CC BY
1170
УДК 328
А. Н. Юртаев
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ АРХИТЕКТУРЫ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА» НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Предложена универсальная архитектура «электронного правительства».
Приступая к построению архитектуры «электронного правительства», мы исходим из представления деятельности реального правительства и его структурных подразделений как единого организма, имеющего взаимосвязанную систему целей и задач, специализированную по отраслям и направлениям деятельности, но единую по конечным параметрам оценки: эффективность деятельности, информационная открытость, качество государственных услуг, предоставляемых населению и бизнесу.
Данный подход, основанный на понимании деятельности правительства и всех его структурных частей и подразделений как единого взаимосвязанного целого, положен в основу проектирования архитектуры «электронного правительства» Республики Татарстан (рис. 1).
Рис. 1 - Основные черты архитектуры электронного правительства
На практике этот подход реализуется в следующих основных чертах предлагаемого нами архитектурного построения «электронного правительства»:
1. Сервисоориентированность. Конечным продуктом «электронного правительства» является не инфокоммуникационная система, а пользовательские сервисы. Это касает-
ся как сервисов, ориентированных на государственных служащих и органы государственного управления, так и сервисов для граждан и бизнеса. В эти сервисы вмонтированы соответствующие инфокоммуникационные инструменты. Они выполняют очень важную роль своеобразных движков сервисных систем и отдельных сервисов. Но сама по себе инфокоммуникационная система в любой, самой совершенной и разнообразной комплектации не может стать «электронным правительством». Она - всегда средство, всегда инструмент. Следовательно, «затачивать» архитектуру «электронного правительства» надо не под инфокоммуникационную составляющую, а под сервисы.
2. Унификация систем и модулей «электронного правительства». Мы полагаем, что в рамках, как минимум одного региона, должна быть выбрана модель единой комплектации «электронного правительства» всеми составляющими элементами: единой системой телекоммуникаций (функционирующей по одним чётко обозначенным правилам), едиными программно-аппаратными средствами, едиными типовыми решениями тех или иных сервисов. Такой подход позволяет не только существенно снизить затраты на создание «электронного правительства», но и значительно сократить сроки его создания.
К сожалению, в регионах Российской Федерации обычно преобладает другой подход, когда, например, в рамках одного правительства региона министерства и ведомства, входящие в его состав, используют различные, независимые друг от друга и подчас несовместимые аппаратные, программные и сервисные системы и компоненты. В этих условиях результатом наращивания усилий и затрат средств является нарастание беспорядка и раздробленности в деятельности органов государственного управления.
3. Тиражирование решений (модулей, систем, компонентов) «электронного правительства» во все структурные подразделения (министерства, ведомства) правительства.
Как показывает наш опыт, типовые решения, отработанные на том или ином пилотном объекте (министерстве, ведомстве в составе правительства РТ), можно достаточно быстро экстраполировать на все остальные структурные подразделения правительства. Тем самым не только значительно ускоряется процесс внедрения систем «электронного правительства», но и резко увеличивается потенциал горизонтального межведомственного взаимодействия.
4. Оптимизация межведомственного взаимодействия. Подавляющее большинство сервисов «электронного правительства» носят межведомственный характер. Это касается как сервисов, ориентированных на сами госструктуры и госслужащих (электронный документооборот, ЭЦП, информационно-аналитическая система, геоинформационная система и т.д.), так и сервисов ориентированных на население и бизнес. Проще говоря, в государственном управлении нельзя (точнее не нужно) быть результативным в одиночку. Государственное управление - это обязательно командная игра.
Однако в реальной практике, как правило, приходится иметь дело с ситуацией «феодальной раздробленности». Наиболее уязвимыми являются горизонтальные связи, что приводит к общей потере конечной результативности деятельности органов государственного управления, если рассматривать эту результативность в категориях сервисоориенти-рованности.
С учётом вышесказанного архитектура «Электронного правительства Республики Татарстан» проектируется исходя из необходимости решения следующих групп целей:
а) повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти республики;
б) повышение информационной открытости в их деятельности;
в) расширение спектра и повышение качества предоставляемых населению и бизнесу государственных услуг.
