 11
1. Кынев А.В., Любарев А. Е. Новые региональные законы о выборах: проблемы введения смешанной избирательной системы // Право и жизнь. 2003. № 61 (9). С. 166-184.
2. Кынев А. В. Выборы парламентов российских регионов 2003-2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М.: Центр «Панорама», 2009. 516 с.
3. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии / А. В. Иванченко А. Е. Любарев. М.: Аспект Пресс, 2006. 222 с.
4. Максимов К. Н. Калмыкия в национальной политике, системе власти и управления России (XVII-XX вв.). М.: Наука, 2002. 524 с.
5. Гунаев Е. А. Конституционный строй Калмыкии в 90-е гг. XX - начало XXI в. / отв. ред. К. Н. Максимов. Элиста: КИГИ РАН, 2010. 223 с.
6. Буринова Л. Д. Становление парламентаризма в Республике Калмыкия. Элиста: КалмГУ, 2000. 109 с.
7. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации [Электр, ресурс]: федерал, закон от 12.06. 2002 г. № 67-ФЗ [ред. от 04.06.2014 г.] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http: www.docs.cntd.ru. (дата обращения: 05.10. 2014 г.))
8. О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия первого созыва [Электр, ресурс]: закон Респ. Калмыкия от 8.09.1994 г. № 248-IX [в ред. от 31.10.1995 г.] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http: // www.docs.cntd.ru. (дата обращения: 10.10.2014 г.))
9. О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия [Электр, ресурс]: закон Респ. Калмыкия от 23.09.1996 г. № 50-1-3 [в ред. от 21.01.1997]. URL: http: // www.rusouth.info/ territory9/pack9p/paper-hfonx9.htm. (дата обращения: 10.10. 2014 г.))
10. О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия [Электр, ресурс]: закон Респ. Калмыкия от 31.07.1998 г. № 120-1-3 [в ред. от 06.11.2001 г.] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http: // www.docs.cntd.ru. (дата обращения: 11.10. 2014г.)
11. О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия [Электр, ресурс]: закон Респ. Калмыкия от 08.07.2003 г. № 334-II-3 [в ред. от 24.09.2009 г.] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http: // www.docs.cntd.ru. (дата обращения: 10.10. 2014
г-))
12. О некоторых вопросах проведения выборов депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия [Электр, ресурс]: закон Респ. Калмыкия от 22.12.2010 г. № 244-IV-3 [в ред. от 21.11.2013 г.] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http: www.docs.cntd.ru. (дата обращения: 11.10. 2014 г.))
13. Национальный Архив Республики Калмыкия. Ф. P-610. On. 1. Д. 552. Л. 68-85.
14. Буллер Е. Система нормативно-правового регулирования региональных выборов [Электр, ресурс] // Современное право: науч. сеть. URL: http: www.sovremennoepravo.ru.
15. Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы [Электр.ресурс]. М.: Независимый институт выборов. 2005. 333 с. URL: http: //www.vibory.ru/Publikat/PES/ch-4-3.htm.
160