Части и системы «электронного правительства» специализированы под выполнение данных групп целей, а также оптимизированы для взаимодействия между собой, что повышает как универсальность действия всего «электронного правительства», так и надежность его функционирования.
«Электронное правительство» Республики Татарстан состоит из четырёх частей. Две из них являются инфраструктурными:
• организационно-управленческая система;
• инфокоммуникационная система.
Две - сервисными:
• внутренний контур - мультисервисная система, ориентированная на предоставление управленческих сервисов органам государственной власти и государственным служащим.
• внешний контур - мультисервисная система, направленная на обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и оказание государственных услуг населению и бизнесу (рис. 2).
Рис. 2 - Архитектура «Электронного Правительства Республики Татарстан»
Организационно-управленческая инфраструктура включает в себя:
- вертикаль управления реализацией комплексного проекта «Электронное правительство РТ» на уровне Правительства РТ;
- центры ответственности (рабочие группы) по реализации комплексного проекта «Электронное правительство РТ» в министерствах и ведомствах Правительства Республики Татарстан.
- административно-управленческие регламенты;
- систему обучения государственных служащих.
Рассмотрим подробнее наиболее важные компоненты архитектуры электронного правительства.
Электронное правительство начинается с создания системы управления. Она является первичным звеном в системе реализации проекта, и в этом плане малоэффективным является подход передачи заказа на разработку и создание системы электронного правительства заказчикам «со стороны».
Основа успеха реализации проекта - наличие технологии внедрения, поэтому крайне необходима система управления внедрением проектам. Как и всякая система, функционирующая в структуре государственного управления, она только тогда будет эффективной, когда будет обладать достаточным запасом административного ресурса. Отсюда следует, что возглавлять вертикаль управления проектом должен руководитель Аппарата Правительства, поскольку в его компетенции находятся вопросы административного управления.
Важным условием реализации проекта является создание такой вертикали управления, которая бы обеспечивала процесс деятельности по разработке, развитию и функционированию электронного правительства, поэтому важным архитектурным элементом здесь является Рабочая группа по внедрению электронного правительства. Рабочая группа является центром принятия решений в этой сфере. Она включает в себя представителей центральной власти, министерств и разработчиков. Продуктом деятельности Рабочей группы являются протоколы принятых решений, на основе которых разрабатываются административные регламенты.
Кроме вертикали управления проектом электронного правительство необходима и горизонталь управления - целевые рабочие группы, разрабатывающие различные модули электронного правительства. Среди этих групп - группы, занимающиеся разработкой портала Правительства, электронного документооборота, ГИС.
Продуктом работы этих групп, которые по своим целевым установкам и функциональности можно сравнить с конструкторскими бюро, являются модули электронного правительства.
Функция рабочей группы - управленческая, проектных групп - креативная. Таким образом достигается в одном контуре управления синтез креативной и творческой составляющих. Если в вертикальном сечении мы имеем жесткую иерархическую структуру, то в горизонтальном приближаемся качественно к так называемым сетевым структурам, обладающим огромным запасом гибкости и настройки (рис. 3).
Синтез таких разнородных структур для своего эффективного функционирования требуют наличие «медиатора», преобразующего административные сигналы в творческие и обратно.
Мощным бюрократическим ресурсом отслеживания работоспособности системы является мониторинг. Корректирующие импульсы генерируются во время ежемесячных совещаний Рабочей группы через ее протоколы после выслушивания соответствующих отчетов.
Премьер- министр
1 г
Руковод Аппарат витель итель а Пра-ства
Управление
функциони- _
/ Управление у? рованием ЭП Управление
( внедрением \ " *''( развитием 1
V проекта ЭП у ЭП
Управленческий
цикл
Рис. 3 - Схема управления проектами в рамках «электронного правительства»
Электронное правительство можно рассматривать как «зеркало» системы государственного управления. Оно представляет собой управленческий процесс, обладает структурой и требует техническое обеспечение своей деятельности.
Поскольку Рабочая группа отвечает за (а) создание, (б) развитие и (в) функционирование электронного правительства, то можно выделить три типа управления проектом.
Управление внедрением проекта электронного правительства.
Здесь решаются следующие задачи:
- обеспечение «выживаемости» нововведения, преодоление бюрократического сопротивления и «мимикрии». Данная задача во многом решается за счет использования административного ресурса, организованного и направленного особым образом;
- выработка критериев реального внедрения того или иного модуля в деятельность органов государственной власти;
- обеспечение интеграции нововведения в органы государственной власти;
- рутинизация нововведения, которое должно быть интегрировано и адаптировано со внутри- и межорганизационными процессами управления.
Средством решения поставленных задач выступает административный регламент, который способствует тиражированию организационной инновации на все «этажи» государственного управления. Главным свойством административного регламента является его императивность.
Административный регламент:
- вводит организационно-управленческое новшество (инновацию) в ранг юридической нормы, которой под угрозой административных санкций органы государственной власти обязаны подчиняться;
- одномоментно перестраивает деятельность десятков и сотен структур органов государственного управления в целях повышения эффективности их деятельности;
- обладает системой обратной связи, которая включает четкие и измеримые критерии надлежащего исполнения регламента.
Таким образом, можно сказать, что главным элементом инновационных изменений органов государственной власти являются организационные изменения. Инструментом осуществления организационных изменений выступает административный регламент.
Управление функционированием электронного правительства.
Основной задачей управления функционированием электронного правительства является обеспечение взаимной адаптации организационной инновации и самой организации.
Важным элементом здесь является создание непрерывного процесса обучения государственных служащих работе в новой системе управленческих новаций.
Управление развитием электронного правительства.
Принципиальным свойством любого нововведения является его принципиальное несовершенство. Это стимулирует не отвержение организационной инновации, а дальнейшее наращивание организационных новаций - данный эффект можно назвать мультипликативным эффектом инновации в системе государственного управления.
Так, например, запуск Интернет-приемной в рамках «электронного правительства Республики Татарстан» вскоре повлекло за собой необходимость из-за роста числа запросов создать разветвленную систему администрирования поступающих запросов, интегрировать ее с системой электронного документооборота.
Важным свойством развития электронного правительства является более четкое выявление несовершенства используемых в работе процедур, регламентов, схем. В зависимости от качества выявленного несовершенства используются две принципиальные схемы дальнейшего развития:
- кастомизационная (наладочная), обеспечивающая удобство пользования и глубину интеграции соответствующего модуля электронного правительства с другими модулями;
- принципиальная, обеспечивающая качественную модернизацию того или иного модуля.
Данный вид управления можно рассматривать как своего рода оперативный мониторинг эффективности электронного правительства. В целом все указанные виды управления представляют собой единый управленческий цикл, где от управления внедрением мы переходим к управлению функционированием, затем - управлению развитием, после чего цикл замыкается, и мы возвращаемся на этап управления внедрением.
С другой стороны, эти процессы во многом осуществляются одномоментно, что является спецификой именно электронного правительства, предоставляющего технические возможности столь сложного процесса управления.
Инфокоммуникационная инфраструктура состоит из:
- государственной интегрированной системы телекоммуникаций (ГИСТ);
- республиканского центра обработки данных (РЦОД);
- системы функционирования электронно-цифровой подписи;
- системы видеоконференцсвязи.
Наиболее общие стандарты оснащенности инфокоммуникациями:
1) органы государственной власти должны быть связаны оптиковолоконной связью;
2) каждый специалист должен иметь компьютер в стандартной комплектации;
3) наличие центра обработки данных (ЦОД) для преодоления информационной раздробленности, интегрирования ведомственных баз данных, унификации результатов.
Принципиальным моментом проекта электронного правительства является его масштабируемость по любому элементу (наращивание количества сайтов, сервисов и т. п.). Так, например, в целях охвата всех районов и городов республики было сделано типовое оснащение инфокоммуникационной инфраструктурой одного из районов республики (Сабинского района). Для этого:
- поставлено оборудование;
- определены центры ответственности;
- подключены органы муниципального самоуправления, образования и т.д.
На основе этого пилотного проекта отработаны все элементы проекта, создана необходимая документации, по сути - получено готовое типовое решение, которое можно тиражировать на все остальные муниципальные районы республики. Конечно, это не означает беспроблемности. Но в рамках реализации проекта «электронное правительство» организационный подход должен быть преобладающим. Одним из инструментов реализации данного подхода выступают организационные регламенты.
Сервисный внутренний контур «электронного правительства» включает в себя:
- информационно-аналитическую систему органов государственной власти (ИАС ОГВ РТ);
- интегрированную систему организационного управления;
- систему межведомственного электронного документооборота;
- геоинформационную систему органов государственной власти (ГИС ОГВ РТ).
Центральный процесс государственного управления - принятие управленческих
решений. «Сырьем» для данного процесса является информация, причем информация, прошедшая достаточно глубокую стадию «обработки». Информационно-аналитическая система представляет собой механизм по такой обработке информации.
Информацию в первом приближении можно рассматривать как некоторым образом разложенные первичные данные о функционировании какой-либо системы.
Основные этапы обработки информационных потоков можно представить в виде перехода от описания объекта приложения управленческих усилий (данных) к оценке ситуации путем сортировки данных по тому или иному правилу и затем - к выработке информации, которая предписывает те или иные управленческие действия (рис. 4).
Рис. 4 - Основные этапы обработки информации
Задачи информационно-аналитической системы:
- упорядочение информационных потоков;
- сопоставление полученных результатов с теми или иными индикаторами или плановыми показателями;
- оценка состояния развития территорий,
Главным принципом функционирования ИАС является централизация баз данных, в результате чего устраняются основные проблемы - межведомственные барьеры, фрагментарность информации, разнородность и противоречивость баз данных.
Можно выделить два основных этапа развития ИАС:
1-й этап (информационный'): организация информационных потоков на уровне Правительства, создание информационных баз со всеми ключевыми данными по отраслям, необходимых для принятия управленческих решений;
2-й этап (аналитический): агрегирование отраслевых баз данных; создание аналитической среды для более глубокой обработки данных, формирование гибко настраиваемых отчетов по развитию отраслей, внедрение системы экспертных оценок.
Важной составляющей организационных мероприятий по ИАС, которые необходимо предусмотреть при проектировании архитектуры, является создание системы непрерывного обучения специалистов работе с ИАС, особенно учитывая наращиваемость используемого в ней аналитического инструментария.
Неотъемлемой составляющей архитектуры «электронного правительства» является электронный документооборот.
При архитектурном проектировании электронного документооборота самое главное -обеспечить его тотальность и всеохватность. Поскольку основным принципом любого управления является то, что при выработке решения оперируют с символьной реальностью, система электронного документооборота пронизывает весь управленческий аппарат снизу доверху. Если управляющее воздействие идет сверху вниз, то оно охватывает все.
Ввод в действие системы электронного документооборота необходимо осуществлять пошагово.
1-й шаг: модернизация системы регистрации документов путем технического оснащения канцелярии средствами потокового сканирования ВСЕХ входящих документов. Создание организационных процедур для тотальной электронной регистрации документов. Причем переход должен быть не постепенный, а одномоментный, но после тщательной процедурной, организационной и технической подготовки.
2-й шаг: все документы в Аппарате Правительства на этом этапе готовятся только в электронном виде. Необходимо так же проведение цикла обучения сотрудников работе с системой электронного документооборота. Здесь же должна быть внедрена система ЭЦП на уровне Премьера, его замов и министров.
3-й шаг: согласование управленческих решений осуществляется только в электронном виде. Апробирование данной системы на одном из ведомств, например, в Аппарате Правительства и Министерстве финансов с последующим тиражированием данных процедур на другие ведомства. Введением данной системы процесс электронного документооборота будет замкнут.
Основная проблема реализации последнего шага - создание соответствующих процедур, регламентов, порядков прохождения согласуемых документов. Трудность заключается в том, что согласование управленческих решений - наименее алгоритмизируемая процедура, которая, как правило, осуществлялась в режиме «обычного» а не «кодифицированного» права. А без наложения конкретного регламента на процедуру система электронного документооборота будет давать сбои.
Внешний сервисный контур состоит из:
- официального портала Правительства Республики Татарстан;
- портала услуг «государство-население»;
- портала услуг «государство-бизнес»;
- информационного портала «Реализация приоритетных национальных проектов в Республике Татарстан».
Концепция развития Интернет-представительства заключается в создании типового сайта (шаблона) и его тиражирование. Вывод сайта в он-лайн - лишь одна десятая работы.
Проектировка сайтов должна осуществляться, исходя из соответствующих законодательных норм РФ и региона, регламентирующих открытие информации о деятельности органов государственной власти.
Кроме того, соответствующим распоряжением Правительства необходимо официально установить вэб-адреса для каждого сайта министерства, чтобы обеспечить единообразие доменных имен. Министерства должны получить регламент ведения сайта, типовой приказ по поддержке сайта.
Наиболее оптимальным архитектурным решением является разделение типового сайта на стандартную часть и специфическую часть, которая отражает специфику той отрасли, которую курирует министерство. Кроме того, все сайты должны размещаться на едином правительственном портале, что обеспечивает не только удобство навигации, но и
способствует формированию сети трансляции новаций на сайтах, когда те или иные новинки быстро берутся на вооружение другими министерствами.
Разработкой сайтов должны заниматься целевые группы, регулярно собирающиеся, как это предусмотрено архитектурным решением по организационно-управленческой инфраструктуре.
Для всех трех сервисных порталов точкой входа служит портал Правительства, что создает удобство пользования госуслугами. Пользователь направляется туда, куда ему необходимо. Причем с самого нижнего уровня портала можно попасть на самый верхний и наоборот, чем обеспечивается высокий уровень внутренней связности.
Следует подчеркнуть, что понятие «сервисы» применимо к внешнему и внутреннему контурам электронного правительства, включают сервисы государство-государство, государство-население и государство и бизнес.
Работа ведомства ограничена по времени и человеческим ресурсам. Концепция электронных сервисов нацелена на обеспечение доступа к государственным услугам 24 часа в сутки 7 дней в неделю.
Поскольку в ведомствах отсутствуют процедуры оказания услуг, необходимо на первом этапе определить:
- перечень услуг, предоставляемых теми или иными ведомствами;
- процесс предоставления услуг, его основные стадии;
- временные рамки оказания услуги.
Эти данные затем будут использованы при проектировании государственных электронных сервисов. Сами электронные сервисы можно разделить на две большие составляющие:
а) внутреннее состояние - процесс изготовления самой услуги;
б) внешнее состояние - сама услуга.
Традиционная структура ведомства препятствует организации оказания государственных услуг. Необходимо парадигмальное изменение сущности органов государственной власти, хотя их сфера ответственности и управления не только сократилась и потребовала перестройки самого процесса управления, их внутренняя структура так и осталась командной. Происходит постепенный и очень медленный поворот к сервисам. Необходимо менять формы кооперации между ведомствами и внутри ведомств, поскольку именно формы кооперации не позволяют наладить процесс производства и поставки государственных услуг. Это должно быть одной из важнейших задач архитектурного проектирования.
Мы полагаем, что представленная выше архитектура электронного правительства является базовой, то есть исчерпывающей в своих частях и элементах. Наличие какого угодно дополнительного количества систем и сервисных составляющих отраслевого характера, прямо не вписанных в представленную выше архитектуру не ставят под сомнение корректность данного утверждения, поскольку являются системами более нижнего уровня, инкорпорированными в базовую архитектуру.
Вследствие этого данная архитектура является также универсальной с точки зрения адекватного отображения основных её элементов, с учётом элиминирования той или иной региональной специфики.
Проще говоря, данную архитектуру электронного правительства можно представить в гораздо более дробном виде, но это будет та же самая архитектура. Степень её «рас-пакованности» ничего принципиально не изменит.
© А. Н. Юртаев - начальник информационно-аналитического отдела аппарата Кабинета министров РТ.
